論國家或私人實體的國際賠償責任

一、跨國污染損害的賠償原則國際賠償責任是指除非法律禁止行為造成的損害責任，也稱為國際損害責任或跨境損害責任，是指由其管轄或支配下的個人或實體在國內部門或其管轄范圍內違反一項國際法律和禁令的事項造成的重大跨境污染責任。隨著科學技術的發展,人類利用自然能力的增強,國家自身或者在其管轄或控制之下的私人或實體的活動造成的跨國污染損害也頻頻出現,比如1986年蘇聯切爾諾貝利核電站事故和瑞士桑多斯制藥公司污染萊茵河事件、2000年羅馬尼亞金礦氰泄漏污染多瑙河事件、2005年中俄松花江水污染事件等。而跨國污染損害一旦發生,其破壞性后果也令人觸目驚心。這些活動造成的跨國污染損害往往是由國際法不加禁止之行為所引起的,起源國或者民事行為人既無故意也無過失,或者沒有故意或過失的確切證據。因為高度復雜的工業活動帶來了造成重大污染損害的高度風險,起源國有時即使盡了適當管理和監督的義務,這種國際法不加禁止的活動所造成的損害可以減少,但是不能被完全消除。另一方面,如果國際法或者國內法不確立起源國或者民事行為人對國際法不加禁止之行為造成跨國污染損害的賠償責任,可能導致起源國對其領土主權的濫用和對他國領土主權的單方面否定,造成對受害國和受害者的不公正,也會帶來更多和更大的環境災難,危及人類的生存和可持續發展。因此,因涉及國際法不加禁止的活動的事件而遭受損害的人不應當無辜地承受這些損害,必須能夠獲得及時和充分的賠償。但是,如果國家在傳統的國家責任或者民事責任的框架下制定和實施賠償規則,將會面臨許多根本問題。因為在傳統國際法和國內法上,“責任”和“過錯”概念是緊密相關的,確立起源國或者民事行為人對國際法或者國內法的規則的違反是受害國和受害者獲得損害賠償的前提條件。如果這種違法性被確認,起源國或者民事行為人有責任停止從事違法活動,并且賠償所有損害,反之則不承擔任何賠償責任。然而出于經濟利益的考慮,國家有強烈的動機促進這些活動的開展,盡管這些活動可能帶來跨國污染損害。因此,如果在傳統國家責任或者民事責任的框架下解決這種活動帶來的損害的賠償問題,在過錯與賠償損害的責任之間建立緊密的關系,不僅不會促使國家禁止特定活動,而且會導致起源國或者民事行為人拒絕賠償,受害者的權益得不到保障。這種不能在傳統國際法和國內法框架下解決國際法不加禁止之行為造成的跨國污染損害的賠償問題的困境,促使國家和國際社會另辟蹊徑,針對這種行為造成的跨國污染損害的賠償問題制定特定的國際或國內規則,以確立起源國或者民事行為人的國際賠償責任。筆者對跨國污染損害賠償法律規則的考察,正是圍繞著相關國際條約、國際軟法文件和國內立法,結合國際實踐而展開的。根據國際法上的非歧視原則,如果一國境內的活動造成了跨國污染損害,國外的受害者有權在平等的基礎上,依據起源國的國內立法或者對該國有效的國際公約的規定,向造成污染損害的責任人提出賠償請求,或者向責任人所在地的法院提起索賠訴訟。二、危險活動與國際法不加禁止行為的交叉關系和嚴格責任原則根據國際和國內法律文件的規定,目前的跨國污染損害賠償法律規則具有以下特點:(國際社會對“危險活動”還沒有統一的定義。《損失分配原則草案》原則2(C)項只是概括性地規定,危險活動是指具有造成重大損害風險的活動。至于哪些活動具有造成重大損害的風險,草案沒有明確。國際法委員會認為,危險活動既包括“造成災難性跨界損害的概率較小”的活動,也包括“造成重大跨界損害的概率較大”的活動;任何危險活動或者極端危險活動,只要在最低限度上具有引起重大跨界損害的危險,均包括在內;事故的發生概率和損害性影響的嚴重程度兩者的合并后果,應使這些活動有別于任何其他活動從上述規定可以看出,界定危險活動有兩個基本要素:風險和損害。就“活動”本身來說,正是造成跨國污染損害的風險因素將危險活動與其他活動區別開來。危險活動并非發生損害的可能性大,而是因為人類往往難以預料它是否造成損害結果,而一旦發生損害就將是十分嚴重的。從目前實踐來看,海上石油運輸、核能生產、外空物體發射、危險和化學物質運輸、危險廢物越境轉移、轉基因生物越境轉移等,都屬于危險活動。從性質上來看,危險活動或者是國際法不加禁止的行為,或者是違反國際法的行為。危險活動與國際法不加禁止之行為之間是一種交叉關系。“國際法不加禁止之行為”的性質有兩種,一種是國際法文件明文規定對此種行為不加任何限制,即不加禁止的;另一種是國際法文件對此種行為沒有明文規定禁止也沒有明文規定允許國際社會目前關于跨國污染損害賠償問題的法律規則,主要集中于危險活動與國際法不加禁止之行為的交叉點,即國際法不加禁止的危險活動領域,而這正是《損失分配原則草案》和《關于預防危險活動的跨界損害的條款草案》所編纂的范圍。(關于國際賠償責任的歸責原則,學界有各種不同的說法,包括危險責任、無過錯責任、絕對責任、客觀責任、后果責任、結果責任、嚴格責任等。在這些說法中,嚴格責任作為國際賠償責任的歸責原則得到學者們的普遍贊同,上述國際公約和文件也普遍采用這一措辭。嚴格責任的特征是不問責任人有無過錯,行為和損害之間的因果關系就足以導致行為者的責任。適用嚴格責任可以減輕受害人在其他制度下將承擔的舉證責任,有利于保護受害人的合法權益,促使獲得巨額商業利益的行為人,來承擔因他的行為所帶來的環境破壞的成本,以體現社會的正義與公平。嚴格責任體現了危險活動的經營者、受益者與受害者之間的利益平衡。上述國際和國內文件都確立了危險活動的責任人對受害者的嚴格賠償責任(根據大多數國際文件的規定,跨國污染損害賠償規則的主要目的是,確保危險活動的經營者為跨國污染損害的受害者提供充分和及時的賠償三、跨國污染損害賠償法律規則綜合分析上述國際和國內文件的規定,可以看出跨國污染損害賠償規則大體上包括賠償范圍、賠償責任主體、賠償責任限制、責任擔保、索賠訴訟等方面的制度。損害賠償的范圍跨國污染損害的賠償范圍包括兩方面的內容:一是關于損害賠償問題的特定國際文件適用的地理范圍,二是有關國際和國內文件確定的損害賠償的范圍。1.地理范圍就特定國際文件適用的地理范圍來說,早期關于石油污染損害、民用核損害、危險物品運輸造成的損害賠償責任的條約2.環境侵權責任的范圍根據國際和國內文件的規定,損害賠償的范圍包括三大類,即通過環境造成的生命損失和人身傷害;通過環境造成的財產的滅失或損壞以及由此導致的經濟損失;對環境本身的損害或破壞。其中前兩者可以稱為“傳統損害”,后者可以稱為“純粹環境損害”或“純粹生態損害”。人身損害、財產損害和經濟損失是古老的民事侵權法所規范的賠償客體,有關國際和國內文件都肯定它們是應予賠償的損害,賠償標準和范圍也較少爭議。對于純粹環境損害是否屬于賠償范圍,以及純粹環境損害的范圍的界定,則有相當歧異。早期關于石油污染、外空物體發射以及民用核損害賠償責任的條約歐美發達國家的立法普遍確認了對純粹環境損害的賠償。比如,美國的超級基金法和《石油污染法》所保護的“自然資源”包括土壤、空氣、地表水、地下水、魚類、動物、植物和其他資源;英國在單行的自然保護法、野生生物保護法和土壤保護法中規定了對環境損害的賠償即使都確定純粹環境損害屬于應予賠償的范圍,不同的文件在環境的定義和范圍問題上也存在很大的差異。比如,《損失分配原則草案》所界定的環境包括兩大類,第一類是各種自然資源及其相互作用,另一類是地貌的特征部分;《盧加諾公約》所界定的環境除了上述兩項之外,還包括文化遺產;《歐盟環境責任指令》所指的環境是指水體、動植物物種和自然棲息地以及土地國家同時承擔部分危險活動賠償責任國際賠償責任根據其責任主體歸屬,可以分為國家賠償責任和國際民事賠償責任兩類。國家賠償責任是指國家自身承擔的賠償責任,包括國家為其自身從事的危險活動所承擔的原始賠償責任,以及為其管轄或控制之下的私人或實體的危險活動承擔的轉承賠償責任;國際民事賠償責任是指私人或實體為其從事的危險活動造成的跨界損害承擔的賠償責任。1.法律限制的是對權利濫用的限制學界對國家的原始賠償責任和國際民事賠償責任并無異議,國際和國內實踐也都證實了這一點。國家和私人應當承擔原始賠償責任和國際民事賠償責任的理論依據,筆者認為:一是禁止權利濫用原則,二是公平原則。禁止權利濫用原則是體現在所有國內法律體系中的一般法律原則,它來源于私法上對所有權的限制。雖然所有權是一種最完全的物權,但是為了保護他人的利益,法律在保障它的同時,也對它進行了限制。比如所有權人不得因行使其所有權而損害他人,即“使用自己的財產應不損及他人的財產”,或者“行使自己的權利時不得損害他人的權利”。在國際法上,根據禁止權利濫用原則,一國不能濫用其領土主權和權利而損害他國領土主權和權利,即國家的主權應受到尊重其他國家主權的限制。詹寧斯和瓦茨指出,“使用自己的財產應不損及他人財產”的格言,既適用于個人之間的關系,也適用于國家之間的關系公平的實質是利益和負擔的合理分配,是主體之間在利益和負擔方面達到相對平衡的一種狀態國家應當承擔轉承賠償責任的觀點,也已為學者們普遍認可。首先,環境保護是所有國家的國際義務,一國內可能造成跨界損害的活動,都經過國家的許可或登記手續,即國家從一開始就參與了增加環境負擔的活動,而國際法上有一個基本原則:當有關行為處于一國管轄或者控制之下時,國家應當為該行為造成的后果承擔責任。其次,私人財力不足以承擔全部賠償責任,從保護受害者的角度考慮,只有國家才能保證受害者的利益得到充分的保障。2.國外相關立法規范之規定從國際公約所建立的國際法律制度來考察,賠償責任主體呈現出明顯的“私法”特點,即危險活動的經營者和從危險活動中受益的行業集團是唯一的或者主要的賠償責任主體,國家不承擔賠償責任,或者只承擔補充性賠償責任。具體來說有以下幾種模式:第一種模式是兩重民事賠償責任主體機制。《油污責任公約》和《油污基金公約》共同建立了獨特的兩重賠償主體機制:第一重賠償主體是油污事故發生時的船東,第二重主體是通過攤款設立的國際油污賠償基金。基金的攤款來自所有在締約國境內通過海洋運輸獲得石油的公司。根據這兩項公約的規定,首先由事故發生時的船東承擔嚴格賠償責任,再通過國際油污賠償基金對受害者給予補充賠償。《有毒物質公約》沿用《油污責任公約》和《油污基金公約》所建立以及被其議定書、修正案發揚光大的雙重賠償責任主體模式,設立了國際危險和有毒物質基金,以便在船東的賠償責任提供的保護不充分或者無法得到這種保護的情況下提供賠償。第二種模式是單一民事賠償責任主體機制。很多公約都建立了這種機制,規定由船東或者危險活動的經營者獨立承擔民事賠償責任。比如,《燃油公約》將船舶的登記所有人、光船承租人、船舶經營人和管理人確定為民事賠償責任人,由他們對燃油污染損害承擔連帶責任,以保證對索賠者的賠償;《危險物品公約》針對在危險貨物通過公路、鐵路和內陸船只運輸期間造成的損害,為這類貨物的運輸者規定了嚴格的賠償責任;《巴塞爾議定書》針對危險廢物越境轉移所造成的損害,為發出通知者、處置者、出口者、進口者和轉口進口者等一系列人規定了嚴格的賠償責任;《盧加諾公約》和《基輔議定書》為造成損害的危險活動的經營者規定了嚴格賠償責任第三種模式是以民事賠償責任為主,國家賠償責任為輔。《巴黎公約》、《維也納公約》、《核損害補充賠償公約》等關于民用核損害賠償責任的國際公約確立了由核設施的運營者對核損害承擔主要賠償責任,國家承擔補充性賠償責任的機制,這種安排主要是出于促進核工業發展的需要,而不是為了保護受害者的利益。《損失分配原則草案》參考上述絕大部分國際公約以民事賠償責任為唯一或為主要的責任歸屬型態的做法,建立了經營者民事賠償責任與起源國補充性賠償責任相結合的體制《空間實體公約》規定由空間物體的發射國對空間物體的發射對他國人身和財產造成的損害承擔賠償責任從國際實踐來看,在跨國污染損害賠償問題上,國際社會也傾向于將首要賠償責任施加給危險活動的經營者。目前僅有兩個先例明確歸責于國家,一個是加拿大與前蘇聯核動力衛星損害賠償案,另一個是聯合國安理會第687號決議——處理伊拉克入侵和占領科威特而引起的環境損害賠償責任問題。更多的情況是盡管造成了跨國污染損害,但是賠償問題并沒有通過追究起源國的國家責任得到解決。要么是根本就沒有向起源國提出賠償要求,要么是已經或者正在通過國內或國際民事途徑解決。比如上述的切爾諾貝利核電站事故、瑞士桑多斯公司污染萊茵河事件、羅馬尼亞金礦氰泄漏污染多瑙河事件等。國際賠償責任目的之平衡國際賠償責任是嚴格責任,但是并不意味著責任人承擔絕對責任,而是一定限度的賠償責任。筆者認為,這種責任限制的法理是權利沖突情況下的救濟,是一種利益平衡機制。權利沖突是美國法律經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者科斯的一項重要發現。科斯在分析“公害”及諸如此類的侵權案件時指出,傳統的做法是要求公害施放者對引起的公害給予損害賠償,這種似乎是毫無疑問的做法實際上“掩蓋了不得不做出的選擇的實質……我們正在分析的問題具有相互性,即避免對乙的損害將會使甲遭受損害,必須決定的真正問題是:是允許甲損害乙,還是允許乙損害甲”對于國際賠償責任來說,關鍵的問題是如何恰當地配置權利,換句話說,就是在保障國家和私人從事國際法不加禁止之行為的權利的同時,對這種行為造成的損害的受害者給予適當救濟。依筆者的理解,是如何在兩種沖突的利益之間尋求平衡,不過分地維護一種利益而嚴重損及另一種利益,即由行為人和受害者分擔損失。國際法委員會為開展危險活動造成的跨界損害的賠償責任的編纂工作而設立的工作組認為,賠償責任的目的就是使有關各方共同分擔損害,在經營者、受益者和受害者之間尋求一種利益平衡。工作組在分析現行國際賠償公約的基礎上,建議專題中的“賠償責任”應改為“損失分擔”絕大部分關于跨國污染損害賠償問題的國際和國內文件都建立了賠償責任限制制度,具體體現在賠償限額、責任豁免、索賠時限等三個方面。1.危險活動經營者的最高賠償限額在賠償限額方面,根據有關特定危險活動領域國際公約的規定,危險活動的經營者、國際賠償基金以及承擔補充賠償責任的國家都有最高賠償限額。比如,《油污責任公約》和《油污基金公約》及其議定書和修正案、《有毒物質公約》、《危險物品公約》、《巴塞爾議定書》、《基輔議定書》以及各個民用核損害責任公約分別規定了船舶所有人、危險廢物的進口者等危險活動經營者的最高賠償限額;《油污基金公約》及其議定書和修正案、《有毒物質公約》分別規定了國際油污賠償基金、國際危險和有毒物質基金的責任限額;《核損害補充賠償公約》規定在核設施所在國承擔補充性賠償的情況下,賠償數額最高為1.5億特別提款權2.任豁免的損害責任豁免包括兩種情況:全部豁免和部分豁免。前者是指免除責任人的全部賠償責任,后者是指免除其部分賠償責任。一般而言,危險活動的經營者的責任豁免在以下四種情況下發生:一是由于戰爭行為、敵對行動、內戰或叛亂造成的損害;二是由于不可預見的、不可避免的、無法抗拒的自然現象造成的損害;三是由于第三方的過錯造成的損害;四是受害人自己的過錯造成的損害。《巴塞爾議定書》、《盧加諾公約》、《基輔議定書》和《環境責任指令》還將遵守國家強制性措施造成的損害排除在賠償責任之外《油污基金公約》和《有毒物質公約》分別規定了國際油污賠償基金、國際危險和有毒物質基金的責任豁免情形3.比訴訟時效起算賠償責任還受到索賠時限的限制。索賠時限的起算時間有兩種:一種是自事故發生之日起算,這種時限可稱為除斥期間;一種是自損害發生之日起算,稱為訴訟時效。由于事故發生后不是馬上產生損害,尤其是潛伏性損害,因此除斥期間起算時間往往比訴訟時效要早。為了在受害者與賠償責任人之間尋求利益的平衡,現有公約基本上是將兩者結合起來確認索賠時限。比如《基輔議定書》第10條規定,索賠請求應在索賠者知道或者根據常理應該知道所涉損害和責任之日起3年內提出,但是在工業事故發生之日起15年后,不得再提出索賠請求。強制性責任擔保為了使嚴格責任體制具有現實性和可行性,必須由適當的保險體制或其他財務擔保工具支撐,這是嚴格責任形成和發展的必備條件。因為嚴格責任實現的保障是損害轉移和損害分散機制,而責任擔保制度具有突出的損害轉移和損害分散功能:危險活動經營者的責任風險得到轉移,不致因高額損害賠償而陷入經濟困境或破產,保