美國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力分析

目前，美國(guó)的應(yīng)急應(yīng)對(duì)和應(yīng)急管理能力在全球范圍內(nèi)無(wú)與倫比。根據(jù)政治及經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)咨詢機(jī)構(gòu)2003年對(duì)世界各國(guó)處理嚴(yán)重疾病能力(主要針對(duì)亞洲地區(qū))的分析報(bào)告顯示,全球第1位是美國(guó),而我國(guó)在亞洲國(guó)家排名中僅列第10位,在越南之后。美國(guó)一向注重突發(fā)事件的預(yù)防與管理等環(huán)節(jié)的發(fā)展建設(shè),特別是在經(jīng)歷了“9.11”和炭疽襲擊事件以后,美國(guó)政府加大了投入力度,得應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力大大加強(qiáng)。當(dāng)非典(SARS)情在全球肆虐時(shí),美國(guó)依靠其危機(jī)反應(yīng)系統(tǒng)的高效運(yùn)作,確保自己在SARS防衛(wèi)戰(zhàn)中掌握主動(dòng)權(quán),創(chuàng)下了國(guó)內(nèi)受感染人數(shù)少、零死亡的記錄。因而,現(xiàn)階段建立健全我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制,美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)借鑒。1美國(guó)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件機(jī)制1.1美國(guó)作為一個(gè)影響廣泛的世界大國(guó),具有雄厚的經(jīng)濟(jì)勢(shì)力及領(lǐng)先的科技水平,且商貿(mào)往來(lái)、人口交往等活動(dòng)十分頻繁。由于特有地理位置和歷史條件,使得美國(guó)成為一個(gè)典型的聯(lián)邦制國(guó)家,地方政府在處理各項(xiàng)地方性事務(wù)中擁有較大的自主權(quán)。自然和社會(huì)突發(fā)事件的頻發(fā),促使美國(guó)突發(fā)事件應(yīng)急管理體系(包括公共衛(wèi)生突發(fā)事件)的產(chǎn)生、發(fā)展和完善。1979年,美國(guó)放棄了分災(zāi)種類與分部門的單一災(zāi)害管理模式,形成了以聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局為核心的政府管理體系,至20世紀(jì)90年代初期,逐漸形成了以聯(lián)邦快速反應(yīng)計(jì)劃為主體的突發(fā)事件反應(yīng)機(jī)制。近年來(lái),美國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件不斷增多,如1999年的“西尼羅河”腦炎、2001年的炭疽熱病毒以及近期的SARS和猴痘病毒等。1.2美國(guó)的衛(wèi)生行政實(shí)行垂直的三級(jí)管理制度,即聯(lián)邦、州、地方三級(jí)。美國(guó)衛(wèi)生與公共服務(wù)部(HHS)是負(fù)責(zé)保證公民健康和提供醫(yī)療公共事業(yè)服務(wù)的聯(lián)邦政府部門。在聯(lián)邦政府中,HHS承擔(dān)著公共衛(wèi)生的主要職能,與其他聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)履行使命。HHS所屬具有獨(dú)立管理職能的12個(gè)部門以及中心、代表處,其中疾病控制與預(yù)防中心(CDC)是負(fù)責(zé)傳染病防治的主要部門。州衛(wèi)生局是州衛(wèi)生事務(wù)的主管機(jī)構(gòu),由州政府領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)家衛(wèi)生部對(duì)其只是政策性指導(dǎo)或要求,兩者之間不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系,而是協(xié)作關(guān)系。它不僅是行政機(jī)關(guān),而且也是業(yè)務(wù)單位,有些州的衛(wèi)生局還設(shè)有門診部,完成部分醫(yī)療工作。其主要職責(zé)包括:出生、死亡、人口統(tǒng)計(jì)和疾病報(bào)告、傳染病控制、環(huán)境衛(wèi)生管理、公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室服務(wù)、婦幼衛(wèi)生和學(xué)校衛(wèi)生、健康教育等。地方衛(wèi)生機(jī)構(gòu)各州不一。2全面化、整體化、病例數(shù)據(jù)庫(kù)和綜合分析的應(yīng)急導(dǎo)入2.1地方層面的應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)從縱向看,美國(guó)傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生體系是以“國(guó)家-州-地方”三級(jí)公共衛(wèi)生部門為基本構(gòu)架的,且由于其聯(lián)邦制的特點(diǎn),三級(jí)公共部門之間協(xié)作不太緊密。“9.11”事件和炭疽襲擊在美國(guó)產(chǎn)生了重大影響,對(duì)美國(guó)應(yīng)急系統(tǒng)提出了嚴(yán)峻的考驗(yàn),并因此而深刻改變了傳統(tǒng)的公共衛(wèi)生系統(tǒng)。目前,美國(guó)這一仍處于不斷建設(shè)和完善中的公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)系統(tǒng),以新的三級(jí)應(yīng)對(duì)體系為基本特點(diǎn)。其自上而下地縱向包括CDC(聯(lián)邦)疾病控制與預(yù)防系統(tǒng)-HASA(州)醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)-MMRS(地方)城市醫(yī)療應(yīng)急系統(tǒng)三個(gè)子系統(tǒng)。美國(guó)疾病預(yù)防控制中心(CDC)成立于1946年,總部設(shè)在亞特蘭大,現(xiàn)有工作人員9000余名,分別屬于170多個(gè)公共健康方面的專業(yè)領(lǐng)域,涵蓋192個(gè)專業(yè)和學(xué)科。下屬有13個(gè)部門。CDC是HHS下屬的重要機(jī)構(gòu);是美國(guó)政府負(fù)責(zé)疾病控制與預(yù)防的主要組織;是美國(guó)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)。其主要職能包括制定全國(guó)性的疾病控制和預(yù)防戰(zhàn)略、公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)和預(yù)警、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)、資源整合、公共衛(wèi)生領(lǐng)域管理者和工作人員的培養(yǎng)。CDC是主要公共衛(wèi)生突發(fā)事件的具體決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu),也是整個(gè)公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)系統(tǒng)的核心和協(xié)調(diào)中心。衛(wèi)生資源和服務(wù)局(HASA)是與CDC平行的部門,同屬于美國(guó)衛(wèi)生與公共服務(wù)部,旨在為所有人提供衛(wèi)生保健服務(wù)。“HASA醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)”主要通過(guò)提高醫(yī)院、門診中心和其他衛(wèi)生保健合作部門的應(yīng)急能力,以發(fā)展區(qū)域應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。該系統(tǒng)在全國(guó)實(shí)行分區(qū)管理,共設(shè)10個(gè)區(qū),區(qū)內(nèi)以州為單位實(shí)現(xiàn)聯(lián)動(dòng)。除了州和地方衛(wèi)生部門外,其他參與者還包括州級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、州級(jí)農(nóng)村衛(wèi)生保健辦公室、退伍軍人衛(wèi)生保健部門和軍方醫(yī)院、基本醫(yī)療保健協(xié)會(huì)等。城市醫(yī)療應(yīng)對(duì)系統(tǒng)(MMRS)是地方層面應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的運(yùn)作系統(tǒng)。該系統(tǒng)通過(guò)地方的執(zhí)法部門、消防部門、自然災(zāi)害處理部門、醫(yī)院、公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和其他“第一現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)對(duì)人員”之間的協(xié)作與互動(dòng),確保城市在一起公共衛(wèi)生危機(jī)中最初48小時(shí)的有效應(yīng)對(duì),從而使得城市在全國(guó)應(yīng)急資源被動(dòng)員之前能以自身力量控制危機(jī)事態(tài)。2.2公共衛(wèi)生調(diào)查管理系統(tǒng)美國(guó)公共衛(wèi)生突發(fā)事件應(yīng)對(duì)系統(tǒng)從橫向看有以下五大系統(tǒng):(1)全國(guó)公共衛(wèi)生信息系統(tǒng),包括國(guó)家應(yīng)急行動(dòng)中心電子網(wǎng)絡(luò)疾病監(jiān)測(cè)報(bào)告預(yù)警系統(tǒng)(NEDSS)、大都市癥狀監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、臨床公共衛(wèi)生溝通系統(tǒng)。(2)全國(guó)公共衛(wèi)生實(shí)驗(yàn)室快速診斷應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。全國(guó)公共衛(wèi)生系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)室自成體系,按聯(lián)邦、州、基層分為三級(jí)。該系統(tǒng)專長(zhǎng)于實(shí)用檢驗(yàn),在人員、設(shè)備、資金方面與大學(xué)臨床實(shí)驗(yàn)室各有所長(zhǎng)。由于全國(guó)上下互通有無(wú),統(tǒng)一為現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查服務(wù),所以不會(huì)各自為政。(3)現(xiàn)場(chǎng)流行病學(xué)調(diào)查控制機(jī)動(dòng)隊(duì)伍和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),建立了一支精良的機(jī)動(dòng)隊(duì)伍和全國(guó)網(wǎng)絡(luò)。此外,“9.11”事件后,還撥專款建立了一支流行病學(xué)專職隊(duì)伍。(4)全國(guó)大都市醫(yī)學(xué)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),該系統(tǒng)幾乎覆蓋了美國(guó)全境。(5)全國(guó)醫(yī)藥器械應(yīng)急物品救援快速反應(yīng)系統(tǒng)。2.3地方主導(dǎo)下的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)美國(guó)的危機(jī)反應(yīng)系統(tǒng)由聯(lián)邦快速反應(yīng)計(jì)劃所管理。該計(jì)劃非常明確地說(shuō)明27個(gè)不同的聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)在各種不同的災(zāi)情情況下所負(fù)的責(zé)任。根據(jù)聯(lián)邦反應(yīng)計(jì)劃,州和地方政府負(fù)有處理危機(jī)的主要責(zé)任。國(guó)家政府只是當(dāng)災(zāi)難的后果超出州和地方的處理能力之外時(shí),提供補(bǔ)充性的幫助。一旦這種情況出現(xiàn),FEMA就會(huì)成為所有各種反應(yīng)努力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),其作用至關(guān)重要。在許多國(guó)家,不同團(tuán)體之間毫無(wú)交流,美國(guó)之所以能夠避免這種問(wèn)題,是因?yàn)椴煌瑏?lái)源的所有信息都進(jìn)入一個(gè)機(jī)構(gòu)。FEMA隸屬美國(guó)國(guó)土安全部,負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào),各個(gè)具體領(lǐng)域的危機(jī)反應(yīng)則由其他的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃將危機(jī)反應(yīng)分為12個(gè)領(lǐng)域,并給每一個(gè)領(lǐng)域指派了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。在危機(jī)中負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)的機(jī)構(gòu)是HHS,而CDC就是其主要組成部分。各個(gè)機(jī)構(gòu)各司其職,同時(shí)必須確保12個(gè)其他機(jī)構(gòu)處于有效和合作的狀態(tài)。FEMA就負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各地方對(duì)主要危機(jī)的各種反應(yīng),意味著整個(gè)國(guó)家的危機(jī)反應(yīng)系統(tǒng)開(kāi)始起作用。2.4cdc監(jiān)控系統(tǒng)美國(guó)公共衛(wèi)生危機(jī)管理系統(tǒng)以CDC為核心,構(gòu)筑了強(qiáng)大的公共衛(wèi)生防護(hù)網(wǎng)。美國(guó)的疾病控制工作主要由國(guó)家及地方的衛(wèi)生機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。這些機(jī)構(gòu)的工作包括發(fā)現(xiàn)、報(bào)告以及治療病例。在出現(xiàn)重大的公共衛(wèi)生危機(jī)時(shí),總統(tǒng)有權(quán)視危機(jī)的嚴(yán)重性決定是否需要宣布國(guó)家進(jìn)入“緊急狀態(tài)”,并啟動(dòng)2003年起用的聯(lián)邦快速反應(yīng)計(jì)劃。但無(wú)論是否進(jìn)入“危機(jī)狀態(tài)”,美國(guó)都有一整套系統(tǒng),能使各州在面臨危機(jī)時(shí)迅速得到聯(lián)邦的援助,從而避免各州的危機(jī)影響到全國(guó)疾病的監(jiān)控工作。CDC的主要目的是衛(wèi)生預(yù)防,而不是問(wèn)題出現(xiàn)后作反應(yīng),為此采用大量的監(jiān)控措施,主要包括國(guó)家重點(diǎn)疾病監(jiān)控體系和衛(wèi)生保健人員全國(guó)監(jiān)控體系。其他兩個(gè)體系,危機(jī)ID網(wǎng)和全球新出現(xiàn)傳染病預(yù)警網(wǎng)絡(luò)直接從國(guó)內(nèi)外許多主要醫(yī)院取得資料,幫助CDC發(fā)現(xiàn)疾病發(fā)展趨勢(shì)。另外,在美國(guó),國(guó)家、各州及當(dāng)?shù)卣灿猩习賯€(gè)用于衛(wèi)生監(jiān)督的信息系統(tǒng),其中“國(guó)家電子網(wǎng)絡(luò)疾病監(jiān)測(cè)報(bào)告預(yù)警系統(tǒng)”是最重要的信息系統(tǒng),它在國(guó)家、州和當(dāng)?shù)卣齻€(gè)層次上收集和監(jiān)視全國(guó)范圍的疾病發(fā)病趨勢(shì)和暴發(fā)方面的數(shù)據(jù)。抗擊SARS的成績(jī)應(yīng)主要?dú)w功于早發(fā)現(xiàn)、早治療、隔離檢疫和預(yù)警應(yīng)急措施。2.5國(guó)際合作組織成立除了健全和完善自身的管理體系外,美國(guó)還加強(qiáng)了危機(jī)處理中的國(guó)際協(xié)作。2001年遭受炭疽病毒襲擊的報(bào)道引起全世界的廣泛關(guān)注。各國(guó)的流行病學(xué)家、實(shí)驗(yàn)人員和臨床醫(yī)學(xué)專家被號(hào)召起來(lái)應(yīng)對(duì)這場(chǎng)大范圍的政治和公共事件。為了與國(guó)際合作,CDC在它的緊急事件運(yùn)作中心成立了國(guó)際聯(lián)合小組。2001年10月12日~2002年2月2日,這個(gè)小組收到了來(lái)自70個(gè)國(guó)家和2個(gè)地區(qū)的130份意見(jiàn),它們分別來(lái)自各國(guó)衛(wèi)生部、國(guó)際組織、醫(yī)生等。國(guó)際社會(huì)提供的這些信息和支持對(duì)于減輕社會(huì)恐慌,防止使用不必要的抗生素,提高世界范圍內(nèi)生化襲擊的實(shí)驗(yàn)監(jiān)測(cè)和預(yù)警能力提供了巨大的幫助。該小組每天24小時(shí)、每周7天不間斷工作,與世界衛(wèi)生組織(WHO)保持密切的信息交流與協(xié)作。快速的、可信賴的國(guó)際合作是聯(lián)合公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和其他部門的有效方式。2.6公共防病防治信息美國(guó)在預(yù)防與處理暴發(fā)性傳染病等公共衛(wèi)生突發(fā)事件方面特色鮮明,強(qiáng)調(diào)及時(shí)交流各方面信息,與多部門分工協(xié)作,依法對(duì)傳染病患者采取隔離和檢疫措施,并及時(shí)向公眾發(fā)布公共防范信息,以遏制傳染病蔓延。美國(guó)媒體的報(bào)道很大程度上得到了美國(guó)衛(wèi)生部門的配合,而衛(wèi)生部門的聲音也占據(jù)了報(bào)道的主導(dǎo)位置。美國(guó)HHS除了每天發(fā)布動(dòng)態(tài)新聞外,每周還要舉行2、3次新聞發(fā)布會(huì),由美國(guó)疾病控制與預(yù)防中心的專家在電視直播中接受全國(guó)新聞媒體的電話提問(wèn)。2.7加強(qiáng)公共衛(wèi)生安全立法1994年,美國(guó)政府所通過(guò)的關(guān)于防范傳染病的聯(lián)邦法律《美國(guó)檢疫法》,是預(yù)防和治療傳染病的重要法律依據(jù)。尤其是美國(guó)在經(jīng)歷了“9.11”恐怖襲擊以及之后的炭疽事件,使美國(guó)加強(qiáng)了應(yīng)對(duì)極端突發(fā)事件的相關(guān)法制改革的力度,加大了公共衛(wèi)生安全的立法行動(dòng)。2002年6月12日,美國(guó)總統(tǒng)布