關于建立人大監督專員制度的思考 在我國，人民代表大會是國家權力機關，它享有憲法和法律規定的對“一府兩院”的監督權，國家行政機關、審判機關和檢察機關由它產生，對它負責，受它監督。然而，由于作為權力機關的人大缺乏明確的機構來負責對行政、司法機關工作人員履職行為的監督，從而使得行政、司法機關中官僚主義盛行，不作為、延遲作為、不當作為、甚至違法作為的事件不斷發生，并由此滋生出了大量的“灰色腐敗”問題，既侵害了公民權益，又損害了政府在人民心目中的形象。為了更好地發揮人民代表大會的監督職能，消除現存制度的嚴重官僚主義所滋生出的“灰色腐敗”現象，近年來，不少學者和從事人大實際工作的同志一直呼吁和建議在全國人大或全國人大常委會建立一個權威性的監督機構，并提出了不少方案，主要可以歸為監督委員會模式和監督專員模式。筆者將對之作出比較分析，并重點就人大監督專員制度建立的模式作一初探。 一、人大監督專員模式與監督委員會模式的比較 所謂監督委員會模式，就是全國人大及其常委會設置監督委員會，代表最高權力機關對所有同級國家機關及其工作人員的工作進行監督，并直接向全國人大及其常委會負責的一種具有高度權威性的監督模式。此種模式又包括以下方案：（1）增設人大監督委員會，專門履行其監督職能，負責對“一府兩院”的監督。（2）人大設立監察委員會，負責工作監督，也負責人事監督和立法監督；將審計部分和檢察院所屬的反貪局劃撥給人大直接領導，審計部門只負責審計監督，反貪污局只負責對國家工作人員是否有腐敗行為實行專門監督.（3）“把中共紀律檢查委員會和人民檢察院合并，并融合政府的行政監察、審計等專門監督部門的職能，設立一個直接隸屬于人大的專門監督機關，主管監督事務。” 設立人大監督委員會雖然可以彌補權力機關缺乏專門監督機構的不足，但此模式有其難以克服的缺陷。一方面，增設單個監督委員會實際上是難以承擔這種綜合職能的。因為監督權是全國人大及其常委會的主要職能之一，面對日益龐大的行政權力和司法權力，其所需要監督的內容越來越多，范圍越來越廣泛，試圖依靠一個單一的監督委員會去承擔對“一府兩院”的監督任務，是不可想象的，要克服此不足，就勢必發展出以上第二、第三種方案，即把紀檢、行政監察和司法機關中的反貪機構都劃歸人大。然而，這樣一來，不僅會改變立法、行政和司法分工的憲政模式，出現越俎代庖，使代議制機關陷入具體事務，影響其權威地位和超脫地位，而且會混淆代議制監督與黨的監督、行政監督和司法監督的性質和功能，造成執政黨監督、行政監督和司法監督的空缺及顧此失彼。另一方面，監督委員會集體行使職權模式難以發揮人大的監督效率，面對眾多的官僚主義和不法行為，設置監督委員會以強化對“一府兩院”的監督的目的難以實現。 所謂人大監督專員模式，就是由人大及其常委會選出通曉法律知識的杰出、正直的人擔任監督員，以人大特派員的身份專門負責對行政、司法人員違法的或不公正的行為實施監督的模式。有的學者提出以下方案，首先在全國人大常委會設立專門的監督委員會，承擔人大對“一府兩院”的監督職能，然后由該委員會提名產生監督專員，經全國人大常委會投票通過并任命，監督專員直接對全國人大常委會負責.即在現有的各專門委員會承擔部分監督工作的同時，由全國人大及其常委會選派監督專員，受理公民的舉報與投訴，糾察“一府兩院”及其主要工作人員的瀆職與濫用職權行為。該模式既不會改變憲政框架，又符合巴黎公社的“議行合一”原則，符合立法、行政和司法機關分工協作以及代議制機關不直接辦案的原則，更有利于調動各方的監督積極性，增強監督的動力和壓力，達到提高監督效率的目的。 建立人大監督專員制度有其現實可能性。一方面，建立監督專員制度有其歷史文化因子。在中國兩千多年的封建社會里，封建君主們為了實現治官治民的目的，曾經建立起了較為完備的御史監察制度，該制度的特點就在于注重監察權與行政權分離，配備一定數量的專職監察官員，賦予其很大的權力。御史監察的任務是監督百官，查處非法，對違法失職的官員提出彈劾。御史臺屬下的各級御史有相對獨立的地位，可以直接向皇帝“獨立彈劾”，實現了“以輕制重”的目的，提高了監察效率。御史監察制度雖然難以與代議制下的議會監督專員制度相提并論，但它歷經兩千多年的發展和完善，已經積淀并成為了中國監察歷史文化的一部分，具有為百姓和官員接受的政治文化基礎，能夠為人大監督專員制度的推行提供啟示和心理對接的因子。另一方面，國外議會有成功且成熟的經驗可資借鑒。在國外，不少國家的議會也推行議會監督專員制度。該制度源于19世紀初期的瑞典，后傳入北歐國家。二戰結束后相繼被西歐、英聯邦各國、美國的若干州、甚至亞洲的日本等吸收仿效。如以瑞典和英國為代表的許多國家，其議會內部設置了議會監察專員，監督對象主要是政府業務類官員和其他國家機關、企事業單位的工作人員（不包括政務類官員，如內閣部長、大法官、議會和地方議會的議員、中央銀行的董事）。雖然建立該機構的最初目的是為了監督法律執行，限制國家行政、司法機關工作人員不合法、不公正的行為，但由于它分別受理一切控告國家機關包括軍事機關和企事業單位及其工作人員的申訴案，并有權進行調查、視察、批評、建議直至提起公訴，所以，議會監察專員在控制官員腐敗，制約公權濫用，救濟和維護公民權益方面，可謂功不可沒。根據國際律師工會的報告，到1975年為止，沒有議會監督專員的國家有17個，正在完成立法程序的有26個，有類似監察專員名稱的有25個.現在，各種類型的監督專員制度已經分布于世界各國，據統計已有70多個國家和地區建立了議會監督專員制度，僅國際監督專員協會就有50多個國家成員. 二、人大監督專員制度的設立模式 為了加強人大對行政權和司法權的監督力度，在防止公權被濫用的同時對不良行政造成的損害加以及時救濟，保護公民的合法權益，筆者以瑞典和英國為例，提出以下人大監督專員的設立模式： （一）地位和構成。瑞典現有人口885萬，其監察專員署現由4名專員組成，其中1名為首席監察專員，由議會選出來主持和協調監察工作.鑒于我國地廣人多的特點，全國人民代表大會設立的人大監督專員署，可由地位相等的9名監督專員組成，他們是協助全國人大及其常委會承擔行政監督職能的專門人員，人大監督專員受全國人民代表大會領導，在全國人民代表大會閉會期間，受全國人民代表大會常務委員會領導。人大監督專員署由全國人大從本屆副委員長中選出一人擔任首席監督專員，負責主持和協調監督工作的開展。人大監督專員由全國人大常委會在通曉法律知識、有10年以上的實際工作經驗、為人正直的人員中提出候選人，候選人的人數應超過應選人數的1/3，在每屆全國人大第一次會議上由全體代表以得票數的多少選出，由全國人大常委會委員長任命并頒發聘書。監督專員以人大特派員的身份專門負責對行政、司法機關及其工作人員的違法或不公正的行為實施監督。 （二）任期與保障措施。瑞典法律規定，監察專員任期4年，可以連選連任。英國議會監察條例（ParliamentCommissionerAc t）規定，行政專員由英王任命，由非國會議員兼任，他可以自行組織一個小規模的辦事機構，工作人員來自政府部門，每3年輪換一次。除自動辭職、國會予以免職和年滿65歲強迫退休外，不得將其罷免或撤職。為此，我國的人大監督專員任期可為5年，可以連選連任，除非自行辭職、全國人大及其常委會予以免職和年滿65歲強迫退休外，其他的任何機構和官員都不得將其罷免撤職。 為了保障人大監督專員高效地履行職務，監督專員署須為每名監督專員配備35名工作人員與助理，以組成一個小規模的辦事機構。人大監督專員辦公經費和設備由監督專員署統一配備。同時，全國人大可以通過制定中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監督專員法，為這項制度的建立和運行提供必要的法律保障。該法應明確規定人大監督專員的獨立性、自主性和權威性。獨立性包括所有監督專員地位平等，并獨自對全國人大及其常委會負責，監督專員署的首席監督專員無權干涉其職權的行使，在任期內非經全國人大及其常委會同意，任何人不得撤銷其職務。自主性包括監督專員對某一案件是否立案調查、調查的方式、時間、場合等完全由自己決定，對出巡視察的時間和地點無須事先向監督專員署報告，無須向被檢查機關說明調查理由。權威性包括其權力來源于全國人民，代表全國人大及其常委會行使憲法和法律賦予的監督國家行政機關、審判機關和檢察機關的權力，是人民主權的象征和代表。 （三）職權與工作范圍。英國行政專員的職責是：監督政府機構及其官員依法、合理地辦事，防止其不當行為侵害公民的正當權益，并保證對受侵害的公民提供必要的補償。其工作范圍主要限于監察中央的行政機關及其工作人員，而不涉及對司法、地方政府、軍事機關和企事業單位及其工作人員的調查和監督，地方的行政監察事務由英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭議會行政監察專員負責，并由地方議會選舉產生。而瑞典議會監察專員則涉及對所有各級行政機關、司法機關、甚至軍事機關工作的監督與調查，并享有調閱政府檔案或記錄的權力，其權力和工作范圍顯然要大得多。對此，考慮到我國的憲政體制和各部門職權分工的原則，特別是目前我國存在的大量的司法腐敗行為，筆者認為，我國人大設立的監督專員制度應采用瑞典模式，即其工作范圍既包括對中央一級的行政機關、司法機關及其工作人員的調查與監督，也涉及對地方的行政和司法機關的調查與監督。 人大監督專員根據首席監督專員所作的分工，在自己對口負責的區域或部門范圍內，通過以下兩種形式開展工作：一是通過受理人民的舉報和人大代表的來信來訪發現監督線索和對象，并著手進行調查監督；二是通過不定期的對行政和司法機關的巡查，找出監督線索，進行督察。二者交叉使用，但以被動監督為主。同時，應通過立法對人大監督專員的產生、職權、行使職權的方式和程序等作出明確規定。他們應當擁有下列權力：（1）列席被監督機關的會議；（2）審查有關的文件和材料；（3）詢問和質詢；（4）要求被監察機關限期糾正違法；（5）提請人大或人大常委會罷免由人大選任的負有領導責任的人員的職務或撤銷有關法規；（6）移送有關機關追究法律責任；（7）在新聞媒體上公布被監察者的違法事實和處理結果。 三、人大監督專員制度與行政監察、司法監督的關系 （一）人大監督專員制度不同于司法監督。司法的本質特征是當事人之間的權益之爭終由居其之外的第三者來作出法律判定。換言之，司法是在既定的法律關系出現失衡、遭到破壞的情況下，由中立的局外人來評判當事人雙方的對與錯，恢復正常、合法的權利義務關系的過程。人大監督專員制度與司法監督相比較，它具有以下特征：一是監督形式不同。司法監督既包括對行政機關行政行為的合法性進行外部監督，也包括對法院審判工作、檢察院檢察工作的合法性進行內部監督。而人大監督專員制度主要是一種外部監督。二是監督的領域不同。即司法監督局限于“犯罪”的意義上，對一般的不當行為并不過問。而人大監督專員制度主要解決那些違背了公共利益，但又未構成向法院起訴的“輕罪”，即處在過失與犯罪之間的廣泛領域的不當行為。三是實施的手段不同。即司法監督具有直接強制性，尤其是對行政機關的外部監督，通常是以判決作為最后的結果，而這種判決在各種監督方式中又往往是終局的監督，被監督方必須執行。而人大監督專員的監督雖然代表著國家權力機關，具有權威性，但在處理方式上通常不直接糾正被監督對象的行政和司法行為，而只是督促和要求其自行糾正并對受害方進行補償。 （二）人大監督專員制度不同于行政監察。由于人大監督專員制度主要解決那些違背了公共利益，但又未構成向法院起訴的“輕罪”，故在這一點上，它有點類似于行政監督制度。因為，根據行政監察法的有關規定，監察機關有權作出監察決定的法定情形主要有：違反行政紀律依法應當給予行政處分的；違反行政紀律取得的財物，依法應當沒收、追繳或者責令退賠的。但實際上二者還是有顯著區別：一是監督形式和權力來源不同。行政監察是一種對國家行政機關及其工作人員和國家行政機關任命的其他人員執行國家法律、法規、政策和決定、命令情況實施的監督，它只是一種行政機關內部的自我監督和約束機制。而人大監督專員制度是一種外部監督，監督專員的權力來自于全國人大及其常委會的監督權。二是監督的范圍和體制不同。行政監察是對行政機關及其工作人員執法情況和違法違紀行為實施監督，范圍只限于行政機關內部，是行政體系內的同體監督；人大監督專員監督的范圍涉及行政機關、審判機關和檢察機關，是憲政體制內權力授予與權力監督相統一的一種形式。三是監督機構的設置與權威性不同。行政監察作用的發揮受制于多種因素，如機構設置的非獨立性，辦案過程的非自主性等。在機構設置上行政監察是一個非獨立的監督機構，頭上“婆婆”太多。它既要接受同級政府的領導，在同級政府首長的親自領導下才能順利開展工作，又要受上級行政監察機關的領導和監督。由于行政監督權受到行政管理權的限制，在監督權的行使過程中，就難以做到把對行政監督機關的領導、監督以及正常的批評、建議同非法的無理的干擾、干涉區別開來。而人大監督專員地位的獨立性、辦案的自主性、授權機關的最高層次性，就使之具有了行政監察機關所不可比擬的權威性，它可以通過人事建議權和與新聞媒體的特殊渠道對行政機關和司法機關及其工作人員形成一種無形的威懾力量。 參考文獻： 譚世貴：我國人大監督制度的改革與完善，海南大學學報（社科版），1999年第1期。 許源源、張世偉：論權力監督體系，江西行政學院學報1