第七章公共支出效率第五章公共支出效率7/22/20231第五章公共支出效率7/22/20232第五章公共支出效率一、分項(xiàng)預(yù)算分項(xiàng)預(yù)算(line-itembudgeting)：以上一年度每一項(xiàng)目的支 出數(shù)額作為基數(shù)，考慮各種影響因素或按一定比 例，確定下一年度各項(xiàng)支出數(shù)額的一種預(yù)算方法。三個(gè)步驟：（1）以外推法將過去的支出趨勢延伸至下一年度，或者 說以上年度的支出額為基礎(chǔ)。（2）將基數(shù)適當(dāng)提高，以反映人員經(jīng)費(fèi)的調(diào)整以及購買 商品和服務(wù)的成本上漲。（3）將基數(shù)再度提高，以反映新計(jì)劃和新方案的需要。7/22/20235第五章公共支出效率一、分項(xiàng)預(yù)算：圖解（1）（2）（3）支出額Ot-1t0t1tn年份分項(xiàng)預(yù)算法7/22/20236第五章公共支出效率一、分項(xiàng)預(yù)算1.特點(diǎn)：（1）逐項(xiàng)確定支出預(yù)算；（2）以每一項(xiàng)目過去的支出數(shù)額為依據(jù)；（3）以人員經(jīng)費(fèi)的保障為重點(diǎn)；（4）強(qiáng)調(diào)的是資金使用的控制。2.缺陷：（1）不能有效地測算實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的總成本，也就不能為公共決策提供這方面的信息。（2）沒有考慮長時(shí)間的成本情況。（3）無法使實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的各種備選方法進(jìn)行比較。（4）有意義的公共決策必須權(quán)衡方案的所費(fèi)和所值。（5）政府從某一年到下一年要對變化了的優(yōu)先順序作出反應(yīng)或適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的需要，在控制支出上遇到了麻煩。7/22/20237第五章公共支出效率二、計(jì)劃—方案—預(yù)算計(jì)劃—方案—預(yù)算(planning-programming-budgeting)：以 某種既定的戰(zhàn)略需要為目標(biāo)，提出各種不同的方案 后，從長遠(yuǎn)角度一一考量各方案成本的一種“方案導(dǎo) 向型”技術(shù)。基本步驟：（1）制定政府活動(dòng)的目標(biāo)；（2）規(guī)劃實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的各種備選方案；（3）分析每一種備選方案的成本和受益；（4）匯總各種選定方案的成本，形成支出預(yù)算。7/22/20238第五章公共支出效率二、計(jì)劃—方案—預(yù)算特點(diǎn)：（1）計(jì)劃—方案—預(yù)算方法將支出預(yù)算按方案編制，而不是按職能編制。方案是指具有相同目標(biāo)或生產(chǎn)相同產(chǎn)出的一系列政府活動(dòng)的總和。（2）每一種方案的實(shí)施通常需要若干年，未來若干年的資源需求和預(yù)算支出均需列出。（3）每一種方案均需經(jīng)過嚴(yán)格且明確的計(jì)量分析：系統(tǒng)分析。7/22/20239第五章公共支出效率三、零基預(yù)算零基預(yù)算(zero-basebudgeting)：在對每個(gè)部門上一年度的工作任務(wù)和年度內(nèi)新增工作任務(wù)進(jìn)行全面審核的基礎(chǔ)上，確定各部門支出的一種預(yù)算方法。是一種由下至上的預(yù)算程序。理解零基預(yù)算內(nèi)涵的關(guān)鍵決策單位(decisionunits)指由一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)并做出大量有關(guān)支出的數(shù)量、范圍、用途和工作質(zhì)量要求等決策的最基層的組織實(shí)體。決策包(decisionpackages)是指決策單位用不同的資金數(shù)量履行某一特定職能的各種方案。排序(ranking)是指根據(jù)本部門或機(jī)構(gòu)的職責(zé)，將各個(gè)決策包按照對本部門或機(jī)構(gòu)的重要性排列先后順序。

零基預(yù)算的優(yōu)點(diǎn)和缺陷優(yōu)點(diǎn)：它形成了一個(gè)高級管理信息系統(tǒng)，有利于改進(jìn)計(jì)劃和預(yù)算工作，節(jié)支。缺陷：決策單位的確定和決策包的排序沒有統(tǒng)一、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，隨意性很大7/22/202310第五章公共支出效率四、預(yù)算方法的現(xiàn)實(shí)選擇目前，我國中央本級和多數(shù)省市支出預(yù)算仍采用傳統(tǒng)的基數(shù)法編制。實(shí)行零基預(yù)算方法的地區(qū)和部門在加強(qiáng)預(yù)算管理方面取得了一定成效。我國的預(yù)算方法仍需繼續(xù)完善。7/22/202311第五章公共支出效率（一）績效預(yù)算績效預(yù)算（performancebudgeting）是強(qiáng)調(diào)預(yù)算資金與預(yù)期成果之間關(guān)系的計(jì)劃、預(yù)算和評估制度。“績”是指公共支出所要達(dá)到的目標(biāo)。“效”是指用具體指標(biāo)評估完成目標(biāo)的情況和取得的成效。“預(yù)算”是指財(cái)政為這一支出目標(biāo)提供的撥款額。績效預(yù)算是強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任和績效改善整個(gè)過程的有機(jī)組成部分。預(yù)算項(xiàng)目與活動(dòng)計(jì)劃績效衡量評估政策7/22/202312第五章公共支出效率（二）現(xiàn)行制度完善1.部門預(yù)算是指按政府的每一職能部門編制的預(yù)算，實(shí) 行綜合預(yù)算，將單位的預(yù)算內(nèi)外收支一并納入到一 本預(yù)算中，一個(gè)部門一個(gè)預(yù)算。2.國庫集中收付制度是指由財(cái)政部門代表政府開設(shè)國庫 單一賬戶體系，所有財(cái)政性資金均納入國庫單一賬 戶體系，進(jìn)行收繳、支付和管理的制度，又稱國庫 單一賬戶制度。3.收支兩條線制度是指政府對行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒收 入等財(cái)政非稅收入的管理方式，即有關(guān)部門取得的 非稅收入與發(fā)生的支出脫鉤，收入上繳國庫或財(cái)政 專戶，支出由財(cái)政部門根據(jù)各單位履行職能的需 要，按標(biāo)準(zhǔn)核定資金的管理制度。7/22/202313第五章公共支出效率第二節(jié)公共支出的決策效率一、確定政府項(xiàng)目的目標(biāo)二、列舉成本和收益三、測算成本和收益四、貼現(xiàn)成本和收益五、選擇決策標(biāo)準(zhǔn)六、選定項(xiàng)目

成本—收益分析(cost-benefitanalysis)是試圖使決策具有更大的客觀性的技術(shù)，是從全社會(huì)角度衡量政府項(xiàng)目或方案的成本和收益、做出支出項(xiàng)目決策的一種系統(tǒng)方法。它有6個(gè)基本步驟：7/22/202314第五章公共支出效率一、確定政府項(xiàng)目的目標(biāo)在成本—收益分析中，最先遇到的問題是確定政府支出項(xiàng)目的目標(biāo)。確定政府支出項(xiàng)目的目標(biāo)是一個(gè)比較復(fù)雜的過程。這種復(fù)雜性表現(xiàn)在：1.在眾多的目標(biāo)之間做出選擇。2.要考慮目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的時(shí)間跨度。3.目標(biāo)之間可能會(huì)發(fā)生沖突。7/22/202315第五章公共支出效率二、列舉成本和收益在列舉成本和收益項(xiàng)目之前，首先必須正確認(rèn)識政府項(xiàng)目中成本和收益的含義。直接成本和收益、間接成本和收益在列舉成本和收益特別是在列舉收益時(shí)，要注意一個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際產(chǎn)出效應(yīng)(realoutputeffects)和金錢效應(yīng)(pecuniaryeffects)的區(qū)分，避免收益的重復(fù)計(jì)算。7/22/202316第五章公共支出效率三、測算成本和收益（一）利用支付意愿測算經(jīng)濟(jì)收益（二）利用邊際機(jī)會(huì)成本測算經(jīng)濟(jì)成本（三）確定影子價(jià)格影子價(jià)格(shadowprice)政府項(xiàng)目中產(chǎn)出的邊際支付意愿、投入的邊際機(jī)會(huì)成本。1.適合市場銷售商品和服務(wù)的影子價(jià)格。在運(yùn)行完好的市場(well-functioningmarket)中，一種商品的影子價(jià)格等于市場價(jià)格，因?yàn)榇藭r(shí)的市場價(jià)格既等于消費(fèi)者的邊際支付意愿，又等于生產(chǎn)者的邊際機(jī)會(huì)成本（MOC）。若存在外部性，影子價(jià)格=外部成本+生產(chǎn)的邊際成本。2.不適合市場銷售物品和服務(wù)的影子價(jià)格。快樂定價(jià)法(hedonicpricingmethod)，取名為“快樂定價(jià)法”，是因?yàn)槲覀兡軓倪@類物品的特征獲得愉快，比如，某些政府項(xiàng)目可以降低噪音、消除臭味、凈化空氣、美化環(huán)境等。所以，快樂定價(jià)法通常利用具有不同生活環(huán)境福利設(shè)施(environmentalamenities)的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值差異來估計(jì)這些生活福利設(shè)施的價(jià)值。7/22/202317第五章公共支出效率四、貼現(xiàn)成本和收益問題的提出建設(shè)周期需幾十年公共工程，興建初期要發(fā)生大量支出，而其收益則分布于該工程的整個(gè)壽命，如何計(jì)算其成本、收益的貨幣價(jià)值？用多大系數(shù)進(jìn)行折算？該系數(shù)取決于貼現(xiàn)率選擇貼現(xiàn)率？問題的解決（一）貼現(xiàn)和現(xiàn)值（二）社會(huì)貼現(xiàn)率7/22/202318第五章公共支出效率（一）貼現(xiàn)和現(xiàn)值三個(gè)概念貼現(xiàn)(discounting)：把未來一定數(shù)量的貨幣價(jià)值折算成現(xiàn)在的價(jià)值。現(xiàn)值(presentvalue，PV)：未來成本和收益乘以適當(dāng)貼現(xiàn)系數(shù)的值。貼現(xiàn)系數(shù)(discountfactor)：用來把未來成本和收益轉(zhuǎn)換成現(xiàn)值的系數(shù)。貼現(xiàn)系數(shù)等于1除以1加上貼現(xiàn)率(discountrate)：貼現(xiàn)率是i，在t年獲得N元的現(xiàn)值（PV）：7/22/202319第五章公共支出效率（二）社會(huì)貼現(xiàn)率公私項(xiàng)目相比私人項(xiàng)目的目的是使私人收益最大化，所用貼現(xiàn)率是由金融市場決定的市場利率(marketrateofinterest)。公共項(xiàng)目的實(shí)施會(huì)把現(xiàn)在的消費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥淼南M(fèi)，重要的是要按照社會(huì)最期望的貼現(xiàn)率進(jìn)行轉(zhuǎn)換。因此，市場利率必須進(jìn)行調(diào)整以反映社會(huì)偏好，這種站在全社會(huì)角度選擇的貼現(xiàn)率是社會(huì)貼現(xiàn)率(socialdiscountrate)。兩個(gè)問題1.實(shí)際和名義貼現(xiàn)率問題2.社會(huì)貼現(xiàn)率的選擇問題7/22/202320第五章公共支出效率（二）社會(huì)貼現(xiàn)率1.實(shí)際和名義貼現(xiàn)率問題通貨膨脹問題在成本—收益分析中，不同年度發(fā)生的經(jīng)濟(jì)成本和收益是用不變購買力的貨幣來表示的，因此，我們必須利用實(shí)際貼現(xiàn)率來貼現(xiàn)這些實(shí)際成本和收益。7/22/202321第五章公共支出效率（二）社會(huì)貼現(xiàn)率2.社會(huì)貼現(xiàn)率的選擇問題 （1）如果政府投資的資金來源減少了私人部 門可用于投資的資金，那么，投資利率

(investmentrateofinterest)就是適當(dāng)?shù)馁N現(xiàn)率。 （2）如果政府投資的資金來源減少了私人部門可用于消費(fèi)的資金，那么，消費(fèi)利率

(consumptionrateofinterest)就是適當(dāng)?shù)馁N現(xiàn) 率。 （3）投資利率和消費(fèi)利率的加權(quán)平均利率是適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)貼現(xiàn)率。7/22/202322第五章公共支出效率五、選擇決策標(biāo)準(zhǔn)成本—收益分析的最終目的是要幫助政府決策者做出有效率的支出決策，這首先需要選擇科學(xué)的支出項(xiàng)目評估原則或標(biāo)準(zhǔn)。總的原則是，如果一個(gè)政府項(xiàng)目的社會(huì)總收益超過其社會(huì)總成本，且如果沒有其他備選項(xiàng)目的收益大于成本，那么，這個(gè)項(xiàng)目就應(yīng)當(dāng)實(shí)施。在成本—收益分析的實(shí)際應(yīng)用中，決策標(biāo)準(zhǔn)多種多樣，我們在此只介紹三種常用標(biāo)準(zhǔn)：凈現(xiàn)值標(biāo)準(zhǔn)收益—成本比率標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部收益率標(biāo)準(zhǔn)。7/22/202323第五章公共支出效率（一）凈現(xiàn)值標(biāo)準(zhǔn)為了確定一個(gè)項(xiàng)目的收益是否大于其成本，我們需要計(jì)算該項(xiàng)目的凈現(xiàn)值（netpresentvalue,NPV），即按凈現(xiàn)值標(biāo)準(zhǔn)(netpresentvaluecriterion)判斷一個(gè)項(xiàng)目是否可行。7/22/202324第五章公共支出效率（二）收益—成本比率標(biāo)準(zhǔn)收益—成本比率標(biāo)準(zhǔn)(benefit-costratiocriterion,BCR）是項(xiàng)目的收益現(xiàn)值與成本現(xiàn)值的比率：BCR大于1，該項(xiàng)目就是可取的。7/22/202325第五章公共支出效率（三）內(nèi)部收益率標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)部收益率標(biāo)準(zhǔn)（internalrateofreturncriterion,IRR）是讓一個(gè)項(xiàng)目的NPV為零（即PVB等于PVC）的貼現(xiàn)率。隨著貼現(xiàn)率的提高，凈收益的現(xiàn)值降低，終究會(huì)在某一點(diǎn)上恰好等于成本的現(xiàn)值，這時(shí)的貼現(xiàn)率稱為內(nèi)部收益率。IRR大于基準(zhǔn)利率(benchmarkinterestrate)，比如社會(huì)貼現(xiàn)率，該項(xiàng)目就是可取的；否則，該項(xiàng)目就不可取。7/22/202326第五章公共支出效率六、選定項(xiàng)目政府項(xiàng)目之所以要做出選擇的原因

(1)項(xiàng)目或方案可能是相互排他的，也就是說，選定一個(gè)項(xiàng)目或方案就不能再選其他項(xiàng)目或方案。

(2)政府可以花費(fèi)在一組項(xiàng)目上的貨幣資金總額有限，所以決策者必須在一定的預(yù)算約束內(nèi)挑選項(xiàng)目。如何選擇首先，一個(gè)項(xiàng)目的NPV必須是正數(shù)。其次，所選定的項(xiàng)目必須是所有項(xiàng)目當(dāng)中NPV最大的項(xiàng)目。7/22/202327第五章公共支出效率第三節(jié)公共支出的制度效率一、政府采購制度的意義二、政府采購制度的基本內(nèi)容三、政府采購合同的類型四、中國政府采購制度的推行7/22/202328第五章公共支出效率一、政府采購制度的意義（一）政府采購的特點(diǎn)（二）政府采購制度的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義7/22/202329第五章公共支出效率（一）政府采購的特點(diǎn)1.定義政府采購(governmentprocurement)又稱公共采購(publicprocurement)，是指政府為了履行其職能的需要而采用招投標(biāo)的方式購買商品和服務(wù)的活動(dòng)。2.特點(diǎn)資金來源的公共性資金用途的非營利性采購活動(dòng)的政策性采購制度的規(guī)范性7/22/202330第五章公共支出效率（二）政府采購制度的社會(huì)經(jīng)濟(jì)意義政府采購制度能夠節(jié)約財(cái)政資金，提高資金使用效率。政府采購制度是財(cái)政政策的重要工具，有效地調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。政府采購制度能夠激勵(lì)技術(shù)進(jìn)步，促進(jìn)長期經(jīng)濟(jì)增長。政府采購制度將推動(dòng)我國預(yù)算管理制度的改革，提高財(cái)政管理水平。7/22/202331第五章公共支出效率二、政府采購制度的基本內(nèi)容（一）政府采購原則（二）政府采購實(shí)體（三）政府采購范圍（四）政府采購模式（五）政府采購方式7/22/202332第五章公共支出效率（一）政府采購原則政府采購的基本目標(biāo)是物有所值(value-for-money)1.競爭原則(principleofcompetition)是指政府通過眾多的承包商 展開對承包合同的競爭，選定能以最有利的條件滿足政府要求的承包商。2.公開原則(principleofpublicity)是指政府采購活動(dòng)不能是秘密進(jìn)行的，而是要讓有能力贏得合同的承包商都有機(jī)會(huì)參與競爭，這是競爭原則的補(bǔ)充原則。3.使用商業(yè)標(biāo)準(zhǔn)原則(principleoftheuseofcommericalcriteria)是指政府在做出采購決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)企業(yè)履行合同的能力及其索價(jià)的高低、產(chǎn)品的質(zhì)量等來選定承包商。4.透明原則(principleoftransparency)是指政府采購制度應(yīng)當(dāng)有明確的法律規(guī)定并公布公共采購的所有法律和通則(generalrulings)。7/22/202333第五章公共支出效率（二）政府采購實(shí)體中央政府次中央政府其他實(shí)體，如公共企業(yè)、事業(yè)單位等。7/22/202334第五章公共支出效率（三）政府采購范圍貨物：各種各樣的物品，包括原料、產(chǎn)品、設(shè) 備、器具等；工程：新建、擴(kuò)建、改建、拆除、修繕和翻新構(gòu)造物及其所屬設(shè)備以及改造自然環(huán)境，包括建造房屋、興修水利、改造環(huán)境、修建交通設(shè)施、鋪設(shè)下水道等建筑項(xiàng)目；服務(wù)：除上述以外的任何采購—專業(yè)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、維修、培訓(xùn)和勞動(dòng)力等。7/22/202335第五章公共支出效率（四）政府采購模式集中采購模式：由一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本級政府的所有采購事項(xiàng)；分散采購模式：絕大部分項(xiàng)目由需求單位根據(jù)有關(guān)法規(guī)自行采購。國際經(jīng)驗(yàn)表明，在推行政府采購制度的初始階段，宜采用集中采購與分散采購相結(jié)合模式。7/22/202336第五章公共支出效率（五）政府采購方式公開招標(biāo)方式：政府采購實(shí)體（招標(biāo)人）發(fā)出招標(biāo)公告，邀請所有感興趣的供應(yīng)商（投標(biāo)人）參加投標(biāo)，按規(guī)定程序評標(biāo)和選定供應(yīng)商（中標(biāo)人）并與之簽訂政府采購合同的一種采購方式。邀請招標(biāo)方式，也稱選擇性招標(biāo)方式：招標(biāo)人不刊登招標(biāo)公告，直接邀請一定數(shù)量的潛在投標(biāo)人參加投標(biāo)并按規(guī)定程序確定中標(biāo)人的一種采購方式。協(xié)商采購方式，也稱競爭性談判采購方式：招標(biāo)人直接邀請三家以上供應(yīng)商就生產(chǎn)（制造）工藝、質(zhì)量、性能、價(jià)格等進(jìn)行談判確定供應(yīng)商的一種采購方式。詢價(jià)采購方式：招標(biāo)人對三家以上供應(yīng)商提供的報(bào)價(jià)進(jìn)行比較確定供應(yīng)商的一種采購方式。直接采購方式，也稱單一來源采購方式：采購實(shí)體向某一供應(yīng)商直接購買的一種無競爭采購方式。7/22/202337第五章公共支出效率三、政府采購合同的類型（一）固定費(fèi)用合同（二）成本加固定費(fèi)用合同（三）成本加比例費(fèi)用合同（四）成本加激勵(lì)費(fèi)用合同7/22/202338第五章公共支出效率（一）固定費(fèi)用合同固定費(fèi)用合同(fixedfeecontract)也稱固定價(jià)格合同(fixedpricecontract)：政府不管項(xiàng)目最終成本多大，都按已商定的價(jià)格購買物品的一種合同，這是一種最簡單的合同類型。優(yōu)點(diǎn)：促使企業(yè)盡可能地使生產(chǎn)成本最小化，因?yàn)轭~外成本只能自己承擔(dān)，當(dāng)然也能通過節(jié)省成本而獲益。缺點(diǎn)：(1)企業(yè)為了盡可能地降低成本，有可能偷工減料，質(zhì)量不保；(2)企業(yè)把這種合同看做是有風(fēng)險(xiǎn)的，因?yàn)樗鼘畏匠袚?dān)未預(yù)測到的成本超支(costoverruns)。7/22/202339第五章公共支出效率（二）成本加固定費(fèi)用合同成本加固定費(fèi)用合同(costplusfixedfeecontract)：政府向供應(yīng)商支付項(xiàng)目的成本加一個(gè)固定費(fèi)用的一種合同。優(yōu)點(diǎn)：政府保證企業(yè)的生產(chǎn)成本能得到補(bǔ)償而且還能有一定利潤，政府因沒有讓企業(yè)承擔(dān)超支成本的風(fēng)險(xiǎn)，也就不會(huì)發(fā)生向企業(yè)支付高價(jià)的現(xiàn)象。缺點(diǎn)：供應(yīng)商努力控制成本的積極性不大，因?yàn)槿魏纬杀境Ф紝⒂烧袚?dān)。7/22/202340第五章公共支出效率（三）成本加比例費(fèi)用合同成本加比例費(fèi)用合同(costpluspercentagefeecontract)：政府向供應(yīng)商支付項(xiàng)目的成本加成本的一定比例作為利潤的一種合同。優(yōu)缺點(diǎn)與成本加固定費(fèi)用合同的相近，只是成本加比例費(fèi)用合同更能保證企業(yè)