多元治理視角下我國社會養老保障體制建設研究,* *,研究綜述,學者觀點 劉云生：必須要高度重視社會養老保障體制建設，并且納入政府責任考核；要加大政府對社會養老保障資金投入和政策傾斜的力度，把社會養老體系建設作為一個產業加以引導和扶持。 葉惠麗：要豐富社區居家養老服務項目，有效滿足老人的需求，做到服務有的放矢；要加快養老服務隊伍的專業化發展，可以有計劃地把養老服務納入高等和中等專業學校的課程，培養更多專業化人才；探索喪失能力老人長期護理保險制度，建立老年機構意外傷害保險制度,盡快使喪失能力老人的長期護理服務專業化、規范化、標準化。,孫濟洲：就完善對低齡老人社會管理服務體系提出建議：改進社區組織管理模式，對低齡老人進行摸底調查，實現對低齡老人人力資本的再利用；建立目標考核制度，把對低齡老人的社會管理納入社區考核目標，建立健全相配套的制度，增加政府對社區低齡老人管理服務活動經費的投入；實現社會資源老少共享，針對低齡老人接受再教育的愿望和正規老年大學緊缺的實際，在低齡老人中發掘教師資源，以無償或低償服務為主。 小結: 隨著人口老齡化和家庭小型化進程的加快，我國的養老問題日漸凸顯，建立以居家為基礎、社區為依托、社會化養老機構作為支撐的養老服務體系迫在眉睫。除加大財政支出、培養專業化服務隊伍、政策優惠等措施外，還可以在社會養老保險、民營化養老機構、協調城鄉和區域養老水平等方面作進一步研究。,研究方法,1、方法途徑：文獻研究與實地研究相結合 2、研究思路：嚴峻的老齡化形勢涉及多領域的養老措施政府財政投入、政策慈善機構投入企業參與個人積極推動養老體系日趨完善,研究內容 目錄,（一）養老體制建設的背景環境 （二） 社區養老的研究 （三）機構養老的研究 （四）企業與養老制度的建設 （五）政府與養老制度的建設,養老體制建設的背景環境 1、老齡化嚴重 當前我國人口老齡化形勢嚴峻，老齡化速度直通世界之最。根據聯合國規定，在一個國家或地區，如果60歲及以上人口占總人口的比重10%，或者65歲及以上人口占總人口的7%，這一國家或地區就屬于老年型國家或地區。據國家統計局最新數據顯示，2000年我國60歲以上人口已經達到1.3億人。有專家預測，今后幾十年內，我國老年人口數量將以每年3%以上的速度遞增，而80歲以上的高齡老年人則每年以5%的速度遞增，可見我國已經走上了高速人口老齡化的道路。 2、傳統養老面臨新的挑戰 家庭養老，即由家庭成員為老年人提供經濟保障和服務保障，已成為中國目前最主要的養老方式。根據中國老年人供養體系的調查，全國有98.1%的老年人依靠家庭提供生活照料和精神慰藉的服務。隨著人口結構的改變以及工業化、城市化進程的加快，傳統的家庭養老方式正受到嚴重的沖擊。一方面，與工業化伴隨而生的城市化與高速的社會流動使得子女與父母之間的地理上產生隔離，客觀上造成家庭養老的障礙。如今出現的空巢家庭更好地說明了這一點。有數據表明，在我國最近10年來的空巢家庭一直在增長。1993年，我國空巢家庭在有老人的家庭中占16.7% , 2003年上升到25.8% 。另一方面，隨著工業化進程，社會實質上已經進人了一個高風險的社會。理論上，化解風險的方式有兩個條件:第一，個人或家庭有足夠的抗拒各種社會風險的能力:第二，社會上有合理的制度安排。顯然，從實際狀況來看，并不是每個社會成員及家庭自身都具備強大的保障能力，因此，依靠社會力量來分散風險也就成了必然。新的養老保障方式成為了一種普遍訴求。,社區養老的研究,目前，我國養老保障工作仍處于一個相對落后的階段，而社區養老模式是一個比較新的模式，需要積極借鑒一些發達國家的成功經驗，如英國。在借鑒國際經驗的基礎上，充分結合國情，建立起一套完整的社區養老體系，以應對我國在養老保障方面存在的嚴峻挑戰。 社區照顧作為一種運動起源于20世紀50年代，是英國推行社會服務的一種重要方式。它是針對住院式照顧而提出的。住院式照顧是通過興辦大的福利院舍，集中供養沒有依靠的老年人及有心理殘障者的方法。它曾在英國盛行一時，后來發現這種服務方式實際上是把受助者同他原先生活的自然環境分離開來，并不能很好地滿足受助人的需求，同時使政府背上沉重的經濟包袱。后來，英國社會逐步接受了“社區照顧”概念，并制定了相應計劃(1962年)和法案(1989年)，以在全國推行社區照顧，其主旨是動用社區資源對有需要的老年人進行服務。如今英國社區照顧已成為各方共識。英國對老年人服務已經由政府出資、集中供養向分散性社區照顧轉變。同時，政府提供、運用社區資源幫助這些老年人。這些社區資源既是物質的，也是精神的，包括來自親人、鄰居及一般社區居民的行動料理和心理慰藉。其基本做法是: (1)資金照顧。將那些有病殘及生活上難以自理的老年人安置在政府和機構建立的小型院舍中集中照顧。院舍建立于老年人原先生活于其中的較為熟悉的社區內，以使老年人能夠較容易適應院舍生活，并得到社區內社會資源，特別是人際關系資源的支持。這類服務的財政基本上是由政府開支的。(2)院舍服務。政府在社區內建立老年人服務中心，吸收生活上能夠自理，但缺乏密切人際關系支持的老年人日間到擁有較齊備的文娛、體育等設施的服務中心參加活動。,(3)日間照顧。向行動困難及不能自理的老年人提供日間的生活服務，如送飯送報等。英國重視老年人服務，并力圖建立老年人社區支持照顧系統。這個系統分三個層次:對老年人提供日常服務的是照顧者，他們基本上是這些老年人的親屬;主要工作人員是對那些無依無靠的老年人負主要服務責任的人，他們可能是那些老年人的鄰居，也可能是其他人員，主要工作人員由政府雇用;管理員(經理)是社區中對老年人服務活動指導、協調和督導的人員，對社區中的老年人服務負有較大責任。,聯系我國國情，對老年人可以本著從“老有所養、老有所樂、老有所學、老有所成” 的原則構建社區服務體系: (1)社區應盡可能提供基本的生活照顧。這一點體現了社區養老中的老有所養。日常的生活照顧主要包括為無人照顧的老年人提供日托、陪伴、家務、洗澡、理發等服務，以解決老年人的日用之需。 (2)社區應盡可能提供醫療保健服務。這一點體現了社區養老中的老有所醫。老年人在生活當中面臨的最大問題之一就是“看病”，尤其是對于那些孤寡、無人照顧的老年人，有時為了一些小病(不值得去醫院，但又必須醫治)不得不去醫院，要趕很遠的路，排很長的隊，且成本很高。因此，在社區中建立適當的醫療站點是非常必要的。這些醫療站點可以給老年人提供日常的保健服務、護理服務、康復服務以及健康咨詢等。 (3)社區應盡可能提供精神慰藉服務。這一點體現了社區養老中的老有所樂。現在很多機構化養老中的養老機構，比如敬老院、老年人福利院等在這方面做得很欠缺。老年人在那里根本得不到真正意義上的人文關懷，得不到在家中與子女、配偶在一起時的天倫之樂。社區養老與機構化養老最大的不同就是，養老機構設置于老年人熟悉的社區當中，如在社區中建設老年公寓，利用社區中的一切資源，為老年人提供更具家庭氛圍的養老服務。,機構養老的研究,機構養老能夠為老年人提供充足的保障服務，在一定意義上緩解了人口老齡化給家庭養老帶來的巨大壓力，但并并沒有得到老年人的青睞。 從老年人主觀方面來看，更多的老年人還是不愿意選擇在養老機構中度過余生。其主要原因是: 個性缺失。老年人人住養老機構之后，其生活偏好與需要都會發生改變。老年福利的連續性理論認為，中年期的生活方式將會延續到老年期，即老年期的生活方式在很大程度上會受到中年期生活方式的影響。因此，個體社會老齡化的差異性要求機構養老應當個性化。然而，在養老機構，老年人的生活一般都是一個固定模式，如按照統一的時間起床、吃飯、就寢等。 尊嚴缺失。機構養老，使老年人處于一個被管理和被服務的地位，需要服從工作人員的統一安排。在這一過程中，老年人會逐步感覺到獨立性在減少，感覺到自身生活受到外界干涉。這些感覺，最終會綜合形成老年人尊嚴缺失感。 親情缺失。代際之間，明顯存在著觀念的差異和不同的生活需求。對養老機構，子女相對來說是比較放心的，認為養老機構能夠照顧好父母。工作上的繁忙，會減少閑暇時間;而工作壓力的釋放，也需要占用一些時間。綜合起來，就會使子女探望老人的時間減少。另外，老年人生活在一個與親情、天倫之樂相距遙遠的陌生環境中，老朋友、老同事、老鄰居來往也在減少。 從客觀方面來看，養老機構也有很不盡人意的地方。一是服務問題，多數機構養老職能不完善，服務水準也難以達到老年人的基本要求。二是設施問題。多數養老機構不具備必要的醫療條件，而多數老年人也難以在少數有醫療條件的養老機構就醫。除福利院和醫院外，多數養老院沒有正常的檢驗、治療設備，甚至沒有醫護人員。老年人生了病，家屬仍然需要請假帶他們去醫院治療。三是費用問題，許多養老機構的建設資金是由街鄉政府或民政部門無償提供的。雖然無論什么人出資，對其收人都是免征稅費的;但因建立養老院等養老機構的成本較高，有不少養老機構出現了經費緊張、周轉困難，甚至人不敷出、長期負債的現象，投資多年也難以收回成本。,從以下幾個方面來進行建設： 一、必須堅持“以人為本”的科學發展觀，統領養老機構發展和人性化服務的開展 把以人為本的內在要求推及到滿足老年人的需求上，應當包括物質需求、精神文化需求、心理和情感慰藉需求等多方面的且不斷增長的需要。這就要求我們必須把滿足老年人的需要作為發展養老事業的出發點和落腳點，同時把滿足那些最困難、最需要專業護理和長期照料的失能老人的需求放在重要位置上。 二、要加快制定并全面落實支持養老機構發展的法規和政策 (1)要認真研究制定加快養老機構發展的宏觀規劃(2)要對養老機建設實施多方面支持 (3)必須把“民辦公助”的政策原則落到實處 (4)積極推進“公辦民營”的改革步伐 三、發展養老服務機構，必須堅持社會化、專業化、規范化的方向 全力推進社會福利社會化。通過政策的鼓勵、優惠和政府的資源分配與資助，在機構建設中加快實現投資主體多元化，把社會資源更多地吸引到老年人福利機構的建設中來，讓全社會的人們都來關心、參與、支持和興辦為老服務機構和設施，形成眾人拾柴火焰高的態勢。同時要培植和發展社會服務團體和民間組織，把第三部門的力量引入到為老服務中來，將為老服務的機構、設施和場所更多地交給他們去經辦和管理，真正實現政企分離和政事分離，使政府真正發揮宏觀管理和行政監督的職能，實現為老服務事業管理的規范化和運行機制的市場化，增強養老機構的生機和活力。 加快養老機構的專業化建設。最重要的就是加快服務隊伍的職業化建設步伐，要通過院校培養、在職培訓等多種途徑，使為老服務的工作人員都成為掌握專業社會工作知識和服務技能的專門人才。在此基礎上，我們再努力把專業社會工作者的職業資格認證制度和職稱評聘體系建立起來，就可以大幅度提高老年人福利服務事業的專業水平，影響和帶動整個社會福利事業的發展。 加強養老機構的規范化建設，就是要對養老機構的建設和服務等諸方面研究制定出一套完整的標準和規范體系，加強政府的檢查監督，使之在建設時按照程序中申報審批和籌備建設，建筑施工過程中嚴格執行各項標準，建成開業后則要嚴格遵守各類服務規范，嚴禁各行其是，另搞一套，危害入住老年人的合法權益。要結合多種社會力量興辦養老機構的狀況，加強老年人服務指標體系的研究和建立，提高整個為老服務機構的管理和服務水平，形成一套完整的管理規范。加快研究制定養老服務機構人身意外傷害事故的處理辦法，為保護老年人的合法權益和養老機構的利益提供基本依據。要發動人家都來積極參與老年福利事業的規范管理和規范運作，認真研究制定一些標準和規范，并在實踐中認真地加以落實。,企業與養老制度的建設,1、企業年金 養老保險是現代工業文明的產物,在社會保障體系中具有十分重要的地位。世界各國都非常重視養老保險的建設和發展。我國采用世界銀行推薦的“三支柱”養老金體系。第一支柱是社會基本養老金系統,由國家、企業和個人三方共同承擔;第二支柱是企業為員工建立的補充養老保險,也即企業年金;第三支柱是私人儲蓄養老計劃。企業年金作為多層次養老保障體系的第二層次,是基本養老保障的重要補充，其發展關系到養老保險體制改革是否能順利進行,也關系到人們退休以后生活待遇的好壞,關系到國家經濟健康發展和資本的完善。 企業年金是指在政府強制實施的公共養老金或國家養老金制度之外,企業在國家政策的指導下,為職工建立的補充養老保險,一般由有能力的企業自愿建立,由企業和個人按照一定的比例繳納費用,進入職工個人年金賬戶,職工在退休后領取。它是一種輔助性的養老保險,居于多層次的養老保險體系中的第二層次,由國家宏觀指導,企業內部決策執行。因此繼續發展和完善企業年金制度對養老體系的建設具有重要意義。 2、民辦養老機構 民辦養老機構的興辦，加快了我國社會化養老的發展速度，是解決我國老齡人口“老有所養”問題的重要途徑。從現階段來講，我國民辦養老機構主要存在著資金不足、護理人員培訓難、事故出現后無配套法律法規三大問題。這需要各方面共同努力來解決這些問題。,政府與養老制度的建設,完善養老體系最主要還是在于政府，政府應從以下幾方面繼續推進養老制度的建設。 總體要求：堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，繼續加大工作力度，積極完善體制機制，努力創新發展模式，全面構建與我國人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調，以居家為基礎、社區為依托、機構