1、"漸進式統一"城鄉社會保障一體化模式作者：陳天祥,饒先艷  來源：本站整理  發布時間：2010-05-14 13:56:00一、文獻評估和問題的提出一段時期以來，關于中國要不要城鄉社會保障一體化的問題，學術界一直存在著分歧和爭論，這種分歧和爭論主要集中在一體化的必要性和可行性方面。支持一體化的學者認為，它是平等的公民權利、統一市場、減低管理成本和緩和社會矛盾維護社會穩定的必然要求，其可行性建議包括由政府、雇主和雇員共同出資建立社會保障基金、開征社會保障稅、建立統一的社會保險管理機構等。反對一體化的意見也有不少，理由主要是認為目前中國

2、的經濟發展水平還較低、城鄉和地區之間的差別大，因而建立統一的社會保障體系只能是一個長期目標，而不宜作為現實的社會保障政策。另一種是折衷的意見，從操作上看更具有可行性。這種觀點認為，城鄉一體化中社會保障制度要統一但標準有別，或“條塊”統一但城鄉有別，一體化應主要集中于對人們基本生存權和健康權的保障方面，即“小保障”模式。相較于前兩種意見，這一主張更具有現實可行性。本文傾向于第三種折衷的觀點，即我國應適時推動能滿足居民基本生存權和健康權的城鄉社會保障一體化體系。這里所講的一體化并不是說城鄉的社會保障水平和標準完全一致，而是指根據中國國情，打破城鄉分割的二元社會保障結構，在社會保障制度設計上把城鎮居

3、民和農村居民作為一個整體來統籌規劃，逐步縮小城鄉之間在基本社會保障方面的差別，實現城鄉在政策上的平等、體系上的有機統一，使城鄉居民均能實現“老有所養、病有所醫、困有所扶”。2003年新一屆中央領導集體提出包括“統籌城鄉發展”的科學發展觀后，城鄉一體化的社會保障體系建設就成了一個重要的政策方向。中共十七大報告更是強調要實現“社會公平正義”，建立“覆蓋城鄉居民的社會保障體系”，“人人享有基本生活保障”。在2008年10月召開的中共十七屆三中全會則明確提出構建“城鄉經濟社會發展一體化新格局”和城鄉“公共服務一體化”，并提出了2020年的中期目標，即“城鄉基本公共服務均等化明顯推進”，從而使城鄉社會保

4、障一體化的政策十分明朗。我們知道，社會保障制度大多數情況下都是較典型的“由政府命令和法律引入和實行”的強制性制度變遷，政府創新制度的意愿縣決定制度變遷的主導因素之一。另外，一些地方政府已經或者即將進行城鄉社會保障一體化的積極嘗試，如：本文中要探討的廣東省東莞市城鄉基本社會保障一體化實踐；廣東、浙江、吉林和海南等省均已經在全省范圍內實現了最低生活保障全覆蓋；而更多的地市一級層次政府正在著手部署實現某一個單項社會保障領域的城鄉一體化規劃；在2007年3月召開的全國人大會議上，北京、上海、廣東等發達地區先后提出了在未來幾年建立覆蓋當地全體居民的城鄉統一的社會保障體系。可以預見，城鄉一體化的實踐將會在

5、中國的大地上成為一股強大的社會建設潮流，其勢不可阻擋。因此，現在再討論要不要推進城鄉社會保障一體化已變得毫無意義了，我們更應該努力探討一體化的現實途徑，為這一中國史無前例的實踐提供知識支持。然而，當我們瀏覽已有研究成果的時候，卻不無遺憾地發現，已有的探討中國城鄉社會保障一體化的研究成果多停留于諸如一體化的必要性、可行性以及主觀定性地提出了若干構想這樣一些簡單的表象上面，而沒有深入一體化的具體實踐之中，屬于“紙上談兵”，使人難以把握中國國情F的城鄉社會保障一體化的真實世界，也難以為其提供具體的有可操作性的政策建議。個別研究雖然探討了城鄉一體化的實踐形式，但也主要停留于定性化的描述上面，沒有告訴人

6、們一體化過程中需要解決哪些具體問題以及如何解決這些問題。再者，城鄉社會保障一體化作為一種制度安排，是一個動態的演變過程，這就決定了我們也必須從過程這一角度去探討其中的規律，諸如啟動機制、過渡機制和城鄉銜接機制等。有鑒于此，本文根據中國國情，在總結已有研究成果和政府相關政策文件的基礎上，描繪出城鄉社會保障一體化需要解決的主要問題和解決問題的基本途徑，并在比較中借鑒，嘗試性構建基于過程和實踐形式的一體化模式，然后選擇東莞市為案例，探討其實踐途徑。之所以選擇東莞市為案例，是因為根據筆者所掌握的材料，它是國內率先全面實現了三大保障（養老保險、醫療保險和最低生活保障）城鄉一體化的地級市。另外，東莞的案例

7、與曹耳東等所描述的上海浦東新區的案例不同，它并沒有經過“農民市民化”這一過渡階梯，而是采取“循序漸進、小步快走”的方式較快地實現了農村居民與城市居民社會保障水平的大體一致，是另一種一體化的模式，具有一定的典型意義。本研究實地調查的時間分為兩個階段：第一階段是2007年79月的集中調研，對東莞市社保局工作人員進行深度訪談，了解東莞市社會保障制度創新的背景、進程、成效和存在的問題，并收集了大量的文獻材料，包括政府的規范性文件、政府公報、工作總結、社保制度內容簡介、統計數據等。此外，還訪談了15位莞籍農（居）民，側重了解他們對東莞市農村社會保障制度變遷的整體感受及受益狀況。第二個階段是2007年10

8、月至2008年5月，主要是零星的補充性調查，通過實地訪談、電話采訪和郵件來往等對已獲得的資料和數據進行核實、擴充和修改。 二、“漸進式統一”城鄉社會保障一體化模式的提出及釋義（一）城鄉社會保障一體化需要解決的基本問題1城鄉社會保障一體化的具體保障項目是什么？中國的國情決定了我們不能采取一些西方國家（如西歐）那樣的包括多項保障項目的城鄉社會保障一體化的模式。關于中國城鄉社會保障一體化的具體保障項目，目前較為普遍的觀點是認為應該立足于中國人口眾多、經濟發展水平不高的基本國情，在兼顧效率與公平的原則下，實行“小保障、廣覆蓋”的模式，即主要保障城鄉居民基本的生存權和健康權，即基本養老保險、醫療保險和最

9、低生活保障三大領域。這種主張與中共十七大提出的建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，“以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點”的政策導向是相一致的。中共十七大三中全會則進一步確認了“廣覆蓋、保基本”的原則。因此，我們認為，以三大基本社會保障為一體化的內容選擇是一個有廣泛社會共識和政策依據的發展方向。2.如何啟動城鄉社會保障一體化進程？社會保障尤其是涉及公民基本生存和健康需要的基本社會保障具有鮮明的公共物品和公共服務屬性，屬于政府的重要職能領域，需要政府發揮主導性作用，啟動一體化進程。從國外的經驗來看，很多發達國家都選擇了政府主導的強制性全民社會保障模式，農村社會保障基金大部分或全部來自國家稅收

10、，典型的如日本和英國。基于與第一點同樣的理由和龐大的資金需要，再加上我國市場體系的發育尚不健全，決定了我國城鄉社會保障一體化必須由政府主導實施。實際上，近年來我國政府在各種文件中都強調加快城鄉社會保障體系建設，為其發展設定基調，使其納入“城鄉統籌”和和諧社會建設總體格局之中，而彰顯出強烈的政府主導意圖。如中共十七屆三中全會提出：“鞏固和發展新型農村合作醫療制度，提高籌資標準和財政補助水平”“加快健全農村社會保障體系。創造條件探索城鄉養老保險制度有效銜接辦法。”“完善農村最低生活保障制度，加大中央和省級財政補助力度。”在2009年3月17日中共中央和國務院公布的關于深入醫藥衛生體制改革改革的意見

11、更是直截了當提出“堅持公共醫療衛生的公益性質”、“政府主導與發揮市場機制作用相結合”。我們認為，政府的主導作用包括：出資建立社會保障的啟動基金和按比例分擔的其他保險基金分額、作出相關的制度安排、組織和實施社會保障項目、通過宣傳把農民吸引到社會保障體系中來、監督社會保障制度的運行等方面。3如何籌措城鄉社會保障一體化所需要的保險基金？財政實力的相對不足、農村人口龐大的社會保障需求和因長期二元經濟社會結構所造成的對農民社會保障沉重的歷史欠帳，都決定了我國不可能由政府承擔一體化所需要的全部社會保障基金。對此，不少學者都提出了政府、集體（企業）和個人三方共同出資的對策思路，這一主張也與中共十七屆三中全會

12、提出“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合”的原則相一致。因此，多元主體共同出資是城鄉社會保障一體化的一個重要選擇路徑。4如何實現城鄉社會保障之間的銜接？城鄉社會保障一體化，最終要實現城鄉之間的銜接和統一，否則，一體化就是一句空話。在這個問題上，學術界原來存在3種方案：即“社會保險統一說”、“基礎整合說”和“三維體系說”。但它們均因忽視了中國各地經濟發展水平千差萬別的特點，欲一步到位的想法不太可行，受到學者們的批判。李迎生總結和借鑒了國外的不同模式，如北歐的“統一模式”、日本的“整合模式”和法國的“專門模式”等，提出了第四個方案，也就是所謂“城鄉整合說”或“有差別的統一說”，即養老保險的第一

13、根支柱（社會統籌部分）、醫療保險的大病統籌部分和社會救助（最低生活保障）可設計為城鄉共享項目，其他方面或項目則可以根據城鄉實際保持一定差異或靈活性。這一主張得到了很多學者的認同。然而，城鄉社會保障，體化是一個動態的過程，并非一開始就是城鄉之間平等地享受基本社會保障項目，而是在農村建立基本社會保障制度后，逐漸提高其保障水平，縮小城鄉之間的差距，等條件成熟后再實現兩者之間的統一，因此它必然涉及城鄉之間的銜接問題，但已有的4個方案只是靜態地告訴人們哪些項目應該實現城鄉之間的共享，而沒有關注其動態過程的規律。基于這一認識和對實踐的考察，本文提出了城鄉社會保障一體化的第五種模式，即“漸進式統一”模式。認

14、為，受基金的籌措、民眾的認知水平、制度的運行成本和隱性債務等因素的制約，農村社會保障制度建立的初期，不可能一下子達到與城市一樣的水平，無論是保障的覆蓋面還是保障水平都是一個循序漸進的過程，等待條件成熟后才能實現城鄉之間的有機統一和銜接，因此，漸進地推進一體化是一個較適合中國國情的模式。這一模式既吸收了李迎生所提出的“有差別的統一”中關于3大城鄉共享保障項目的優點，但卻克服了其靜態觀察的缺陷，著重于一體化進程中的動態過程和實現機制，從而使模式豐富和飽滿起來，也更容易理解、操作和學習，而顯示出強烈的應用價值。（二）“漸進式統一”城鄉社會保障一體化模型及其釋義在對上述基本問題梳理的基礎上，本文構建了

15、“漸進式統一”城鄉社會保障一體化的實踐模型（見圖1）。這個模型說明，中國的城鄉社會保障一體化可以分為啟動、提高和銜接三個循序漸進的階段。首先需要明確的是，中國城鄉社會保障一體化只涉及民眾基本生存和健康需要方面，即三大基本保障，并且在相當長的時期內可能只能維持在較低的水平上。也正因為如此，這種保障帶有很強的公益色彩，必須由政府主導，也必須由政府率先出資，與此同時，采取多方籌集社保基金的機制，并作出相關的制度安排，啟動一體化進程。在基金管理機制和使用機制上，采取社會統籌與個人帳戶結合的模式，既有利于發揮統籌基金的橫向社會性共濟功能，又有利于強化個人的保險意識和激勵機制，有利于保險基金的有效積累，并

16、形成較有效的約束機制，加強對保險基金的控制，避免不必要的浪費。此外，這一機制還有利于實現城鄉之間社會保障的銜接，因此，是一種較適合中國國情的管理模式。在啟動階段完成以后，政府需要通過宣傳和示范作用，逐漸提高農村居民對社會保障的認知水平和風險意識，接受有別于家庭保障的社會化保障模式，參與和投入到這一體系中來，并與政府一起逐漸提高保險基金的籌資水平，相應地提高保障受益水平。在這一過程中，會出現階梯式推進的狀態，一步步縮小城鄉之間社會保障水平的差距，為城鄉銜接奠定基礎。當農村社會保障基金越來越充實，其籌資水平和受益水平與城市一致或接近時，就要適時地實現城鄉之間的銜接，解決好兩者之間的并軌和轉換問題。

17、對于農村保障水平與城市保障水平達到同一標準的項目，要實現兩者之間的并軌；對于農村與城市之間因生活條件的差異而客觀上需要維持一定差別的保障標準的項目則需要解決好兩者之間因人員流動而帶來的轉換機制問題。那么，這一模式究竟是如何運行的，其動態過程如何？東莞市的案例為我們提供了一個鮮活的教材。三、東莞市“漸進式統一”城鄉社會保障一體化進程描述（一）基本養老保險一體化進程1起步階段(2000年11月至2006年6月)。2000年11月，東莞市農民基本養老保險暫行辦法出臺，標志著東莞市城鄉基本養老保險一體化進程的正式啟動。從2001年1月起，東莞便正式實行了社會統籌與個人帳戶相結合的農村養老保險模式，將男

18、性凡20- 60歲年齡段，女性凡20-55歲年齡段沒有參加職保的本地戶籍農（居）民納入參保范圍，農民養老保險費由市、鎮、村（居）委會和個人共同承擔，征收費率如表1所示。農民養老保險費以當年繳費基數的一定比例按月供繳，繳費基數第一年按每人每月400元核定，從2002年1月起，每年遞增2.5%。2001年1月至2005年12月，繳納的保險費為當年繳費基數的11%。被保險人按規定參加農民養老保險，男性年滿60周歲，女性年滿55周歲，按月領取農民養老金直至終老。農民養老金由基礎養老金和個人帳戶養老金組成。基礎養老金標準起初為每人每月150元，2006年1月起調整為200元。個人帳戶養老金月標準為個人帳

19、戶儲存額除以120。基礎養老金從農民養老保險基金中支付、個人帳戶養老金從個人帳戶中支付。個人帳戶儲存額支付完畢，從農民養老保險基金中支付。個人帳戶儲存額只用于參保人養老之用，除參保人參保期間出境定居、戶口遷移市外的或死亡的，其個人帳戶儲存額退還給本人或法定繼承人外，均不得提前支取。參保人享受農民養老金后死亡的，其個人帳戶儲存余額退還其法定繼承人。2城鄉并軌階段（2006年7月1日以后）。從2006年7月1日起，東莞市全面推動農（居）民養老保險制度與職工基本養老保險制度并軌，農保參保人以村（社區）為單位并入職保。個別經濟發展滯后的鎮并入時間最遲不能超過2009年6月30日。同時，逐漸提高所繳保險

20、費占當年繳費基數的比例，并相應調整個人與市鎮村之間的繳費比例（見表2）。并軌后的繳費基數為本市職工最低工資標準，參保待遇標準如表3所示。資金問題是社會保障的關鍵問題。一體化進程啟動后，東莞市政府有計劃、分步驟地擴大公共財政對農村社會保障的支持力度。2000年底，市財政多方籌措10億元基礎資金，建立養老保險制度。從2006年開始，在逐步提高農民養老保障水平的制度安排中，繳費率從原來的11%提高到18%，政府和村集體的出資比率也同步從6%增加到10´%。2001年至2005年，市、鎮（街）兩級財政和村（居）集體合計投入農保的專項資金達8. 96億元。此外，各級財政還逐年加大對農醫保的扶持

21、力度，2004年到2007年，市、鎮兩級財政共投入扶持資金1. 057億元。由于社保費采取個人和市鎮村按比例繳納的方式，這其中村一級資金管理的規范程度相對較差，因此，需要加強對集體資產的管理，以保證資金投入的穩定性。在完善村集體經濟股份合作制的基礎上，東莞市政府積極推動資產管理的規范化：全面實行聯組會計委派制和財會電算化；高標準建設“一欄兩室”，全面規范村務公開、民主管理工作；在村組兩級成立監事會，民主監督面實現了全覆蓋。為建立農民社保的長效保障機制，2006年，東莞市明確規定“全市各村（或社區，含村民小組）必須把集體建設用地使用權流轉收益的50%以上用于所屬村民的社會保障”，從而增強了農民社

22、會保險基金的安全性和調劑能力。城鄉社會保障的一體化需要有與其相適應的組織和管理機制變革，為此，東莞采取了以下3個措施：一是整合機構和人員，將農村社會保障管理職能統一劃歸市社會保障職能部門承擔。職能的有機整合使全市的社保工作實現了一個系統管理、一個窗口對外，降低了一體化的運行成本，提高了效率，也大大增強了基金的調劑能力。二是實現管理的規范化和信息化。在繳費標準、支付限額、起付標準、支付范圍、待遇支付比例等環節全面推行規范化、公開化操作。對農（居）民參保繳納的社保基金，按規定納入市財政專戶，實行收支兩條線管理，確保基金安全運行、有效增值。同時，將農村社保納入“數字社保”信息化建設的框架，統一規劃、

23、統一建設。三是實現社保服務的社會化。東莞市社保局分別與廣東發展銀行、東莞市商業銀行合作，發行了廣發社會保險IC卡、商業銀行農保退休金存折和農醫保商業銀行銀聯社保卡，各項社保支付資金100%社會化發放，農保退休人員可在指定的銀行在全市的任意網點領取養老金，醫保參保患者在辦理出院手續時可現場結算醫療費，實現社保服務的便民化。（二）差別分擔的多級資金籌集機制東莞市農村基本社會保障制度實行的是“廣覆蓋，低水平”模式。然而，全覆蓋對一些相對落后的鎮來說，資金壓力較大。訪談中，東莞社保局農保科的陳某說：“困難主要來自各個鎮的發展不一樣，有不平衡性，經濟條件好的鎮很積極，而相對落后的鎮則有顧慮，個人繳費的壓

24、力還是存在的。”為確保所有莞籍農（居）民能平等享有基本社會保障，東莞市按經濟發展水平將28個鎮劃分為欠發達鎮和非欠發達鎮，有差別地劃分市、鎮、襯的資金負擔比例，對欠發達的鎮實施財政支持政策。例如，農（居）民養老保險基金的籌集，除農民個人繳納外，其余部分由市、鎮、村（居）三級按3：3:4比例分擔；最低生活保障費市、鎮、村（居）按4:4:2比例分擔。但對欠發達村負擔的農保、最低生活保障等費用，均由市、鎮財政分擔。其中，屬欠發達鎮的村（居），其分擔部分由市、鎮按6:4的比例分擔；屬非欠發達鎮的村（居），其分擔部分由市、鎮按4:6的比例分擔。對農（居）民基本醫療保險，先按經濟發展水平將鎮劃分為一類、二

25、類、三類和四類（一類屬經濟基礎較差，四類屬經濟基礎較好），然后有差別地分擔市鎮財政投入比例，市財政負擔比率分別為80%、60%、40%和20%，其余部分由鎮財政負擔。這種政策減輕了欠發達地區的財政和集體負擔，保證了社會保障費用能及時足額到位，使一體化得以公平和有效推進。（三）循序漸進的城鄉保障水平統一進程在解決農村與城市社會保障的統一問題上，上海浦東采取的是農村社會保障農民市民化社會保障市民社會保障3個階段過渡模式，到一定程度由政府采取“托底”方式，實現城鄉一體化。但這種模式人為制造了3個不同的制度階段，將會為后續的轉制過程帶來不必要的轉制成本。而東莞市的做法與浦東不同，它從一開始就立足于解決

26、城鄉社會保障之間的統籌和銜接，轉制成本大大減少。其基本做法可以概括為：循序漸進、小步快走，逐步縮小城鄉之間社會保障水平的差距，其演進如圖2所示。經濟因素和農民的認知水平是制約農村社會保障的主要障礙，因此，一個可行的辦法是循序漸進地推動一體化進程，逐漸擴大覆蓋面和提高保障水平，最后擇機實現城鄉之間的統一和平衡。而最重要的一點是讓農民能從中得到實惠，逐漸把他們吸引到社會保障體系中來。2000年底，東莞市財政多方籌資建立了養老保險制度，在未征收農民基本養老保險費的情況下，先行發放兩個月的養老金，此舉在群眾中影響很大，增強了農（居）民的參保信心。東坑鎮的農民李某，原來一直靠在家后院種疏菜維持生活，而養

27、老保障制度啟動后，她每個月能從社保局領取到300元養老金。她說：“以前做夢也沒想過，村干部通知領錢時，都不敢相信是真的。”東坑鎮社保局的黃某說：“參保時，農民的熱情并不是十分高，當他們領到錢就會比較有熱情的啦。”農民嘗到甜頭后，踴躍參加保險，進而隨著經濟的發展、農民收入的增加、各級政府財政支出結構的調整和責任分擔的到位逐漸提高籌資水平和保障水平。而為了提高農民對社會保障的認知能力，使他們了解制度的內容和運作方式，以便更好地維護自身的保障權益，東莞市政府采取了諸如媒體報道、咨詢活動、“社保之夜”文化節等多種形式的宣傳活動，取得一定的效果。（四）有效銜接的城鄉并軌和轉換機制為減輕農村社保基金壓力，

28、東莞市逐步將農村社會保障并入職工社會保障體系中，實行統一管理。同時，實行“社會統籌與個人帳戶相結合”方式，著力做實個人帳戶，在此基礎上實現城鄉之間的銜接并軌和轉換。以農（居）民養老保險為例，農民養老保險金個人帳戶統一按繳費基數的一定比例建立，其中，全部個人繳費和3%的市鎮村繳費數額記入個人帳戶。2006年7月1日，農民養老保險并入職工養老保險后，繼續參保繳費的，參保人按繳費基數的8%建立個人賬戶，原農保個人帳戶金額全部劃人并軌后的個人帳戶，不足部分從市鎮村繳費額中劃入。對按規定并入職保后達到國家法定退休年齡時累計繳費年限不足15年的參保人，以及按規定參加農保并且在并入職保時達到或超過國家法定退

29、休年齡的女性參保人，允許在申請退休前自愿選擇補繳或延繳至累及繳費年限滿15年。對統一補繳有困難的村，進行適當的靈活調整，允許所屬成員在申請按月領取職保基本養老金時以退休一個補繳一個的方式進行補繳。在這一政策下，到2006年7月1日，領取農保養老金的農（居）民可以有3種選擇：補繳、延繳或不補繳、不延繳，前兩種選擇領取職工養老金，后一種選擇則繼續領取農保養老金，今后不再變更。并入職保時間的早晚，直接影響到農（居）民養老待遇，這在一定程度上調動了村集體轉保的熱情，同時也使得農保并入職保后，帳戶更加充實，農保所承擔的隱性債務的壓力減小。 （二）醫療保險一體化進程1農村合作醫療階段（2004年6月以前）

30、。廣東省農村合作醫療始予上世紀50年代中后期，70年代為鼎盛時期，但到80年代初，合作醫療出現了大滑波。根據國家和省有關建立農村合作醫療保障制度的文件精神，從1998年開始，東莞市財政每年劃撥100萬元作為扶持資金，重新啟動農村合作醫療制度，其運行模式主要有四種：一是鎮辦合作醫療，二是鎮村聯辦合作醫療，三是村辦合作醫療，四是集體購買醫療保險。2農醫保全面推行與發展階段（2004年7月以后）。2004年7月東莞市啟動了農（居）民基本醫療保險，開始征集農（居）民基本醫療保險基金，原農村合作醫療制度正式升格為醫療保險制度，按照職工住院基本醫療保險的模式，面向本市戶籍的農（居）民，實行以“保大病、保住

31、院”為主要特征的住院基本醫療保險；以村（居）民委員會為單位參加農（居）民基本醫療保險，全市統籌，統一制度、統一標準、統一管理、統一基金調劑使用；實行“以收定支、收支平衡”的原則，個人繳費為主和集體扶持、政府資助相結合的醫療保險基金籌集機制。針對各鎮之間經濟社會發展不平衡的狀況，東莞市將農（居）民基本醫療保險分為一低一高的A檔和B檔，繳費和待遇標準如下：實施第一年，A檔按90元人·年標準繳費，其中參保人個人繳納60元年，B檔按220元人·年標準繳費，其中參保人個人繳納190元年，市、鎮兩級財政對A、B兩檔均補貼30元人·年。A、B檔參保人因病住院，發生在起付標準以上

32、的基本醫療費，基金支付70%，因特定門診發生的基本醫療費支付60%。最高支付限額A檔為每人每年1萬元，B檔為每人每年3.5萬元。2005年7月，A、B檔的年繳費標準上調至每人120元和250元，市、鎮兩級財政對A、B兩檔的補貼均調高至60元人·年，個人繳費標準不變。2007年6月，東莞市又將農醫保的全部參保人統一轉為B檔，仍按250元人·年繳費，但對個人及市、鎮財政的繳費標準進行調整，個人負擔部分由原來190元年降為120元年，市、鎮兩級財政補助提高到130元人·年，最高支付限額也統一為每人每年3.5萬元。（三）最低生活保障的一體化進程東莞市從1997年1月1 日

33、起在全市城鄉實施了市民最低生活保障制度，將無經濟來源、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的居（村）民；領取失業救濟金期間或失業救濟期滿仍未能重新就業，家庭人均月收入低于市低保標準的居（村）民；在職人員在領取工資或最低工資及退休人員領取養老金后，其家庭人均月收入仍低于市低保標準的居（村）民；其他家庭人均月收入低于市低保標準的居（村）民（不包括五保對象）這幾類處于弱勢地位的東莞市常住戶口的城鄉居（村）民納入低保范圍。低保的標準為城鎮居民210元人·月，農村居民180元人·月。此后，隨著經濟發展和物價等因素變化，東莞市一再調整低保標準，并逐步縮小城鄉之間的差距。2008年1月1日，

34、東莞市城鄉低保標準統一提高到360元人·月，最終實現低保標準的城鄉一體化。 四、東莞市“漸進式統一”城鄉社會保障（一）政府主導的啟動和實施機制東莞市地處珠三角的中心位置，自90年代以來，經濟快速發展，迫切需要解決在城市化進程中失地農民的社會保障問題，而計劃生育政策引起的傳統家庭保障功能的弱化和人口老齡化的趨勢，也需要社會保障的制度創新。東莞市政府及時捕捉到了這些制度創新的需要，而較好的財政狀況也使其有能力進行制度創新。在這樣的背景下，東莞市政府決定自上而下啟動城鄉社會保障一體化進程。為了實現城鄉之間因人員流動而帶來的社保轉換問題，東莞市規定，對已經參加農村社會保障體系的人，一日進入城

35、市就業，則自動轉入職工社會保障體系，其在農村的社會保障權益也轉化為城市社會保障體系下的權益。如果已經加入城市社會保障的農民失業，一旦轉移到農村，其在城市的社會保障權益也轉化為農村社會保障體系下的權益。例如在養老保險上，非個人承擔的保費由市鎮村按比例分擔。在民辦非企業單位及個體工商戶就業的，業主需承擔相應的保費，離職后也由市鎮村按比例承擔；因工作變動退出企業職工養老保險的，其原由企業承擔的部分，也改為市鎮村按比例承擔。這一靈活的轉換機制維護了流動人群的權益，促進了人員流動，也保證了城鄉社會保障制度的穩步銜接。謝崗鎮的進城務工人員王某表達了對這一制度安排的優越性，“現在進城后不用擔心在農村的保障問

36、題了，可以安心在城里干活。什么時候不想在城里干了，回到農村照樣可以得到我應該得到的好處。”五、結論及討論本文在總結已有研究成果和認真分析政府相關政策文件的基礎上，嘗試性地構建了基于過程和實踐形式的城鄉社會保障一體化模式，并以東莞市為案例，探討其實踐途徑。通過分析，我們認為，在這一進程中，關鍵是要處理好如下幾點：強化政府的社會保障責任，合理選擇一體化項目。從東莞市的案例中我們可以看到，在城鄉社會保障一體化進程中，無論是方案的制定、啟動和運行資金的籌措、管理機制的設計等處處可見政府這只“看得見的手”。這其中，最重要的是要解決政府的資金投入問題。根據一些學者的測算，目前我國已經具備了公共服務均等化的

37、財政條件，關鍵是要深化行政體制改革，精簡政府機構和人員，強化政府的公共服務職能，壓縮行政管理費用和直接用于經濟建設方面的投入，增加在民生方面的投入，從而為實現城鄉社會保障一體化奠定基礎。另外，各地應因地制宜地選擇城鄉一體化的保障項目，既可從某一單項中尋求突破，有條件的地方也可以選擇多個項目齊頭并進。合理分攤基本社會保障責任與成本，這是東莞案例的另一條重要經驗。推而論之，目前需要明確以下幾點：(1)明確劃分中央政府與地方政府在社會保障中的職責分工與協作，中央政府負責農村社會保障領域的法律法規的制定，就農村社會保障應遵循的原則、保障內容及形式、財政投入水平、保障監督等方面做出明確規定，此外，還應就

38、不同省際之間的社會保障的銜接問題及早做出制度安排。(2)合理劃分中央與省級政府之間在社會保障領域的投入比例。有兩個方案可供選擇，即“按比例分擔”和“按類型分攤”。(3)建立國家農村社保專項統籌基金，做好轉移支付工作，對經濟欠發達地區給予專項扶持。(4)合理劃分不同層級地方政府之間的責任。各省（市）應統籌本區域農村社會保障的基本需求，可借鑒東莞市的模式，將下轄地區按財政實力予以分類，有差別地確定省政府與下轄政府層級之間對農村社會保障資金的不同承擔比例。此外，地方政府還應制定和完善農村社會保障的相關制度，使農村的社會保障工作制度化、規范化，杜絕隨意性和盲目性，落實農村社會保障工作責任制，做好便民服務等工作。循序漸進地推進城鄉社會保障一體化進程，擇機實現城