1、防震減災法知識講座第一講 防震減災法的立法目的中華人民共和國防震減災法（以下稱防震減災法）已由第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議于1997年12月29日通過，自1998年3月1日起施行。防震減災法的制定為我國防震減災領域中各項工作和活動的法制化提供了法律依據，是依法治國、健全和完善社會主義法律體系的重要舉措。制定防震減災法的直接目的是為了使防震減災領域中的各項工作和活動規范化和制度化，保證防震減災工作和活動“有法可依”；其根本目的是通過依法調整防震減災領域中的各種社會關系，進一步推動我國防震減災事業的不斷發展，實現防震減災的社會功能。一、制定防震減災法保證了我國防震減災領域有法可依

2、制定防震減災法，既是貫徹實施依法治國、建設社會主義法治國家治國方略的要求，也是我國防震減災領域幾十年工作經驗的總結。實踐證明，不制定防震減災法，就不可能理順防震減災領域中的各種社會關系，尤其是無法明確政府部門和公民在防震減災領域中各自所應當承擔的權利和義務以及彼此之間的關系，就不能從根本上改變由政府統包統攬的傳統防震減災的框架和思路，也就不能很好地適應社會主義市場經濟條件下開展防震減災工作和從事防震減災活動新特點的需要。從國際上來看，一些多地震的發達國家早就對防震減災進行了專門的立法，都有比較完善的法律、法規。有關政府部門依法進行防震減災，責任明確。例如，1977年美國國會就通過了地震災害減輕

3、法，1978年日本國會通過了日本大地震對策特別措施法等等。在我國，雖然1988年經國務院批準由國家地震局發布了發布地震預報的規定，1994年和1995年國務院先后制定了地震監測設施和地震觀測環境保護條例和破壞性地震應急條例。但就總體狀況而言，防震減災法制建設還是一個薄弱環節，僅有的幾個法規根本不能滿足防震減災社會實踐對法制建設提出的要求。由于防震減災工作和活動中的一些基本的法律關系不明確，在很大程度上影響了防震減災工作和活動的開展。防震減災法確立了防震減災領域中的基本法律關系，尤其是對政府部門在防震減災領域中的工作職責以及公民在防震減災活動中應盡的法律義務作了比較明確的規定，保證了防震減災工作

4、和活動的各個方面都能夠做到有法可依、有章可循。同時，防震減災法的出臺還解決了法規、規章在調整防震減災領域中社會關系時產生的一些矛盾和不一致，保證了防震減災領域法制建設的統一性，奠定了防震減災法制化的基礎。二、制定防震減災法有助于實現防震減災的社會功能防震減災涉及到地震監測預報、地震災害預防、地震應急、地震救災與重建四個環節的各項工作和活動。防震減災法通過對防震減災四個環節各個方面的工作和活動基本法律制度的確定，使得防震減災的社會功能得到了法律的承認，并成為推動政府和全社會認真搞好防震減災工作和活動的法律保障。例如，防震減災法確認了防震減災工作實行預防為主、防御與救助相結合的方針，是從法律上肯定

5、了預防工作在減輕地震災害給人民生命和財產造成損失方面的重要作用；再如，防震減災法規定國家對地震預報實行統一發布制度，任何單位或者從事地震工作的專業人員必須按照防震減災法的有關規定處理地震預測意見，不得擅自向社會擴散，這樣的規定就是通過法律手段來防止傳播地震謠言和避免不負責任地向社會傳播地震預測意見可能給人民生命和財產所造成的巨大損失。所以，防震減災法通過法律手段保證了防震減災社會功能的有效實現。防震減災法第1 條明確規定，“為了防御與減輕地震災害，保護人民生命和財產安全，保障社會主義建設順利進行，制定本法”。可以說該條規定是防震減災法在實現防震減災社會功能方面作用的準確表述，是制定防震減災法的

6、根本目第二講 防震減災法的調整對象中華人民共和國防震減災法第2條規定， “在中華人民共和國境內從事地震監測預報、地震災害預防、地震應急、震后救災與重建等（以下簡稱防震減災）活動，適用本法”。該條規定明確地指出了防震減災法的調整對象。防震減災法是由全國人大常委會制定的一部法律，它所調整的社會關系只是一定社會生活領域中發生的社會關系，而不是所有社會生活領域中的社會關系。防震減災法第2條明確了防震減災法所調整的社會關系的范圍， 即是在防震減災四個環節中所發生的社會關系，這些社會關系是由于開展防震減災工作和從事防震減災活動引起的。防震減災是防御與減輕地震災害的簡稱，是對地震監測預報、地震災害預防、地震

7、應急、震后救災與重建等活動的概括。其中，政府部門在防震減災活動中履行自身工作職責的行為是防震減災活動的重要內容。經過幾十年的實踐，我國的防震減災工作逐漸形成了符合我國國情和適合地震災害特點的工作內容和思路，已經從單純采取震后救災的消極被動狀態轉變為綜合開展震前、震時和震后主動防御和減輕地震災害的多項活動。防震減災的四個環節是相互補充、相輔相成，構成了我國防震減災的基本特色。地震監測預報包括預測未來地震發生的科學技術工作和向社會發布地震預報的法律程序。就科學技術的內容而言，是指為獲取與地震發生有關的信息而開展的對地震活動與地震前兆的信息檢測、傳遞、處理和分析，以及在此基礎上進行的地震危險區的確定

8、和對未來可能發生地震的時間、地點和震級的預測。地震預報的發布應按國務院規定的程序和權限進行，實行統一發布制度。地震監測預報是綜合防御與減輕地震災害的基礎環節，它為其他環節提供地震危險性的背景和三要素信息，以便采取各種針對性的防御措施。成功的地震預報將可以大大地減少人員傷亡和財產損失，對維護社會安定起著重要的作用。地震災害預防是指震前所做的防御性工作，包括工程性防御措施和非工程性防御措施。工程性防御措施主要是指根據地震區劃和經地震安全性評價確定的抗震設防要求，對建設工程采取的抗震設防措施。包括對新建工程按抗震設防要求和抗震設計規范進行抗震設計，并按抗震設計進行施工；以及對已經建成的建筑物、構筑物

9、所采取的必要的抗震加固措施。非工程性防御措施主要是指各級人民政府以及有關社會組織采取的工程性防御措施之外的依法減災活動，包括建立健全防震減災工作體系，制定防震減災規劃，開展防震減災宣傳、教育、培訓、演習、科研以及推進地震災害保險，救災資金和物資儲備等工作。做好地震災害預防工作對增加全社會的防震減災意識和提高抗御地震災害的能力有著極其重要的意義。地震應急是指為應付突發性地震事件而采取的震前應急準備、臨震應急防范和震后應急救援等應急反應行動。制定地震應急預案，落實保障條件是做好地震應急的關鍵。高效有序的地震應急行動對減少和避免人員傷亡、防止災害擴大、盡快恢復社會秩序是至關重要的。震后救災與重建是指

10、緊接地震應急之后的全面救災行動和恢復生產、重建家園的活動。防震減災是涉及全社會的一項綜合性系統工程，從事地震監測預報、地震災害預防、地震應急、震后救災與重建等活動過程，必須遵守防震減災法的規定。第三講 防震減災工作的方針中華人民共和國防震減災法第3 條將我國防震減災工作的方針確定為“實行預防為主，防御與救助相結合”。上述規定準確地反映了我國防震減災工作歷史發展的特點，是對政府部門在防震減災活動中工作中心的明確界定。防震減災法在確立政府部門在防震減災活動中的工作職責時，是以“實行預防為主，防御與救助相結合”的工作方針為指導，確立政府部門在履行防震減災工作中必須遵循的若干基本法律原則，如防震減災工

11、作必須與經濟和社會協調發展原則、依靠科技進步原則、加強政府的領導原則和政府職能部門分工負責的原則；同時，按照政府部門在防震減災工作中必須遵循的方針和原則，設定了防震減災的若干基本法律制度，如地震重點監視防御區制度、地震預報統一發布制度、地震安全性評價制度、破壞性地震應急預案制定與備案制度、震情和災情速報和公告制度、地震害調查評估制度、緊急應急措施制度、緊急征用制度等等，并且圍繞著上述一系列防震減災基本法律制度，對地震監測預報、地震災害預防、地震應急、地震救災與重建中最重要的社會關系，通過確立政府部門工作職責和明確公民有關權利義務的方式予以法制化。防震減災工作方針是在總結幾十年來我國防震減災工作

12、的經驗和教訓的基礎上確立的，具有科學性，能夠在實踐中作為防震減災各項工作的指導原則。“以預防為主”的思想，是1966年河北邢臺地震后首先由周恩來總理倡導的。根據周總理當時的多次講話和指示中所強調的基本要點，1972年正式歸納成“在黨的一元化領導下，以預防為主，專群結合，土洋結合，大打人民戰爭”的地震工作方針。1975年遼寧海城地震后，又作了一些修改，強調要“依靠廣大群眾做好預測預防工作”。實踐表明，這個方針的基本精神是正確的，它的“以預防為主”的核心思想，一直指引著我國地震工作健康地發展。黨的十一屆三中全會作出了把工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策，隨后，1982年中共中央和國務院

13、提出了“經濟建設必須依靠科學技術，科學技術必須面向經濟建設”的科技戰略方針，這就為地震部門確定新時期地震工作方針提供了基本出發點。在總結海城地震、唐山地震經驗教訓的基礎上，地震工作方針調整為“以預防為主，專群結合，多路探索，加強地震預報和工程地震的研究，推進地震科學技術現代化，不斷提高監測預報水平，減輕地震災害，發揮地震科學在國民經濟建設和社會進步中的作用”。1987年12月，聯合國第42屆大會審議通過了由87個會員國提交的關于減輕自然災害十年提案（169號決議），決定20 世紀最后十年為“國際減輕自然災害十年”，旨在通過一致的國際行動以減輕由于諸如地震等自然災害和其他自然因素引起的災害對各國

14、、尤其是對發展中國家所造成的生命和財產損失，以及由此產生的社會經濟停頓等問題，號召所有國家的政府積極參與此項計劃，并建立相應的國家委員會，以領導和協調開展減輕自然災害的活動。我國政府一貫重視減輕自然災害，特別是對地震這類突發性災害尤為關注。唐山大地震的教訓表明，一次大地震的發生可以造成巨大的人員傷亡和財產損失，要做到減少人員傷亡和財產損失，必須堅決貫徹以預防為主的指導思想，認真做好震前的防御工作。但是地震是一種自然現象，地震的發生和造成災害是不可避免的，所以在做好震前防御工作的同時，還必須有效地實施災后救助，這種救助可以減少人員的傷亡和財產損失，又可以使災后的人民生活得以盡快恢復。防震減災工作

15、方針的制定，首先必須著眼于災害；其次，這個工作方針必須覆蓋災害的全過程。所以，進入90年代，防震減災工作方針調整為“實行預防為主，防御與救助相結合”。防震減災法肯定了為實踐證明是行之有效的防震減災工作方針，作為政府部門履行防震減災工作職責的基本指導思想。第四講 防震減災的基本原則防震減災作為一項防御與減輕地震災害，保護人民生命和財產安全，保障社會主義建設順利進行的社會公益事業，不僅需要政府部門加強領導，而且也需要社會公眾廣泛參與。為了提高防震減災工作和活動的效率，在通過法律的手段來調整防震減災領域的各種社會關系時，就必須認真地分析防震減災工作和活動的特點，確定政府部門和社會公眾在防震減災中的職

16、權職責、權利義務關系。不顧目前防震減災的現狀，用法律對防震減災工作和活動提出過高的行為要求，不僅不能對防震減災工作和活動起到促進作用，反而還會束縛和限制防震減災事業的發展。為此，中華人民共和國防震減災法對防震減災工作和活動的規范化水平確立了總的原則，這些原則是防震減災法所規定的各項具體法律制度和法律規范的基本出發點，政府部門依法履行防震減災工作職責和社會公眾依法從事防震減災活動都具有明確的指導作用。防震減災法確立的這些基本原則主要包括：一、與經濟和社會協調發展原則防震減災事業需要政府部門在人、財、物幾個方面大力投入，才能發揮應有的社會功能。在社會主義市場經濟條件下，如何從經濟和社會總體發展戰略

17、上處理好減災投入與發展投入的關系，是國家在制定經濟與社會發展規劃時必須加以解決的問題。光顧建設，不注意減災，一旦發生地震災害，就很容易使建設成果遭受重大損失；脫離實際，投入巨大的人力、財力、物力用于防震減災也不現實。所以，對于防震減災事業必須進行總體規劃，使防震減災事業的發展與經濟與社會協調發展。1993年6月25日，江澤民同志在致中國災害管理國際會議的賀信中提出：“我們將繼續堅持經濟建設同減災一起抓的指導思想，把減災納入國民經濟和社會發展的總體規劃中去，繼續貫徹以防為主，防、抗、救相結合的基本方針，增加投入，加強防災建設，提高抵御自然災害的能力”。為了將防震減災的重要性提到應有的高度，使防震

18、減災工作和活動中的重要事項成為人們必須遵循的基本法律制度，防震減災法在總則第4條明確規定：“防震減災工作， 應當納入國民經濟和社會發展計劃”。二、依靠科技進步原則防震減災工作和活動的實效在很大程度上是與科技水平結合在一起的。因此，防震減災法第5 條明確規定：“國家鼓勵和支持防震減災的科學技術研究，推廣先進的科學研究成果，提高防震減災工作水平”。由于受到目前科技水平的限制，地震監測預報雖然起到了作為防震減災工作和活動的基礎的作用，但是存在一定的局限性，尤其是地震短期預報和臨震預報成功率還比較低，對多數地震還不能作出準確的預報，所以，加強地震監測預報的科學技術研究在防震減災工作中具有特殊的意義。同

19、時，為提高地震應急搶險的效率，盡早盡快盡可能多地搶救出被壓埋人員，減少死亡率研究適用的地震應急救助技術和裝備十分必要。因此，防震減災法第5 條和第27條分別規定，國家對加強地震監測預報、地震應急救助技術和裝備等等方面的科學技術研究和開發采取鼓勵、扶持的政策，體現了防震減災必須依靠科技進步的原則。三、加強政府的領導原則和政府職能部門分工負責的原則在傳統的計劃經濟體制下，防震減災工作和活動基本上是由政府統包統攬的。政府有關職能部門主要是通過行政管理的手段和政策的手段來解決防震減災領域中出現的各種問題。在社會主義市場經濟條件下，防震減災作為一項社會公益事業必須加強政府的領導，這是政府的一項法定職責。

20、與傳統計劃經濟體制下政府職能部門在防震減災工作和活動管理中的作用不一樣的是，政府職能部門是通過法律手段，依照法律所規定的職權和職責從事防震減災工作。政府職能部門所實施的任何超越法律規定或者是不履行法律所規定的職權和職責的行為都是不合法的，必須予以糾正。防震減災法第6條確立了政府在防震減災中的基本法律地位，即各級人民政府應當加強對防震減災工作的領導，組織有關部門采取措施，做好防震減災工作。同時，防震減災法第7 條還對政府有關職能部門提出按照職責分工，各負其責，密切配合的要求。上述這些規定從法律的角度保證了政府對防震減災工作和活動的領導作用和政府職能部門作用的發揮。四、社會公眾積極參與原則防震減災

21、作為一項社會公益事業，與每個公民的切身利益緊密相關，同時，防震減災又是一項由公民直接參與的活動，公民的行為與減災效果有密切的關系。所以，除了政府部門在防震減災中具有義不容辭的管理職責之外，公民都應該具有參與防震減災活動的法律義務。防震減災法在第8條、第14條、第16條、第 23條、第25條、第39條和第40條對公民在防震減災中的權利與義務都作了明確規定，主要內容一是確立了社會公眾有積極參與防震減災活動、服從政府部門管理的法律義務；二是對組織和公民規定了若干禁止性法律義務，如任何單位和個人不得危害地震監測設施和地震觀測環境等等。第五講 防震減災的基本法律制度中華人民共和國防震減災法根據防震減災工

22、作方針和防震減災基本法律原則的精神，圍繞著防震減災工作和活動中已經形成制度的一些比較成功的經驗和做法，設定了一系列法律規范。這些防震減災的基本法律制度是以防震減災工作和活動的客觀性和科學性為基礎的。為了保證這些基本法律制度得到實現，防震減災法確立了政府部門和社會公眾在實現這些基本法律制度方面應當承擔的職責和義務。防震減災法主要確立了地震重點監視防御區制度、地震預報統一發布制度、地震安全性評價制度、地震災害保險制度、破壞性地震應急預案制定和備案制度、震情和災情速報和公告制度、地震災害調查評估制度、緊急應急措施制度和緊急征用制度等等。一、地震重點監視防御區制度防震減災法在第11條、第20條和第24

23、條對地震重點監視防御區的確定權限、程序，地震重點監視防御區在防震減災中的主要任務作了明確規定，包括加強地震監測預報工作，對建筑物、構筑物采取必要的抗震加固措施，抗震救災資金和物資的儲備等。這些規定目的在于體現“突出重點、兼顧一般”的原則，將地震重點監視防御區的防震減災工作和活動作為我國防震減災工作和活動的重點予以高度重視。二、地震預報統一發布制度防震減災法在第16條規定了地震預報實行統一發布制度，建立這一制度的目的一是加強發布地震預報的權威性，為防震減災服務；二是可以防止地震謠言的肆意傳播，避免不實的地震發生信息的傳播給正常社會秩序造成破壞。三、地震安全性評價制度地震安全性評價是對工程場地所進

24、行的地震烈度復核、地震危險性分析、設計地震動參數確定、地震小區劃、場址及周圍地震地質穩定性評價、場地震害預測等工作，是工程性抗震設防措施的重要內容。防震減災法對重大建設工程和可能發生嚴重次生災害的建設工程、核電站和核設施建設工程等要求必須進行地震安全性評價，并根據經過審定的地震安全性評價結果，確定抗震設防要求，進行抗震設防。第18條第1 款規定，由國務院地震行政主管部門負責對地震安全性評價結果的審定工作。這是防震減災法對上述重要建設工程的抗震設防所提出的特殊要求，目的在于確保重要建設工程的抗御地震災害的能力。四、地震災害保險制度地震災害的成災面和成災數量巨大，一旦成災，人民生命和財產會受到嚴重

25、損失。為了增強公民在震后的自救能力，防震減災法在第25條規定：“國家鼓勵單位和個人參加地震災害保險”。從法律上確立了國家發展地震災害保險的政策。五、破壞性地震應急預案制定和備案制度防震減災法第26條規定，應該制定“國家破壞性地震應急預案”、“國務院有關部門的破壞性地震應急預案”、“縣級以上行政區域的破壞性地震應急預案”，并明確了預案應包括的主要內容、制定權限、批準和備案程序等。建立這一制度的目的是，確保政府和社會能高效、有序地做好地震應急搶險救災工作，防止次生災害的發生或者擴大，迅速恢復社會正常生產和生活秩序，最大限度地減少地震災害造成的人員傷亡和減輕經濟損失。六、震情和災情速報和公告制度震情

26、和災情是地震應急和震后救災中，政府有關職能部門采取各種應急和救災措施以及組織社會公眾參與應急和救災活動的依據，因此，能否及時、準確地掌握震情和災情事關地震應急和地震救災的效率。防震減災法第31條第1 款對于震情和災情的報告制度以及向社會發布制度作了明確地規定，這就為地震應急和地震救災提供了最基本的決策信息依據。七、地震災害調查評估制度地震災害損失的實際情況對于地震災區的震后救災和重建具有重要的指導作用。因此，地震災害損失的結果必須由權威的政府部門作出評估。否則，對于地震災區的救援措施就可能發生各種矛盾和問題。防震減災法第31條第2 款確定了地震災害調查評估只能由國務院地震行政主管部門或者地震災

27、區的省、自治區、直轄市人民政府負責管理地震工作的部門或者機構進行。這一規定，從制度上保證了地震災害損失結果評估的客觀性、科學性和權威性，避免了盲目評估、重復評估以及不真實評估給地震救災與重建工作造成的混亂和麻煩。八、緊急應急措施制度地震應急的緊迫性和集中性要求政府在地震應急時期必須具有高度集中的行政管理權力，這種高度集中的緊急行政權力是以限制公民的權利和要求公民承擔義務為前，同時又要符合依法治國的要求。防震減災法第32條肯定了緊急應急措施制度的合法性，并對政府可以行使的緊急行政權力作了法律上的明確規定。九、緊急征用制度征用制度是國家行政機關對于行政管理相對人采取的一種行政措施，它是為了保證某種

28、公益目的或者是行政管理目標的實現，由國家行政機關對行政管理相對人實施的提供自己的物資為國家行政機關使用的行政措施。在地震應急時期，因應急和救災之需，人民政府可以征用行政管理相對人的物資，這是符合征用制度實施的法定條件的。防震減災法第38條肯定了地震救災需要作為實施行政征用制度的一個法定條件，并且還規定了相應的征用補償制度，既保證了人民政府有效地組織社會力量參與救災，又較好地保證了行政管理相對人的合法權益。防震減災法所確立的上述幾項基本法律制度，是防震減災工作和活動的基礎和核心內容，也是制定相關防震減災法規、規章的前提，防震減災法律體系正是建立上述各項基本法律制度之上來為防震減災工作和活動的規范

29、化和制度化服務的。第六講 政府部門在防震減災工作中的職責分工中華人民共和國防震減災法第7條規定：“在國務院的領導下， 國務院地震行政主管部門、經濟綜合主管部門、建設行政主管部門、民政部門以及其他有關部門，按照職責分工，各負其責，密切配合，共同做好防震減災工作”。“縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構和其他有關部門在本級人民政府的領導下，按照職責分工，各負其責，密切配合，共同做好本行政區域內的防震減災工作”。防震減災法突出了國務院和縣級以上地方各級人民政府在防震減災工作中的領導地位。并根據我國防震減災工作的實際情況，對有關政府職能部門的職責分工作了明確的法律規定。在眾多的負有防震減

30、災管理職責的政府行政部門中，地震行政主管部門、經濟綜合主管部門、建設行政主管部門、民政部門等在防震減災工作管理中具有重要的作用，其中，地震行政主管部門在防震減災工作的管理中處于舉足輕重的地位。這些政府行政管理部門按照防震減災法各章所規定的具體職權，分工負責，同時必須密切配合，在各級人民政府的統一領導下，共同搞好防震減災工作。根據防震減災法的規定，地震行政主管部門在防震減災工作管理中的職責和職權涉及到：國務院地震行政主管部門負責制定全國地震監測預報方案，并組織實施；省、自治區、直轄市人民政府負責管理地震工作的部門，根據全國地震監測預報方案，負責制定本行政區域內的地震監測預報方案并組織實施；國務院

31、地震行政主管部門根據地震活動趨勢，提出確定地震重點監視防御區的意見，報國務院批準；地震重點監視防御區的縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，應當加強地震監測工作，制定短期與臨震預報方案，建立震情跟蹤會商制度，提高地震監測預報能力；國務院地震行政主管部門和縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，應當加強對地震活動與地震前兆的信息檢測、傳遞、分析、處理和對可能發生地震的地點、時間和震級的預測；國務院地震行政主管部門負責制定地震烈度區劃圖或者地震動參數區劃圖，并負責對地震安全性評價結果的審定工作；國務院地震行政主管部門和縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，會

32、同同級有關部門編制防震減災規劃，報本級人民政府批準后實施；國務院地震行政主管部門會同國務院有關部門制定國家破壞性地震應急預案，報國務院批準，可能發生破壞性地震地區的縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，應當會同有關部門參照國家破壞性地震應急預案，制定本行政區域內的破壞性地震應急預案，報本級人民政府批準；造成特大損失的嚴重破壞性地震發生后，國務院應當成立抗震救災指揮機構，國務院抗震救災指揮機構的辦事機構，設在國務院地震行政主管部門；對于違反防震減災法的規定，新建、擴建、改建建設工程，對地震監測設施或者地震觀測環境造成危害，又未依法事先征得同意并采取相應措施的，破壞典型地震遺址、遺跡

33、的國務院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，責令停止違法行為，恢復原狀或者采取其他補救措施，情節嚴重的，可以處五千元以上十萬元以下的罰款；對于違反防震減災法的規定，有關建設單位不進行地震安全性評價的，或者不按照根據地震安全性評價結果確定的抗震設防要求進行抗震設防的，國務院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，責令改正，處一萬元以上十萬元以下的罰款等等；根據防震減災法的規定，經濟綜合主管部門在防震減災工作管理中的職責主要涉及到：嚴重破壞性地震發生后，國務院經濟綜合主管部門綜合協調救災工作并會同國務院其他有關部門，統籌安排救災資

34、金和物資等等。建設行政主管部門在防震減災工作管理中的職責和職權主要涉及到：國務院建設行政主管部門負責制定各類房屋及其附屬設施和城市市政設施的建設工程的抗震設計規范；對于違反防震減災法的規定，不按照抗震設計規范進行抗震設計的或者不按照抗震設計進行施工的，縣級以上人民政府建設行政主管部門按照職責權限，責令改正，處一萬元以上十萬元以下的罰款等等。民政部門在震后救災與重建中，應當與其他有關部門一起，迅速設置避難場所和救濟物資供應點，提供救濟物品，妥善安排災民生活，做好災民的轉移和安置工作等等。其他政府行政部門按照防震減災法的有關規定，在人民政府的統一領導下，各負其責，共同搞好防震減災工作。第七講 地震

35、重點監視防御區七十年代，國家地震局提出了重點監視區（當時叫危險區）的概念，確立重點監視區的目的是為了加強監測，捕捉地震。八十年代末，國家地震局將重點監視區改變為重點監視防御區，這一改動，突出了重點監視區的防御任務。防震減災法將地震重點監視防御區作為防震減災工作的一項基本法律制度加以確定，并對地震重點監視防御區的確定程序以及應重點加強的各項防震減災工作作了原則性的規定。根據中華人民共和國防震減災法的第11條第1款的規定， “國務院地震行政主管部門根據地震活動趨勢，提出確定地震重點監視防御區的意見，報國務院批準”。據此規定可以看出，地震重點監視防御區確定的必要依據是“地震活動趨勢”，有權提出確定地

36、震重點監視防御區意見的是“國務院地震行政主管部門”，國務院地震行政主管部門提出確定地震重點監視防御區的意見后，只有報國務院批準后才能正式有效。防震減災法的規定充分反映了我國地震重點監視防御區確定制度的科學性和規范性，是防震減災工作“突出重點、兼顧一般”原則的重要體現。根據防震減災法的規定，地震重點監視防御區在防震減災工作中必須要建立嚴格有效的地震監測預報制度，同時，應當采取必要的措施搞好地震災害的預防工作。防震減災法總共有三個條文規定了地震重點監視防御區應當加強防震減災工作。其中，第11條第2款規定， “地震重點監視防御區的縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，應當加強地震監測工

37、作，制定短期與臨震預報方案，建立震情跟蹤會商制度，提高地震監測預報能力”。第20條第4 項規定，已經建成的地震重點監視防御區的建筑物、構筑物，未采取抗震設防措施的，應當按照國家有關規定進行抗震性能鑒定，并采取必要的抗震加固措施。第24條規定，“地震重點監視防御區的縣級以上地方人民政府應當根據實際需要與可能，在本級財政預算和物資儲備中安排適當的抗震救災資金和物資”。防震減災法確定地震重點監視防御區制度其立法目的是為了加強地震重點監視防御區的防震減災工作，即體現我國防震減災工作突出重點的原則，該原則的確立絲毫也不意味著未被確立為地震重點監視防御區的地方就可以不認真地去搞好防震減災工作。防震減災法第

38、5條強調指出， “各級人民政府應當加強對防震減災工作的領導，組織有關部門采取措施，做好防震減災工作”。第8條第1款也規定，“任何單位和個人都有依法參加防震減災活動的義務”。因此，防震減災活動是全社會都必須參與的，各級人民政府、任何組織和公民都必須依據防震減災法的規定，履行法律所規定的參與防震減災活動的義務。只有這樣，我國的防震減災工作才能取得實效，實現保護人民生命和財產安全，保障社會主義建設事業順利進行的根本宗旨。第八講 地震監測預報工作的法制化地震監測預報是做好防震減災工作的基礎。90年代中后期是我國大陸地區強地震多發的活躍期。為最大限度地減輕地震災害，我國從1966年河北邢臺地震后，在各主

39、要地震區開展了大規模的地震監測預報工作。經過三十年的努力，經歷發展、調整、優化、鞏固的歷程，建立起觀測手段比較齊全的地震監測預報系統。為了保證地震監測預報系統正常運轉，保護地震監測設施及其觀測環境不受干擾和破壞。1979年，經國務院批準，由國家地震局頒布了關于保護地震臺站觀測環境的暫行規定，對保護地震臺站的觀測環境起過重要作用。1994年1月10 日由國務院以國務院令第140號發布了地震監測設施和地震觀測環境保護條例，該條例是我國保護地震監測設施及其觀測環境的第一個行政法規。不過，隨著經濟建設的發展，地震監測設施及其觀測環境的保護面臨許多新的情況和問題。其中，主要的問題就是一些部門、企事業單位

40、和個人在一些地震臺站附近建設各種工程，設置影響觀測工作的設施或進行損害其工作效能的活動，破壞了地震觀測環境，人為地造成干擾，嚴重地影響了地震監測工作。中華人民共和國防震減災法總結我國防震減災工作的經驗，將地震監測預報工作作為防震減災的一個重要基礎，并設立專章對地震監測預報工作作了較為詳盡的規定。根據防震減災法的規定，我國地震監測預報工作的基本規定包括以下幾個方面：一、制定和組織實施地震監測預報方案。防震減災法第10條規定，國務院地震行政主管部門負責制定全國地震監測預報方案，并組織實施。省、自治區、直轄市人民政府負責管理地震工作的部門，根據全國地震監測預報方案，負責制定本行政區域內的地震監測預報

41、方案。二、加強對地震臺網的建設和管理防震減災法第13條規定，國家對地震監測臺網的建設，實行統一規劃，分級、分類管理。全國地震臺網，由國家地震監測基本臺網、省級地震監測臺網和市、縣地震監測臺網組成，其建設所需投資，按照事權和財權相統一的原則，由中央和地方財政承擔。為本單位服務的地震監測臺網，由有關單位投資建設和管理，并接受所在地的縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構的指導。三、依法搞好地震監測預報各個方面的具體工作 防震減災法第12條規定，國務院地震行政主管部門和縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，應當加強對地震活動與地震前兆的信息檢測、傳遞、分析、處理和對可能發生

42、地震的地點、時間和震級的預測。 四、國家鼓勵、扶持地震監測預報的科學技術研究防震減災法第9條規定，國家加強地震監測預報工作，鼓勵、 扶持地震監測預報的科學技術研究，逐步提高地震監測預報水平。關于依法保護地震監測設施和地震觀測環境方面的基本規定見第九講；關于地震預報統一發布的基本規定見第十講。第九講 依法保護地震監測設施和地震觀測環境地震監測設施是指按照地震監測預報及其研究工作的需要，對地震信息和與地震孕育及發生有關的地球物理場、地殼形變場、地應力場、地球化學場等地震前兆信息進行觀測、儲存、處理、傳遞的專用設備、附屬設備及有關的設施。地震觀測環境是指保障地震監測設施正常發揮工作效能的周圍各種影響

43、因素。地震監測設施和地震觀測環境是地震監測預報工作的物質設施和條件，是防震減災的重要手段。沒有完備的地震監測設施和良好的地震觀測環境，地震監測預報工作不僅不能建立在有效的基礎上，而且也不能為地震災害預防提供科學的依據。中華人民共和國防震減災法第14條、第15條和第43條從不同角度規定，地震監測設施和地震觀測環境受法律保護。一、防震減災法明確了受法律保護的地震監測設施和地震觀測環境的范圍防震減災法第14條對地震監測設施作了明確的定義，即“地震監測臺網的監測設施、設備、儀器和其他依照國務院地震行政主管部門的規定設立的地震監測設施、設備、儀器”。地震觀測環境應當按照地震監測設施周圍不能有影響其工作效

44、能的干擾源的要求劃定保護范圍。對于地震觀測環境，防震減災法第14條規定，應當按照地震監測設施周圍不能有影響其工作效能的干擾源的要求劃定范圍。二、防震減災法設定了保護地震監測設施和地震觀測環境的禁止性法律義務防震減災法第14條明確規定，國家依法保護地震監測設施和地震觀測環境，任何單位和個人不得危害地震監測設施和地震觀測環境。三、防震減災法對新建工程在保護地震監測設施和地震觀測環境方面作出了要求防震減災法第15條規定，新建、擴建、改建建設工程，應當避免對地震監測設施和地震觀測環境造成危害；確實無法避免造成危害的，建設單位應當事先征得國務院地震行政主管部門或者其授權的縣級以上地方人民政府負責管理地震

45、工作的部門或者機構的同意，并按照國務院的規定采取相應的措施后，方可建設。四、防震減災法規定相應的法律責任制度來保護地震監測設施和地震觀測環境防震減災法第43條還規定，對新建、擴建、改建建設工程，對地震監測設施或者地震觀測環境造成危害的，又未依法事先征得同意并采取相應措施的，國務院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，責令停止違法行為，恢復原狀或者采取其他補救措施；情節嚴重的，可以處五千元以上十萬元以下的罰款。第十講 地震預報發布制度地震預報是指對可能造成災害的破壞性地震的發生時間、地點、強度的分析、預測和發布。其發布方式可以政府文件或者通過廣播、電視、報刊等宣

46、傳媒介向社會公告。準確的地震預報可以提高政府和全社會防震減災工作和活動的效率，減少地震災害給人民生命和財產造成的巨大損失，保障社會主義現代化建設的順利進行。我國早在1966年就開始在邢臺地震現場進行地震預測研究的科學實踐，70年代初開始了對地震大形勢的研究。從1980年開始將全國地震活動的趨勢分析預報和一二年內可能發生強震的重點危險地區及需要加強監視的地區列為每年一度的全國會商會主要研究的議題。二十幾年來，我國在地震預報工作方面取得了一定的成績，如1975年遼寧海城地震就是我國地震工作者短臨預報地震的成功范例。在總結地震預報工作的經驗基礎上，1988年6月7日由國務院批準、國家地震局發布發布地

47、震預報的規定，這是我國防震減災領域中的第一個行政法規。發布地震預報的規定將地震預報分為長期預報、中期預報、短期預報、臨震預報，并規定了地震預報的發布權限，同時，還對地震預報意見的宣傳和報道的管理作了規定。實踐證明，發布地震預報的規定對于加強我國的地震預報管理工作起到了積極的保障作用。但是，由于在實踐中經常出現多渠道發布地震預報、并給社會生活造成混亂和不良后果的消極現象，因此，中華人民共和國防震減災法對地震預報工作進一步作了原則性規定。主要是確立地震預報統一發布制度，并對地震預報的發布程序進一步予以明確，對不符合地震預報發布程序要求的地震預測意見嚴格按照法律的規定進行處理。根據防震減災法第16條

48、的規定，國家對地震預報實行統一發布制度。地震短期預報和臨震預報，由省、自治區、直轄市人民政府按照國務院規定的程序發布。任何單位或者從事地震工作的專業人員關于短期地震預測或者臨震預測的意見，應當報國務院地震行政主管部門或者縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構按照國務院有關規定處理，不得擅自向社會擴散。為了進一步搞好我國的地震預報工作，在加強我國防震減災工作的管理過程中，除了依據中華人民共和國防震減災法和發布地震預報的規定認真做好各項地震預報工作之外，還應當不斷總結地震預報工作的經驗，爭取盡早制定一部全面調整地震預報工作各個方面關系的地震預報工作條例。同時，在相關的刑事立法中還應該對

49、惡意傳播地震謠言制造社會混亂的行為設定必要的法律制裁措施。第十一講 地震災害預防的法制化（上）地震災害預防是指震前所做的防御性工作，包括工程性防御措施和非工程性防御措施。 中華人民共和國防震減災法對工程性防御措施提出了規范化的法律要求，主要包括以下幾個方面的內容：一、新建工程必須遵守有關法律規定防震減災法在第15條、第17條、第18條和第19條以及第43條、第44條和第45條對新建工程必須遵守的有關法律規定予以明確，主要有：1、新建工程必須符合抗震設防要求根據防震減災法的規定，凡是新建、擴建、改建建設工程，必須達到抗震設防要求。具體分為三種情況：一是重大建設工程和可能發生嚴重次生災害的建設工程

50、，必須進行地震安全性評價；并根據地震安全性評價的結果，確定抗震設防要求，進行抗震設防。二是重大建設工程和可能發生嚴重次生災害的建設工程之外的建設工程，必須按照國家頒布的地震烈度區劃圖或者地震動參數區劃圖規定的抗震設防要求，進行抗震設防。三是核電站和核設施建設工程，受地震破壞后可能引發放射性污染的嚴重次生災害，必須認真進行地震安全性評價，并依法進行嚴格的抗震設防。防震減災法還對重大建設工程和可能發生嚴重次生災害的建設工程明確劃定了范圍。即所謂重大建設工程是指對社會有重大價值或者有重大影響的工程；所謂可能發生嚴重次生災害的建設工程是指受地震破壞后可能引發水災、火災、爆炸、劇毒或者強腐蝕性物質大量泄

51、漏和其他嚴重次生災害的建設工程，包括水庫大壩、堤防和儲油、儲氣、儲存易燃易爆、劇毒或者強腐蝕性物質以及其他可能發生嚴重次生災害的建設工程。為了加強對抗震設防要求的認定的權威性，防震減災法第18條第1 款規定，“國務院地震行政主管部門負責制定地震烈度區劃圖或者地震動參數區劃圖，并負責對地震安全性評價結果的審定工作”。2、新建工程必須遵循抗震設計規范抗震設計規范與抗震設防要求一樣，都是建設工程必須遵循的基本法律規定。防震減災法第19條明確規定，“建設工程必須按照抗震設防要求和抗震設計規范進行抗震設計，并按照抗震設計進行施工”。為了保證抗震設計規范的權威性，防震減災法規定抗震設計規范，由專門的國家機

52、關負責制定，主要包括兩種情況：一、國務院建設行政主管部門負責制定各類房屋建筑及其附屬設施和城市市政設施的建設工程的抗震設計規范；二是國務院鐵路、交通、民用航空、水利和其他有關專業主管部門負責制定鐵路、公路、港口、碼頭、機場、水工程和其他專業建設工程的抗震設計規范。二、已建工程必須遵守有關法律規定防震減災法不僅對新建工程提出了最基本的法律要求， 對已建工程也提出了相應的法律要求，這一要求的主要內容是只要符合防震減災法所規定的條件的已建工程，必須依法進行抗震加固。抗震加固是增強已建工程抗御地震災害能力的重要手段。防震減災法對于需要進行抗震加固的已建工程的范和性質作了具體的要求。根據防震減災法第20

53、條的規定，需要進行抗震加固的已建工程包括已經建成的下列建筑物、構筑物，即屬于重大建設工程的建筑物、構筑物；可能發生嚴重次生災害的建筑物、構筑物；有重大文物價值和紀念意義的建筑物、構筑物；地震重點監視防御區的建筑物、構筑物等。屬于上述種類的已建工程，只要是未采取抗震設防措施的，就應當按照國家有關規定進行抗震性能鑒定，并采取必要的抗震加固措施。三、次生災害防御必須遵守有關法律規定防震減災法對地震可能引起的次生災害源的防范提出了法律要求，主要是在第21條設定了有關地方人民政府有責任采取相應的措施有效地防范地震可能引起的火災、水災、山體滑坡、放射性污染、疫情等次生災害源。第十二講 地震災害預防的法制化

54、（下）地震災害是自然災害的一種，與其他自然災害相比，具有很多相同的特性和規律，但是，地震災害也有自身的特點和特征，充分認識地震災害的固有特性，對于提高防震減災工作的效率會起到事半功倍的效果。地震災害的主要特點是：具有突發性以及難以預見性，慘重的災難性，次生災害的頻發性，對社會功能的巨大影響性，救災與重建的艱巨性，地震成災的階段性以及涉及社會關系的復雜性等方面。地震，作為一種自然現象，它的發生是不以人的主觀意志為轉移的。目前的科學技術水平還無法準確地掌握地震活動的規律，所以，通過防止地震這種自然現象的發生來避免或者降低地震災害損失是不可能的。但是，從地震發生的實際情況來看，發生地震與形成災害并不

55、是絕對成正比例關系。防震減災的實踐表明，如果在地震發生之前，采取了各種有效的防范地震成災的措施，那么，是可以通過人為的努力來減少地震所造成的人員傷亡和經濟損失的。在我國長期的防震減災實踐中，地震災害預防是實踐證明可以減少地震災害的有效途徑。地震災害預防工作做好了，就可以把地震可能給人民生命和財產造成的損失降低到最低限度。地震災害預防活動一般分兩個方面的工作，一是工程性防御措施；二是非工程性防御措施，二者相輔相成，缺一不可。工程性防御措施主要是通過加強各類工程的抗震能力來減少地震給人民生命和財產造成的損失；非工程性防御措施是通過增強全社會的防震減災意識、提高公民在地震災害中自救、互救能力，以減輕

56、地震災害。工程性防御措施和非工程性防御措施都必須予以規范化和制度化，否則，地震災害預防活動的效果就會很差，或者是由于地震災害預防活動費時、費力而被人們懷疑或忽視，或者是地震災害預防活動缺乏必要的強制力，很難有效地開展起來。非工程性防御措施主要是指各級人民政府以及有關社會組織采取的工程性防御措施之外的依法減災活動，包括建立健全減災工作體系，制定防震減災規劃，開展防震減災宣傳、教育、培訓、演習、科研以及推進地震災害保險，救災資金和物資儲備等工作。做好地震災害預防工作對增加全社會的防震減災意識和提高抗御地震災害的能力有著極其重要的意義。中華人民共和國防震減災法除了詳細規定了工程性防御措施以外， 還對

57、非工程性防御措施，即對社會防災措施也作了基本要求，主要的內容涉及到以下幾個方面,即：一、編制防震減災規劃防震減災法第22條規定，根據震情和震害預測結果，國務院地震行政主管部門和縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構，應當會同同級有關部門編制防震減災規劃，報本級人民政府批準后實施。修改防震減災規劃，應當報經原批準機關批準。二、加強防震減災宣傳教育防震減災法第23條規定，各級人民政府應當組織有關部門開展防震減災知識的宣傳教育，增強公民的防震減災意識，提高公民在地震災害中自救、互救的能力；加強對有關專業人員的培訓，提高搶險救災能力。三、做好抗震救災資金和物資儲備防震減災法第24條規定，地

58、震重點監視防御區的縣級以上地方人民政府應當根據實際需要與可能，在本級財政預算和物資儲備中安排適當的抗震救災資金和物資；四、建立地震災害保險制度防震減災法第25條規定，國家鼓勵單位和個人參加地震災害保險。第十三講 依法調整地震應急活動地震應急活動是防震減災的四個主要環節之一。破壞性地震發生后，尤其是嚴重破壞性地震發生后，能否采取有效的應急措施直接關系到人民生命和財產的安全。國內外地震應急活動的實踐表明，有組織、高效率地開展地震應急活動，可以最大限度地減少地震災害給人民生命和財產造成的損失。地震應急的根本目的，一是在臨震前采取盡可能有效的措施，保護人民的生命安全，保護重要設施（如生命線系統）不受或少受損失；二是在災害發生后盡可能迅速、有效地開展救援活動并采取措施減少和防止災害的擴大，迅速地恢復社會秩序。為了達到上述目