我國城市社區治理模式的演變

社區是指由居民組成的社會社區。它以特定地理區域為單位。社區治理是指在一定區域范圍內政府與社區組織、社區公民共同管理社區公共事務的活動。社區事務是一定范圍內的社會公共事務,社區事務的治理模式與治理手段也是公共管理的重要研究內容。隨著我國改革開放和社會主義市場經濟體制的推進,探討建立在政府與社區互動基礎上的社區治理模式,對于社區建設與發展是非常重要的理論與現實課題。我國城市社區治理來源于兩種力量的推動:其一是社區自身力量。隨著我國社會經濟、政治體制改革的深入,社區治理的主體開始由政府這一惟一主體向多元主體發展,社區自治組織、社區非政府組織以及社區居民成為參與社區事務治理的主要力量。我國改革開放的過程從本質上講,是政府還權于社會、還權于民的過程,政府從包攬一切經濟與社會事務的“全域”政府向承擔必要的社會公共事務職能的“有限”政府轉變。在這一過程中,“公域”與“私域”開始分化,多元利益群體自主性的增強和其通過自治性的管理來實現利益需求的愿望,是推動社區公民參與社區事務的根本動力,社區民眾參與意識和民主意識的逐步增強,是推動社區建設與發展的主要力量。其二是政府的推動。政府在城市社區建設中起到了不可忽視的推動作用,政府通過社區建設,發揮自身的組織與資源優勢,在社區居民的廣泛參與下,共同推進社區的建設與發展,從而達到了有效治理社區的目的。這是社區治理的外部推動力量。社區治理要求社區組織和社區公民與政府組織共同承擔著社區建設的責任,負責任的政府與有責任感的公民,在社區治理中具有同等重要的地位,這就意味著由政府組織作為社區惟一主體和以行政主導為基本特征的社區治理模式將會發生制度性的變革。我國城市社區治理模式由行政型社區(政府主導)向合作型社區(政府推動與社區自治的合作)和自治型社區(社區主導與政府支持)的發展過程,代表著我國城市社區治理模式發展的基本方向。一、中國城市社區建設的歷史回顧新中國成立以后,以街道辦事處和居民委員會為基本組織形式的我國城市基層社區組織模式得以確立。1954年12月,全國人大一屆四次會議通過了《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》,第一次用法律的形式確定了我國城市街道辦事處和居民委員會的性質、地位和作用。這兩個條例實施后,各城市依法對街道辦事處、居民委員會組織進行了整頓。至1956年,全國各地相繼完成了街道辦事處、居民委員會兩級組織的組建工作,我國城市社區的基本組織——街道辦事處和居民委員會,從此正式地、全面地形成,成為我國城市社會管理體制的一個有機組成部分。但是,隨著單位制度的強化和制度化,城市社區組織的作用與單位組織體系相比,顯得越來越微不足道了。社區組織(居民委員會)逐漸演變成“拾單位之遺,補單位之缺”的組織。由于城市基層組織的行政權力逐漸深入到社區中,社區成為基層政權組織及其派出機構的“附屬物”,社區組織的行政化傾向也越來越嚴重,自治性、群眾性和民主機制都受到了一定程度的抑制。因此,在單位制力量強大并以此作為國家對社會控制的主要形式時期,中國的城市社區機制的發展是不完備的。改革開放以來,隨著經濟體制與社會體制改革的深入,我國由單位制控制下的社會結構發生了深刻的變化。1986年,民政部提出了開展“社區服務”的要求,并第一次提出了“社區”這一概念。到90年代,在社區服務廣泛開展的基礎上,政府有關部門借鑒國外社區發展的基本理念,結合我國的實際情況,提出了社區建設的思路,并隨之在全國確定了若干城市進行試點。2000年12月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》(23號文件),這是指導我國城市社區建設的綱領性文件。該文件指出:“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體。”“目前城市社區的范圍,一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居民委員會轄區。”“社區建設是指在黨和政府領導下,依靠社區力量,利用社區資源,強化社區功能,解決社區問題,促進社區政治、經濟、文化、環境協調發展,不斷提高社區成員生活水平和生活質量的過程。”隨后,全國范圍內的社區建設廣泛開展起來,在政府的推動和社區居民的參與下,我國城市社區建設由試點進入到全面推進階段。綜觀我國城市社區治理模式的發展與演變,可以將其概括為三種模式或三個階段:1.社區自治組織的事務受政府主行政型社區的主要特點是:首先,政府組織是社區治理的主體。從社區組織的形式上來看,居民委員會雖然在法律上是基層居民群眾的自治組織,但它是被納入到政府體系中的組織,其獨立性和法律所規定的自治性都受到限制。街道辦事處作為城市政府的派出機構,從法律規定上只能對居民委員會進行指導,但實際上,從居民委員會選舉、經費的來源到工作任務的確定,都受街道辦事處的領導與控制,政府組織不僅直接給居民委員會下派任務,而且還確定具體的指標進行考核,以至于政府事務與自治組織的事務根本無法區分。其次,政府承擔著對社區治理的無限責任,同時,也承擔著社區治理的風險。當政府的職責與服務的效率無法滿足社區居民的需要時,就會產生不滿并導致社會的不穩定。第三,社區治理的方式主要是以行政管理手段為主,政府通過對社區組織與社區資源的控制來達到治理的目的。第四,由于政府組織包攬了社區內的公共事務,因此,社會組織尤其是具有一定獨立性的非政府組織的發展受到了限制,它們的社會服務功能得不到有效的發揮。第五,社區居民參與社區活動的主動性差、熱情不高。社區居民對政府和單位的依賴性較強,自覺參與社區活動和行使民主權利的熱情不高,有人稱之為“社區冷漠癥”。雖然政府主導型的治理模式能夠發揮出政府組織動員社會資源和社會力量的優勢,在短時間內體現出社區建設的效率,但是,這種模式對社區自治能力的提高和社區建設的深入開展是不利的。相當于行政型社區或政府主導型的社區治理模式,這一時期的制度背景表現為:第一,單位制是政府控制社會及其成員的主要形式,單位承擔了其社會成員的就業、住房、福利、教育等一切職能,社區只是“補單位之缺,拾單位之遺”的輔助性組織。第二,國家與社會的關系表現為強國家、弱社會。社會組織不發達,國家與政府的力量滲透到社會生活的方方面面。第三,城市政府多采用層級管理的方式,對基層社區進行具體和微觀的管理。2.社會參與:組織嵌入下的社區治理模式合作型社區模式的基本特點是:首先,社區治理的主體由政府組織擴展到社區內的自治組織與非政府組織。在合作主義思想指導下,政府組織通過授權和權力的下放,把由政府組織承擔的社會職能交由社區內的社會組織來承擔,政府組織的職能轉變與社區組織職能的加強同步進行。其次,社區自治組織在法律規定范圍內的權利得到體現,社區自治能力得到加強,尤其是社區民主選舉、自我管理、自我教育與自我服務的能力通過社區建設的實踐得到提高。第三,社區的資源投入以政府投入為主、社會組織投入為輔,并逐漸增加多渠道的資源投入。社區通過吸收、管理與利用社會資源為社區居民提供高質量的社會服務。第四,建立在半自治半行政基礎上的社區委員會是社區組織的主體,它是聯結政府與社區的橋梁與紐帶,政府組織的權威與社區組織的權威共同發揮作用。第五,由于社區公共事務的處理和社區公共利益的實現同社區居民的切身利益緊密聯系在一起,同時,社區的組織體制與管理制度為社區居民參與社區管理提供了一定的制度途徑,因此,社區群眾參與社區管理者的選舉、社區公共事務的決策以及社區公益活動的熱情普遍提高,參與的范圍更加廣泛。這種治理模式是政府組織與社區組織改革與體制創新的嘗試。政府組織在培養、指導和協調社區組織的過程中逐漸讓位于社區與社會組織,這是一個艱難的制度創新過程。這一時期的制度背景體現為:單位制開始弱化,單位承擔的社會職能向社區轉移;政府與社會的關系開始發生變化,大量的社會組織開始產生并發揮著越來越重要的作用,政府組織與社區組織的關系由領導、控制向指導、協調與合作的方向發展;城市政府管理層級減少,街道辦事處作為政府派出機構與社區組織結合在一起,并逐漸被社區組織所取代,從而完成了政府組織的簡化與職能轉變的過程。當前,我國城市社區建設正處于由第一個階段向第二個階段轉變的時期。3.社會力量在社區政治發展中的發揮日益明顯自治型社區治理模式的主要特點是:首先,社區治理的主體是社區自治組織與社會組織。政府組織在第二個階段通過與社區組織的合作,逐漸提高了社區組織的自治能力,社區組織真正成為承擔社區公共事務管理與決策的自治性組織。其次,政府與社區共同承擔社區資源提供的責任,并逐漸培養和提高了社區吸收社會資源的能力。第三,社區民主政治的發展,如法律保障下的直接民主選舉、民主決策與民主治理,成為社區民主政治發展的基本特征,同時,也為更大范圍內的民主政治體制的創新提供了經驗與社會基礎,城市與農村基層社區的自治逐漸成為我國民主政治發展的基礎。第四,社區組織是一種網絡組織,是由社區內的各種組織組成的資源互補、信息互通并具有一定靈活性的組織體系。政府從法律、制度上為這些組織的發展提供保障,同時,政府又通過法律、制度對社區組織進行監督和管理。這一時期的制度背景體現為:社區取代單位承擔起對社會進行整合的功能;社區組織成為基層社會組織的主體;在政府與社會的互動過程中,強國家與強社會的關系模式逐漸確立;城市政府管理層級減少、效率提高。我國城市社區建設由第二個階段向第三個階段的發展需要一個較長的過程。由于城市之間社區建設的基礎不同,因此,各城市在社區發展階段上也存在著一定的差異性。二、中國城市社區管理模式創新的制度背景和基本目標1.保障機制:從政府主導社會的合作到社會合作我國城市社區建設的提出與管理模式的轉變有著深刻的社會制度背景,從根本上講,它是改革開放與市場經濟發展中政府與社會、政府與公民關系調整的具體體現。從某種意義上講,我國社會二十多年來的改革開放,就是在調整傳統的“國家主義”價值之下的政府與社會的關系。“中國的政策究其已經實施的內容來說,實際上是將國家的部分權責交給社會,也就是說,建構一個有一定自主意義的社會。”這種政府與社會關系的調整表現為:(1)隨著社會主義市場經濟體制的確立,政府充當全域政府和全能政府的角色從根本上得到了轉變,來自市場的力量和來自民間社會的力量,使政府管理公共事務的領域重新得以調整和確認,構建一個“小政府、大社會”、“強政府、大服務”的新型政府體系是政府改革的方向。(2)改革意味著社會公共事務治理的權力由政府獨攬到與社會組織和市場組織的合作分享,社會治理的主體由政府作為單一主體向非政府組織和市場組織轉變,同時,也意味著治理模式與治理理念的轉變,即由強制、控制到溝通、協調與管理。(3)國家與社會關系的調整促進了社會組織的發育與發展。一個由市民組成的市民社會(或稱公民社會)逐漸由萌芽到不斷發展,已形成一種和國家相對應的力量,并從更廣泛的層面影響政府的行為和政府的決策。從我國的長期歷史發展趨勢來看,在國家與社會的關系上,將從國家主導型向國家與社會合作型轉變。在政府與社會的合作互動中,政府的權力逐漸向社會讓渡,社會權力逐漸擴大,社會的自治能力得到增強。在合作主義模式下,構建一種新型的國家與社會的關系有利于中國社會的長期穩定與發展。我國城市社區治理也是在這種思想指導下進行的制度創新,具體體現在對合作主義模式下的社區內部組織體制的設計中,如社區管理委員會、社區居民代表大會、社區居民委員會。社區管理委員會是建立在街道辦事處層次上的半官方、半自治性的機構,也是一個由街道制向社區制轉變的機構。它承擔著社區組織與政府組織連接的作用,是政府與社區合作與互動的組織基礎。它受城市政府(不設區的市、市轄區人民政府)的領導,負責規劃與管理社區公共事務,協調社區組織及其關系,促進社區建設與發展。社區管理委員會由20個至30個委員組成,其中,1/2的委員由不設區的市的市長,或設區的區長來任命,其余1/2的委員由區人大代表、政協委員和部分居民委員會主任組成,由市長或區長任命的委員享受公務人員待遇,其余1/2的委員享受一定數量的津貼。社區管理委員會根據需要可設立3個到5個專門委員會,如預算(經費)審查委員會、社區公共安全委員會、社區文化教育委員會、社區福利委員會等。社區管理委員會的委員分別在不同的專門委員會開展工作。社區管理委員會的決策方式有兩種:一是采用集體表決的形式。對于重大問題和重要事項的決策,如通過社區發展規劃、預算、投資項目審批、對委員的罷免等,采用集體投票表決的方式(全體委員2/3以上參加,投票結果過參加人數的2/3以上有效)。另一種是對一般社區公共事務的處理,由主任召集主任辦公會議討論通過,但事后要通告委員決策的內容。居民代表大會是居民參與社區民主管理的組織形式,也是社區居民自治的最高權力機構和決策機構。居民代表大會應當由居民代表組成。凡年滿18周歲的本地區居民,不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財務狀況、居住年限,都有資格成為居民代表,并具有選舉權和被選舉權。居民代表大會的主要職責是:討論制定居民公約,向不設區的市、市轄區的人民政府備案,由居民委員會監督執行;召開居民代表大會直接選舉產生居民委員會的主任、副主任、委員,參加選舉的居民代表應當不低于全體代表人數的3/4,選舉結果過半數通過;討論本社區內居民關心的問題,并對本社區公共事務進行決策;審定居民委員會財務預算與財務支出方案;聽取和審查居民委員會的報告;選舉、撤換居民委員會成員;監督居民委員會的工作。社區居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織,是居民代表大會的執行機構。居民委員會向居民代表大會負責并匯報工作,其任務是:宣傳憲法、法律、法規和國家政策,維護居民的合法權益,教育居民履行依法應盡的義務;辦理本居住區居民的公共事務和公益事業;調解民間糾紛,協助維護社會治安;協助人民政府或者它的派出機關做好與居民利益有關的公共衛生、計劃生育、優撫救濟、青少年教育等工作;向人民政府或者它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議。2.社區社會組織的結構設置:從單位制走向社區制的轉變“單位”是中國特有的一種組織形式。中國單位制下的單位是一個極具中國特色的“制度化組織”。首先,單位是一個政治型組織,承擔著對其員工進行教育與有效政治控制的職能。中國的政治組織結構是國家(政府)——單位——公民(個人)。“國家依靠單位體制和對單位的嚴密控制實現社會和政治的整合。單位是國家政權的一部分,國家通過單位對社會成員進行經濟、政治以及思想的管理,進而達到控制社會的目的。”在城市中,沒有被歸入單位的人是非常少的,對于這部分人,政府是通過城市基層政權組織和群眾性自治組織——居民委員會來實施控制的。所以,從這個意義上來看,當時的街道辦事處和居民委員會主要是管理未被歸入單位的居民。其次,單位是一個資源分配和調控的組織。正如著名社會學家費孝通指出的:“改革前,城市居民大多被納入行政化或準行政化的單位之中,而統攬全部社會資源的政府(或稱國家)則依據各單位的性質和規模進行有計劃的資源分配。在這種情況下,居民生活對單位的依附性很強,任何個人一旦離開單位組織,就如同沙灘枯魚,雖說枯魚之間的相濡以沫尚能茍延,但終究活不長久。”“在社會長期發展的過程中,單位構成了基本的調控單位和資源分配單位”。政府通過單位實現其社會資源的提取和分配,這種分配關系就導致了一種特殊的依附鏈條:個人依附于單位,單位依附于國家。第三,單位是一種社會組織。單位是一個微型社會,承擔著社會組織的一切職能。單位不僅為職工提供勞動與獲取社會資源的機會,而且還要承擔醫療、福利、交通以及子女教育等職能。對于單位成員來講,“單位作為其成員的社會生活場所的意義,日益超過了它作為勞動組織或工作組織的意義;單位為其成員提供福利的意義,日益超過了它的社會專業分工的意義”。第四,單位是一個教育組織,它承擔著一定的意識形態教育職能。中國單位制的弱化與社區的崛起源于經濟體制改革的推動和社會結構的調整。單位制的弱化意味著政府通過單位控制社會的基礎發生了動搖。在市場經濟條件下,如何建構政府與基層社會的關系,一個現實的選擇就是由單位制向社區制轉變,即隨著單位制的衰退,政府需要一個能夠起社會整合和社會穩定作用的組織,社會組織的發展也需要一個能夠互動發展的組織結構,而社區組織的基層性、群眾性、自主性使其成為能夠承擔這一功能的組織。因此,政府在新形式下進行基層政權建設的需要與社區和社會發展的需要在此找到了契合點,由社區制逐漸取代單位制成為基層社會發展的方向,整合社區內資源、提供社區服務、維護社區穩定與發展成為社區體制創新的基本目標。3.街道群眾自治組織自治功能的“淡化”結果我國城市管理體制是“兩級政府、三級管理”,即市政府與區政府是兩級政府,街道辦事處作為基層政府的派出機構,行使著一定的管理權,但不是一級政府。根據法律規定,街道辦事處只是一個承上啟下的組織,其管理的職權非常小。目前,城市管理體制改革的主要內容就是管理重心下移和擴大城市街道辦事處的職能,使其在綜合管理方面擁有更多的權力,這實際上使街道辦事處具有了一級“準政府”的地位。這樣一來,街道辦事處自然就把居民委員會變成其下屬單位,成為其“腿兒”。所以,有人又形象地把目前的城市管理體制歸納為“兩級政府、三級管理、四級落實”,實際上是把社區居民委員會納入了政府管理的體系之中。這與社區自治的思想是背道而馳的。筆者認為,目前,在城市管理體制改革中需要著重解決以下問題:首先,政府職能下移并不等于政府職能轉變。政府職能轉變是適應市場經濟體制對政府角色、管理范圍、管理權限的重新定位,而不是城市政府職能與任務在政府內部的轉移。目前,只強調管理重心下移,實際上是將應由區級政府承擔的任務轉移到街道辦事處和居民委員會,由二級政府變成了三級政府。這既不符合城市管理體制改革的方向,也不符合世界城市管理的一般規律。“綜觀世界上的各大城市,最多也只有兩級政府,許多大城市只有一級政府也照樣管理得井井有條。”第二,街道辦事處的職責與其法律地位不符,既影響了街道辦事處的合理定位,也影響了社區自治組織自治性的實現。管理重心的下移實際上導致了街道辦事處承擔的職責任務、扮演的角色與其實際法律地位不符。按照《城市街道辦事處組織條例》的規定,街道辦事處的任務只有三項:辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項;指導居民委員會的工作;反映居民的意見和要求。街道辦事處的性質就是上級政府與居民群眾之間的中介組織,是一個起到民情上達的機構,不具有財權、人事權和直接管理社會的權力。也就是說,它不是一級政府也不具備一級政府的法律依據。而現實的情況是,街道辦事處不僅承擔了許多政府事務,而且承擔了大量的社會事務,其工作范圍涉及黨、政、經、警、文化、勞動就業、計劃生育、衛生、社會治安、優撫安置等很多方面,同時,還擁有了一定的財權、人事權和轄區內的綜合管理權。強調街道辦事處的綜合管理職能,實際上是弱化了區級專業部門的專業化職能,這與現代城市管理的分工與專業化趨勢相矛盾,而街道辦事處真正的職能即指導社區建設卻被忽略了。關于街道辦事處的改革,目前,國內有五種觀點:一是主張把街道辦事處建成一級政府,實行三級政府三級管理的城市管理體制。二是主張維持街道辦事處派出機構的性質,把重點放在改革和完善現行街道管理體制以及簡政放權、理順關系、強化職能上。三是主張把街道辦事處變成政權實體,把區一級變成派出機關。四是主張取消街道辦事處,把區的管轄范圍劃小,由區直接指導居民委員會,實行二級政權二級管理體制。五是主張因地制宜,分類管理,不搞一刀切,實行多元化的城市管理體制。(P235)第一種意見,顯然是不符合城市政府管理職能轉變和提高效率的要求的。“事實上,街道辦事處承擔一級政府的工作,恰恰是傳統計劃經濟的產物。在傳統計劃經濟體制下,政府包辦一切,從而使作為政府派出機關的街道辦事處不得不承擔大量與其本身定位無關的工作,街道辦事處名不符實是傳統體制在新形勢下出現的矛盾。因此,街道辦事處沒有必要,也不應該成為一級政府。”第二種看法是維持街道辦事處的派出機構性質(法律規定的范圍),但又強調強化其職能,這實際上是自相矛盾。所謂強化職能,實際上就是強化其綜合管理職能,而這一職能和權力的增加與法律規定的派出機構的性質與角色不符。第三種看法是把街道辦事處變成實體,即一級政府,但把區級政府虛化變為派出機關,這需要對法律進行修改,同時這也是增加了管理層