中國脫貧攻堅監督和考核評估

監督、考核和評估是公共政策執行和項目管理中重要的內容和環節。在我國正在進行的脫貧攻堅中，科學、客觀、及時的監督、考核和評估，更是精準扶貧治理中十分關鍵的環節。經過多年的探索、總結和完善，我國初步建立了脫貧攻堅的監督、考核和評估制度，開展了對精準扶貧、精準脫貧工作進展和成效的監督、考核和評估，積累了一定的經驗。實踐中發現現行監督、考核和評估制度和方法還存在一定的問題，需要在總結和研究的基礎上進行完善。一監督、考核評估在實施扶貧戰略目標和計劃中的作用（一）監督、考核評估在公共政策實施中的作用在公共政策實施當中，監督是指有關主體對實施過程進行監察、檢查、督促和指導，使其結果能達到預定的政策目標；考核評估是指考核主體對照政策目標和任務，采用科學的考核方式，評價政策執行者的工作任務完成情況或政策實施結果在多大程度上實現了預定的目標、資源投入的有效性等情況。二者都是為了及時發現政策執行中存在的問題，促進政策目標的實現。相對來說，前者比較重視政策執行的合法、合規和合理性，后者更加注重通過引導改進績效、推進工作、提高效率。因此，有效的監督、考核評估對于及時發現存在的問題，找出解決問題的辦法，激勵先進，懲罰后進，最終實現政策目標，有著十分重要的作用。監督、考核評估，按實施主體和對象，可分為內部監督和外部監督、內部考核評估和外部考核評估。這里僅討論內部監督考核和外部評估的優缺點。內部監督考核的發起人、執行人、評判人和責任人總體上是一致的，這種四位一體的特點也形成了內部監督考核的優勢和缺陷[1]。內部監督考核的主要優勢包括：有利于選擇恰當的時機，所需信息易于獲取，結果應用比較容易。內部監督考核的主要缺陷包括：第一，由于結果會用來追責，內部監督考核存在隱瞞問題的動機和便利性；第二，如果決策者擔心監督考核結果會對其形成不利的影響，內部監督考核者可能會選擇性地使用對其有利或容易解脫的評估信息；第三，由于實施主體和對象有直接的利益關系，內部監督考核者可能對政策執行產生的負面影響加以遮掩或忽視，從而得出不公正的結論。外部評估是指由政策設計和執行機構之外的專業性機構或人員對政策實施過程、結果、效率和影響進行獨立評估[2]。通常外部評估被認為是獨立、客觀和專業的。外部評估的主要優勢包括：第一，合格的外部評估是由與政策制定和實施不存在利益關聯的機構和人員實施的，能夠獨立確定評估方案，獨立實施評估和對評估對象做出結論，具有獨立性；第二，外部評估由于不存在利益關聯且面臨同業競爭的壓力，在評估數據取得和評估結論方面一般能夠做到尊重事實和真相，具有客觀性；第三，外部評估本身是由掌握評估理論和方法且熟悉評估政策的專業機構和人員實施的，具有專業性。外部評估面臨的主要困難在于信息取得和結果應用兩個方面。如果沒有政策執行機構的配合，外部評估者很難獲得有關政策方面的全面、準確、可靠的信息，這會對評估質量產生影響。此外，外部評估所提出的政策建議，也可能因為不切合實際，可操作性不強，評估過程中缺乏與政策執行部門的溝通等原因，而無法被決策部門和政策執行部門所采納，從而降低了政策評估的價值。（二）扶貧政策實施中監督、考核評估制度缺位的教訓扶貧開發與民生民利息息相關，這個領域的職務犯罪后果嚴重，社會影響極其惡劣。如何加強對扶貧資金的監管，確保扶貧資金不被擠占、挪用，最大限度發揮扶貧資金的效益，讓扶貧對象切實受益，是忠實履行我們黨全心全意為人民服務宗旨的具體要求，是擺在全國扶貧系統面前非常緊迫而重要的工作任務。黨中央、國務院三令五申，扶貧資金必須管好用好，各級政府也出臺了相應的管理辦法，對資金的使用程序、范圍和監管體制等做出了明確規定。但是，2013年審計署對19個國家扶貧開發工作重點縣2010～2012年財政扶貧資金進行審計之后，發現財政扶貧資金分配、管理和使用中還普遍存在一些違規違紀問題，包括虛報冒領、擠占挪用、管理使用不規范、損失浪費、資金閑置、貪污侵吞等[3]。經推算，19個縣違規問題資金總額為2.3億元，占審計抽查資金（12.4億元）的比例高達18.5%[4]。根據審計部門對這些問題產生根源的分析，扶貧工作監督管理缺失是主要原因之一。過去扶貧領域的監督力量，主要是財政、扶貧兩部門內部監督和審計監督，其他來源的監督比較少。此外，扶貧審計聚焦在扶貧資金管理和使用的合法、合規方面，缺乏對扶貧資金使用的有效性和程序合理性等的審計。在2012年之前，扶貧領域的考核，除了扶貧部門內的工作考核之外，比較制度化的只有從2007年開始的財政扶貧資金績效考核。但是，財政扶貧資金績效考核自身存在一些問題，如涉及面比較窄，僅限于財政專項扶貧資金；此外，它在指標設計、數據收集、激勵制度安排等方面都存在不足。例如，成效指標只考慮了貧困人口減少和收入增長，未包括基礎設施和基本公共服務改善，因而與扶貧資金使用的關聯度不強；部分數據由各省自報，不同程度地存在上報不及時、口徑不統一、不完整和缺乏真實性等問題。因此，扶貧資金績效考核發揮的作用比較有限。扶貧考核評估機制存在缺陷，加上監督缺位，以致過去扶貧實踐中，常發生問題出現不能及時發現，發現問題不能及時解決的現象。2012年，國務院扶貧開發領導小組印發《扶貧開發工作考核辦法（試行）》，決定從2012年起試行對省級政府扶貧開發工作進行考核，督促中央和國家機關相關部委貫徹落實《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》中明確的工作任務。其中，中央對各省的考核，主要包括組織領導、經濟社會發展、扶貧工作實施和扶貧工作管理4部分內容。實行獎優罰劣，為工作決策和資金分配提供依據。省級政府扶貧開發工作考核試點發現[5]，該考核可起到如下幾方面作用：第一，掌握現有的情況，摸清扶貧的底數；第二，通過年度比較，可以監測扶貧的進展，從而把握下一階段的工作方向；第三，發現存在的問題，以便調整工作重點；第四，通過省間競爭和相互學習來改善扶貧工作。省級政府扶貧工作考核試點過程中存在的主要問題包括：第一，考核內容是結果還是包括結果和過程；第二，如何根據脫貧攻堅任務目標建立完整的科學合理的指標體系；第三，各指標權重、計分條件對評估結果影響較大，如何科學確定；第四，數據來源多且復雜，既使數據審核復雜化，也影響了指標的解釋力；第五，考核結果應用的激勵制度安排的力度和強度都不夠。這突出地表現在兩個方面：一是扶貧工作考核沒有將重點縣的退出納入考核激勵中去考慮，這樣不利于促進各省將扶貧工作的重點放在減少重點縣而更多地關注通過提高考核排名獲得資金和政策獎勵上；二是扶貧工作考核結果與考核地區主管領導的考評關系不大，難以起到激勵地方政府承擔起扶貧開發主要職責的作用。二脫貧攻堅監督和考核評估體系的基本框架和內容（一）脫貧攻堅監督和考核評估體系的建立過程進入脫貧攻堅階段以來，根據不同扶貧目標和管理分工，在總結過去經驗教訓的基礎上，我國已在扶貧領域逐漸建立了一套監督和考核評估體系。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《脫貧攻堅決定》）提出了“嚴格扶貧考核督查問責”的要求。據此，中央發布的《脫貧攻堅責任制實施辦法》。該辦法明確指出，國務院扶貧開發領導小組負責“建立健全扶貧成效考核、貧困縣約束、督查巡查、貧困退出等工作機制，組織實施對省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核，組織開展脫貧攻堅督查巡查和第三方評估”中央紀委機關對脫貧攻堅進行監督執紀問責；最高人民檢察院對扶貧領域職務犯罪進行集中整治和預防；審計署對脫貧攻堅政策落實和資金重點項目進行跟蹤審計；各民主黨派應當做好脫貧攻堅民主監督工作。從中可以看出，通過加強對扶貧的審計監督、紀律監督、司法監督和民主監督，創設脫貧攻堅督查巡查制度，建立健全有關扶貧考核評估制度，不斷推動脫貧攻堅考核監督問責。下面依次簡要描述脫貧攻堅監督和考核評估體系的建立過程。1.監督（1）脫貧攻堅督查巡查。過去扶貧部門也一直在開展扶貧有關政策落實的督查活動，主要特點是以專項督查為主、其他部門很少參與，實施范圍窄等。為推動中央脫貧攻堅重大決策部署的落實，開展級別更高、規模更大、范圍更全面的綜合性督查巡查是必需的。2016年7月，中央出臺《脫貧攻堅督查巡查工作辦法》，督促中西部22個省（自治區、直轄市）黨委和政府、中央和國家機關有關單位落實脫貧攻堅工作責任和政策措施。國務院扶貧開發領導小組組織開展聯合督查巡查，對重點部門、重點地區有關情況進行全面督促和巡視檢查。（2）扶貧審計。對扶貧資金管理和使用的合法合規審計，一直是扶貧審計的重點和中心工作。近年來，審計部門在加強扶貧資金常規審計力度的同時，不斷完善扶貧資金績效審計，并新增對扶貧政策落實情況的跟蹤審計。“十三五”規劃綱要明確提出，要建立扶貧政策落實情況跟蹤審計機制。2016年5月，審計署辦公廳發布《關于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧精準脫貧政策落實的意見》。該意見提出“十三五”時期扶貧審計的重點工作內容是：一要跟蹤檢查扶貧相關政策落實情況；二要監督檢查扶貧資金績效情況，即將績效理念貫穿扶貧審計始終，循著資金流向從政策要求、預算安排、資金撥付一直追蹤到項目和個人，確保扶貧資金安全高效使用。（3）監督執紀問責。為落實脫貧攻堅監督執紀問責任務，十八屆中央紀委六中全會公報明確提出，“嚴肅查處扶貧領域虛報冒領、截留私分、揮霍浪費行為，為打贏脫貧攻堅戰提供有力保障”[6]。中央紀委書記王岐山在出席2017年7月3日扶貧領域監督執紀問責工作電視電話時，強調紀檢監察部門要加強監督檢查，強化監督執紀問責，為打贏脫貧攻堅戰提供堅強保障[7]。中央紀委監察部網站還專門為此辟開了一個專欄“巡訪31省區市—落實扶貧領域監督執紀問責工作電視電話會議精神情況”，用來公布有關信息。（4）檢察機關、扶貧部門整治和預防扶貧領域職務犯罪專項。為在脫貧攻堅、反腐倡廉建設方面加強部門合作，最高人民檢察院和國務院扶貧辦聯合發布《全國檢察機關、扶貧部門集中整治和加強預防扶貧領域職務犯罪專項工作方案》，決定自2016年1月起，在全國范圍內共同開展集中整治和加強預防扶貧領域職務犯罪專項工作，為期5年。（5）各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督。專門對扶貧進行民主監督，是中共中央賦予各民主黨派的一項新任務，是各民主黨派履行民主監督職能的新領域。2017年10月，中央統戰部和國務院扶貧辦聯合發布《關于支持各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督工作的實施方案》，明確脫貧攻堅民主監督工作的工作原則、對口安排、重點內容、主要形式和工作保障等。（6）12317扶貧監督舉報電話。國務院扶貧辦于2014年12月15日開通12317扶貧監督舉報電話。根據國務院扶貧辦行政人事司印發的《關于做好12317扶貧監督舉報電話有關工作的通知》，12317電話投訴舉報主要受理范圍包括“專項扶貧資金管理、分配、使用中的問題，專項扶貧項目實施管理中存在的問題，擠占、貪污、挪用專項扶貧資金的行為，以及扶貧相關政策執行中的違規問題”，受理的問題按分級負責、屬地管理原則進行調查處理。（7）扶貧有關部門的內部督查。在脫貧攻堅領域，有關部門的內部督查主要包括：扶貧開發領導小組成員單位組織行業督查，督促檢查本系統、本行業領域落實脫貧攻堅政策措施的情況；扶貧、發展改革、財政等部門開展專項督查。（8）其他監督。脫貧攻堅的其他監督主要包括：全國人大常委會審議國務院關于脫貧攻堅工作情況報告并進行專題詢問、中央巡視、國務院督查、政協監督、媒體監督、群眾監督、第三方評估等。從以上方面可以看出，與過去相比，脫貧攻堅監督的主體更加多元化。按監督主體與對象關系來看，扶貧監督可分為扶貧系統內部監督和外部監督。除脫貧攻堅督查巡查和扶貧有關部門的內部督查屬于扶貧系統內部監督外，其他都歸為行政系統外部監督。其中最高人民檢察院行使的是司法監督，全國人大常委會行使的是權力機關監督，中央巡視組行使的是執政黨監督，人民政協和各民主黨派行使的是民主監督、而12317扶貧監督舉報電話、群眾監督、媒體監督、第三方評估可統稱為社會監督。與此同時，扶貧有關部門即受監督對象也在按照政務公開要求，采取“推進脫貧攻堅決策、執行、管理、服務、結果公開，加強解讀回應，擴大群眾參與，增強公開時效”等舉措，擴大脫貧攻堅社會和群眾知曉度、參與度[8]。監督對象的公開性、主體的多元化及監督內容的廣泛性（后面將詳細述及），從理論上有利于充分體現監督的人民主權原則、經常監督原則和公開監督原則[9]。扶貧領域內部監督和外部監督的結合，有利于形成全面復合的監督網絡，提高扶貧監督的整體效能。下文將具體討論脫貧攻堅監督體系的基本框架和內容。由于篇幅關系，主要討論前五種扶貧監督。2.考核評估（1）省級黨委、政府扶貧成效考核。2016年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》（以下簡稱《扶貧成效考核辦法》），就中央對中西部22個省（自治區、直轄市）黨委和政府扶貧開發工作成效的考核做出規范，取代2012年印發的《扶貧開發工作考核辦法（試行）》。與之前試行辦法相比，《扶貧成效考核辦法》在指標上進行了簡化和優化，在方法上做了重大改進，如引入第三方評估。（2）財政扶貧資金績效考核。2017年9月，根據精準扶貧、精準脫貧形勢需要，財政部和國務院扶貧辦對2008年印發的《財政專項扶貧資金績效考評試行辦法》進行了修訂，制定并印發了《財政專項扶貧資金績效評價辦法》（以下簡稱《資金績效評價辦法》）。這意味著，財政專項扶貧資金績效考核制度，在經歷了近十年的實踐摸索后，越加成熟。（3）貧困縣脫貧摘帽評估。2016年4月，國家出臺《關于建立貧困退出機制的意見》。該意見對貧困人口、貧困村、貧困縣退出的標準和程序做出了規定，例如，貧困縣脫貧摘帽需要通過市、省兩級的審核審查和國家組織的專項檢查及第三方評估，可統稱為貧困縣脫貧摘帽評估。（4）第三方評估。第三方評估，即外部評估，也可視為一種政府外的社會監督方式。前面討論的省級黨委、政府扶貧成效考核及貧困縣脫貧摘帽評估，都明確要利用第三方評估機構采集相關考核指標數據并進行評估。作為“局外人”的第三方評估，通過客觀、專業的評估，可使各項脫貧數據更加可靠和公正。（5）東西部協作考核。2017年8月，國務院扶貧開發領導小組印發《東西部扶貧協作考核辦法（試行）》。該考核的目標是推動參與東西部協作的各省（自治區、直轄市）向深度貧困地區傾斜，進一步加大幫扶力度，促進西部貧困地區如期完成脫貧攻堅任務。（6）定點扶貧工作考核。《中央單位定點扶貧工作考核辦法（試行）》于2017年8月公布。該考核目的是為了促進中央單位落實幫扶責任，加大幫扶力度，向深度貧困地區傾斜，幫助定點扶貧縣如若完成脫貧攻堅任務。（7）部分行業部門扶貧工作考核。一些扶貧開發領導小組成員單位制定了本行業扶貧工作考核評估制度，如2014年12月水利部出臺《水利扶貧工作考核辦法（試行）》（目前正在修訂中）[10]、2016年10月國家衛生計生委和國務院扶貧辦聯合發布《健康扶貧工作考核辦法》。因此，脫貧攻堅考核評估體系，主要由省級黨委、政府扶貧成效考核、扶貧資金績效評價、貧困縣脫貧摘帽評估、第三方評估、東西協作考核、定點扶貧工作考核、行業部門扶貧工作考核等組成。其中后三類考核的實踐還比較少，所以在下文的討論中不做重點分析。（二）脫貧攻堅監督和考核評估體系的基本框架和內容根據上述有關文件或制度文本，下文對脫貧攻堅監督和考核評估體系的基本框架、內容進行描述和分析。1.監督（1）監督對象。從監督對象來看，脫貧攻堅督查巡查的對象是中西部22個省（自治區、直轄市）黨委和政府、中央和國家機關有關單位；扶貧審計的重點對象是集中連片特困地區縣和國家扶貧開發工作重點縣；紀檢監察部門在扶貧領域監督執紀問責的主要對象是有扶貧任務的各級地方、部門和企事業單位及其工作人員；檢察機關、扶貧部門集中整治和加強預防扶貧職務犯罪專項工作的重點地區是革命老區、民族地區、邊疆地區、連片特困地區；8個民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督的對象分別對應8個貧困人口多、貧困發生率高的中西部省區（貴州、河南、廣西、湖南、云南、四川、陜西和甘肅）。由上可知，扶貧領域不同來源監督的監督對象主要是有扶貧開發任務的中西部省份、貧困縣、扶貧有關部門及其工作人員。扶貧監督對象存在一定程度的交叉，即使對于同一客體，也可能會受到來源不同的多重監督。（2）監督內容。從監督內容來看，根據《脫貧攻堅督查巡查工作辦法》，脫貧攻堅督查工作以目標為導向，側重推動各項扶貧政策的落實；巡查工作以問題為導向，著眼于解決干部履職、扶貧資金和項目管理、貧困識別、紀律等方面存在的突出問題，二者合起來對扶貧進行綜合性監督。扶貧審計的重點內容包括：跟蹤檢查扶貧相關政策落實情況，揭露和查處重大違紀違法問題，監督檢查扶貧資金績效情況，監督檢查扶貧項目建設運營情況，揭示和反映體制機制制度性問題等。從中可以看出，脫貧攻堅督查巡查和扶貧審計的監督內容都比較全面，相對來說，后者的監督更加深入。紀檢監察部門在扶貧領域監督執紀問責的內容是查處虛報冒領、截留私分、揮霍浪費等腐敗問題。檢察機關、扶貧部門整治和預防扶貧領域職務犯罪專項工作的主要內容是依法查辦發生在扶貧領域、惠農領域的貪污賄賂、瀆職侵權等職務犯罪案件，全方位排查職務犯罪風險點。也就是說，對扶貧的監督，紀檢監察的重點在于查處違反黨和行政紀律的問題；檢察機關與扶貧部門的專項合作，側重對職務犯罪的查辦，并推進預防。各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督的重點內容包括貧困人口精準識別、脫貧、貧困縣摘帽、落實脫貧攻堅責任制、重大政策措施執行和扶貧資金項目管理使用等情況。總的來看，這些扶貧領域監督的內容比較廣泛。但不同來源監督的內容各有側重點，這主要源于它們的監督性質不同。脫貧攻堅督查巡查屬于綜合監督，扶貧審計屬于審計監督，監督執紀問責歸為紀律監督，整治和預防扶貧領域職務犯罪專項屬于司法監督，各民主黨派中央對脫貧攻堅的監督即為民主監督。（3）監督方法。脫貧攻堅督查巡查工作主要采取“召開座談會、查閱資料、實地調查、問卷調查、個別訪談和聽取匯報、受理群眾舉報、隨機訪或者暗訪等形式進行”，同時注重運用第三方評估成果。此外國務院扶貧開發領導小組可根據工作需要組織開展省級之間交叉督查和巡查。扶貧審計可采取全面審查結合抽查，檢查是否有相關文件和制度，是否合理合法合規，進行賬實核對、賬賬核對等；書面審查結合走訪調查，沿著資金分配、管理、使用的各個環節，深入實地獲取第一手信息和資料，確保獲得真實可靠的信息。紀檢監察部門在扶貧領域監督執紀問責的方法主要有督辦查辦、專項整治、巡視巡察、監督檢查、執紀審查、接受舉報、公開通報曝光等。檢察機關、扶貧部門整治和預防扶貧領域職務犯罪專項主要方法，包括查辦案件，排查犯罪風險點，開展專項預防和專題合作，推進預防犯罪進村到戶等方法。各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督的主要方法是開展考察調研，提出意見建議，參與專項監督評估，加強日常聯系，進行政策宣講等。從上述描述可以得到這樣的印象，即這些對扶貧領域的監督普遍比較重視深入基層和群眾，運用靈活多樣的方式，試圖獲得真實可靠的第一手信息。相對來說，審計、紀檢監察和司法監督的專業性更強。（4）組織實施。脫貧攻堅督查巡查由國務院扶貧開發領導小組組織領導，如制定年度督查計劃，批準督查事項，組建督查組和巡查組。督查組和巡查組實行組長負責制，分別負責督查和巡查工作的具體實施。有關工作大體分三個步驟進行，依次是制定方案、實地督查或巡查、報告情況。有關縣扶貧審計工作，由各省（區、市）審計廳（局）統籌組織。各級審計機關需要把《加強扶貧審計意見》的具體內容和工作原則，統籌納入與穩增長等政策措施落實情況跟蹤審計、領導干部經濟責任審計、財政收支審計等各類審計項目中，實現對扶貧開發政策、資金、項目進行有重點、有步驟、有深度、有成效的審計全覆蓋。扶貧領域監督執紀問責，由各級紀檢監察部門負責組織實施，具體程序依開展的監督活動類型而定。關于集中整治和加強預防扶貧領域職務犯罪專項工作的組織實施，各級檢察院和扶貧部門通過成立工作領導小組、聯席會議、專門機構，建立對接機制（如在貧困鄉鎮、村組普遍建立檢察聯絡室或服務站，推行檢察官聯系貧困村鎮和“一村一警”制度，聘請駐村工作隊成員或第一書記擔任檢察聯絡員或志愿者；實行檢察官聯系重點扶貧項目制度等），實行年度工作重點和政策策略的動態調整，建立年度工作報告制度，共同召開年度會議等機制進行。各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督，由中央統戰部與國務院扶貧辦共同牽頭，各民主黨派中央分別形成具體工作方案并組織實施。對口省份統戰、扶貧部門積極協助做好協調服務、跟蹤反饋等有關工作。有關各方建立日常工作聯系、信息通報和成果會商機制。由上可知，脫貧攻堅督查巡查、檢察機關和扶貧部門集中整治和加強預防扶貧領域職務犯罪專項工作、各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督等三種扶貧監督力量，都在近兩年才出現，均專門建立相應的組織實施機制來保障監督的有效實施，其中檢察機關、扶貧部門聯合進行的專項工作在這方面的探索相對較多。以上列出的五類扶貧監督，從實施主體來看，督查巡查、審計、監督執紀問責為行政部門專業監督，檢察機關、扶貧部門整治和預防扶貧領域職務犯罪專項則屬于行政系統內外聯合監督，紀檢監察屬于內外合一監督。從監督階段來看，這些監督主要是事后監督，只有扶貧審計還包括事中即過程監督，檢察機關、扶貧部門整治和預防扶貧領域職務犯罪專項還涉及事前即預防監督。（5）結果運用。脫貧攻堅督查和巡查情況，由國務院扶貧開發領導小組向黨中央、國務院報告，并作為省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核的參考依據。督查情況好的地區和單位，會受到通報表揚；督查和巡查中發現的問題，會被要求整改糾正。有關地區和單位的整改情況向黨中央、國務院報告。整改情況能公開的，應當及時公開。涉及違紀違法的，按照有關規定移交紀檢監察或者檢察機關。對審計發現的情況和問題，各級審計機關一般會提出有針對性的意見和建議，督促有關地區和部門整改，并依法向社會公告審計發現的問題和整改情況。紀檢監察部門對涉及扶貧領域問題線索進行督辦、移交有關部門或直接查辦，對未落實扶貧政策、資金和項目等履行脫貧攻堅責任不力的有關部門黨組，進行督促整改等。檢察機關、扶貧部門對在集中整治和加強預防扶貧領域職務犯罪專項工作中查處的典型案件及預防成效等，可利用媒體或通過召開新聞發布會等形式進行宣傳；檢察機關每年向扶貧部門提供扶貧領域職務犯罪線索受理、立案、判決等相關數據；扶貧部門12317舉報電話收到的涉及扶貧領域職務犯罪的舉報線索，可直接移送同級檢察機關；遇有重大職務犯罪線索，國務院扶貧辦可直接移送高檢院審查辦理。各民主黨派中央脫貧攻堅民主監督調研中，針對重點問題提出對策建議，并向當地黨委和政府反饋調研情況；形成的調研報告送中共中央、國務院；可利用政黨協商、參政議政的各類平臺和各種渠道，就脫貧攻堅工作反映情況、提出建議；總結地方開展脫貧攻堅工作的經驗做法，發現先進、推廣典型。綜上所述，扶貧監督結果的運用主要有以下幾種：一是針對存在問題提出建議意見，督促監督對象整改；二是將違法違紀問題線索移交有關部門處理；三是向社會通報公開；四是對好的典型予以宣傳；五是作為考核和獎懲的參考依據；六是向有關方面反映情況，提出政策建議等。監督結果運用的好壞，在很大程度上決定著監督發揮作用的程度。上述重點討論的五種扶貧監督，既相互區別，又相互聯系。它們主要因為內容、方法、主體或組織實施方式不同而相互區別，又因同屬于監督而相互聯系。另外，扶貧審計、檢察、扶貧專項、紀檢監察和民主黨派等監督發現的問題，可被列為督查巡查的重點；各種監督發現的違規違紀問題，都可作為財政扶貧資金績效考核、黨委和政府扶貧成效考核的參考依據。2.考核現有的扶貧考核制度，根據其性質，可分為工作考核和成效考核兩類。工作考核是以工作過程考核為主，兼顧工作效果評價的考核制度，目前包括東西部協作考核、定點扶貧工作考核、水利、健康扶貧工作考核等。成效考核是以工作效果評價為主的考核制度，目前只有省級黨委、政府扶貧成效考核和財政扶貧資金績效考核符合這個特征。鑒于財政扶貧資金績效考核從2007年起實施至今，經過不斷完善，是目前扶貧領域相對較為成熟的考核制度；而省級黨委、政府扶貧成效考核，從2012年開始試驗探索，最終由工作考核轉變為成效考核，它也為各行業部門設計本部門扶貧工作考核制度提供重要借鑒，因此下文主要以這兩項考核制度為代表，來討論扶貧考核的基本框架和內容。（1）考核對象。根據《脫貧攻堅責任制實施辦法》，省級黨委、政府對本地區脫貧攻堅工作負總責。扶貧開發任務重的中西部22省（自治區、直轄市）黨政主要負責人向中央簽署脫貧責任書，使中央對這些省份扶貧成效進行考核有據可依。根據《扶貧成效考核辦法》，省級黨委、政府扶貧成效考核的對象是中西部22個省（自治區、直轄市）。財政扶貧資金考核對象，包括享受中央財政專項扶貧資金的中西部22省（自治區、直轄市），及由省級獨立安排財政專項扶貧資金的東部6省，包括遼寧、山東、浙江、江蘇、福建和廣東。對于中西部22省（自治區、直轄市）來說，既接受財政扶貧資金績效考核也接受扶貧成效考核。（2）考核內容和指標。一般的考核設計，首先要確定考核的目標，就是確定考核的主要內容和目標值，然后根據考核目標確定考核指標。省級黨委、政府扶貧成效考核的內容和指標包括：第一，減貧成效，包括建檔貧困人口減少和貧困縣脫貧摘帽計劃完成、貧困地區農村居民收入增長3個指標；第二，精準識別，包括貧困人口識別、退出準確率2個指標；第三，精準幫扶，用群眾對駐村工作隊和幫扶責任人幫扶工作的滿意度指標來評價；第四，扶貧資金使用和管理情況，直接采用財政扶貧資金績效考核結果。扶貧成效考核的內容和指標，是圍繞精準扶貧、精準脫貧基本方略，針對打贏脫貧攻堅戰的主要目標任務來設置的。這主要體現在以下幾個方面：首先，3個減貧成效指標對應《中共中央國院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（以下簡稱《決定》）提出的總體目標（基本公共服務發展目標除外）；其次，2個精準識別指標呼應精準扶貧精準脫貧“六個精準”中的兩個，即扶持對象精準和脫貧成效精準；再次，精準幫扶指標能部分反映群眾對于因村派人精準和措施到戶精準的主觀評價；最后，財政扶貧資金績效考核中“精準使用情況”指標（權重占15%），對應項目安排精準和資金使用精準，即扶貧成效考核通過扶貧資金指標，在一定程度上間接呼應這兩個精準的要求。值得注意的是，基本公共服務主要領域改善是《決定》確定的總體目標之一，但它未被納入扶貧成效考核。與前幾年試行的扶貧開發工作考核相比，扶貧成效考核的內容和指標有較大改進，主要表現在四個方面：第一，內容從關注扶貧工作過程和成效，變為聚焦扶貧工作成效，結果導向更為清晰；第二，減貧成效指標針對脫貧攻堅的總體目標設置，新增貧困縣退出指標，替代原來的貧困地區農村居民消費增長指標；第三，其他指標主要圍繞精準扶貧精準脫貧“六個精準”來設置；第四，考核指標從40多個減少為現在的7個，便于理解和操作。根據《資金績效評價辦法》，財政扶貧資金績效考核是指對財政專項扶貧資金的使用管理過程及其效果進行綜合性考核與評價，主要包括資金投入、撥付、監管和使用成效4個基礎項，以及調整項（機制創新加分指標和違規違紀減分指標）。值得注意的是，使用成效部分包括4個指標，分別是貧困人口減少、年度資金結轉結余率、精準使用情況、資金統籌使用成效，其中第1個指標評估最終減貧效果，第2和第3個指標測度資金使用的直接結果，最后1個指標評價貧困縣涉農資金整合落實情況，包括機制運行、管理制度建設、資金增幅保障、整合資金規模等，因此后3個指標主要評價資金整合、精準使用政策的有效性及資金利用效率。與2008年試行辦法相比，新的《資金績效評價辦法》在總體結構和內容上有了較大改進，這主要體現在以下幾個方面。第一，基本結構更清晰地體現資金使用管理流程。由原來的扶貧成效、管理和使用、評價三大部分，調整為資金投入、資金撥付、資金監管、資金使用成效和調整項（加減分）五大部分。第二，強化省級扶貧資金預算分配合理分規性。在資金投入部分新增“省級預算資金分配的合理性、規范性”指標，考察各省是否按要求制定省級財政扶貧資金管理辦法并據以分配資金。中央在2017年初出臺新的財政專項扶貧資金管理辦法，要求地方跟進制度建設，提高資金分配的合理合規性。第三，明確要加強資金監管，落實扶貧資金監管責任制。新增“資金監管”部分，這凸顯脫貧攻堅階段加強扶貧資金監管的緊迫性和重要性。該部分設置“信息公開和公告公示制度建設和執行”和“監督檢查制度建設和執行”兩項指標，旨在增加扶貧政策、資金使用和項目分配的透明度，加強部門內部監督和社會監督。第四，鼓勵貧困縣加強涉農資金統籌整合，扶貧資金精準使用，提高扶貧資金利用效率。在資金使用成效部分，新增“年度資金結轉結余率”、“資金統籌使用成效”和“精準使用情況”3個指標；第五，鼓勵制度創新。新增加分項“機制創新”，主要評價地方在財政扶貧資金分配、使用、監管等方面的制度創新情況，如支持深度貧困地區脫貧攻堅的辦法等。第六，剔除聯系不緊密或不再適應脫貧攻堅工作需要的指標。如扶貧成效部分不再包括和財政扶貧資金投入關聯不緊密的農民收入增長指標，資金管理使用剔除資金投向（重點縣、重點村）、使用重點（整村推進）和年度項目計劃完成情況等。總的來看，新的《資金績效評價辦法》在結構、內容和指標設置上更加契合脫貧攻堅的需要。比較財政扶貧資金績效考核和省級黨委、政府扶貧成效考核的內容，發現只有貧困人口減少這個指標是交叉的，這意味著兩種考核之間的指標協調性較高，形成了良好的考核分工，較前幾年財政扶貧資金績效考核與扶貧工作考核之間交叉指標數多達5個的情況有較大改進。但是，財政扶貧資金績效考核結果，與原來一樣，是作為一個整體性指標進入省級黨委、政府扶貧成效考核的，因為貧困人口指標發生重合，故二者之間仍然存在銜接問題。一個合理的對策是，在扶貧資金績效考核結果放入省級黨委、政府扶貧成效考核指標前，先剔除其貧困人口減少指標的得分。（3）考核方法。量化考核的方法主要涉及指標權重、計分條件和方法及數據來源等。《資金績效評價辦法》對財政扶貧資金績效考核的各指標權重、計分條件和方法及數據來源都進行了比較詳細的規定，為計算各省的得分提供了較為充分的依據。而《扶貧成效考核辦法》只列出了省級黨委、政府扶貧成效考核各指標的數據來源，并未交代指標權重、計分條件和方法等。雖然各指標都已量化，計算單項結果，進行單項的省際比較不成問題，但各項結果匯總面臨權重、計分條件和方法缺失的問題。通常來說，權重主要反映一項考核的各考核目標的相對重要性。權重在考核指標之間的分配，使得各指標能夠量化計分，并匯總一個總得分，便于整體比較。財政扶貧資金績效考核的權重采用百分制，在資金投入、撥付、監管和資金統籌使用成效4個基礎項的權重分別為8分、10分、20分和62分，合計100分。調整項計分根據各省實際評估情況而變化，其中機制創新指標加分最高3分，違規違紀指標減分最高10分。各省基礎項指標得分加上調整項指標得分即為總得分。從權重在各指標間的分配結果看，權重最高的指標“資金統籌使用成效”為62分，即表明貧困縣整合財政涉農資金，增加扶貧資源極為重要，因此予以重點引導。從計分條件和方法來看，在財政扶貧資金績效考核全部12個指標中，5個是定量指標，其余7個均為定性指標。其中定量指標的計分條件和方法都已明確，而定性指標雖然都列出了計分條件，但均未完全列明計分方法，所以未完全量化。例如，精準使用情況指標在指標評價值及得分欄里列明“評價資金使用和項目實施效益，包括：資金安排是否瞄準建檔立卡貧困戶；項目實施是否與脫貧成效緊密掛鉤等，但由于它們涉及主觀評價，未進一步明確如何計算得分。其他定性指標也存在類似問題，都需要進一步明確主觀評價條件的計分方法。而修訂前絕大部分考核指標都實現完全量化，因此在指標量化方面，新的扶貧資金績效考核方法還需要進一步改進。省級黨委、政府扶貧成效考核的數據主要來源于各省上報、扶貧開發信息系統、國家統計局全國農村貧困監測調查、財政部、國務院扶貧辦和第三方評估機構。其中，第三方評估通過采取專項調查、抽樣調查和實地核查等方式，對精準識別和精準幫扶指標進行評估。考慮到這兩項指標有關數據，需要采取科學的抽樣調查技術并和村民面對面訪談獲得，引入比較專業、客觀、獨立的第三方來進行評估，有利于提高數據質量和可靠性，以及公眾認可度。財政扶貧資金績效考核的數據來源多樣，包括各省上報，扶貧開發信息系統、脫貧攻堅督查巡查、財政監督檢查、12317扶貧監督舉報中心、貧困縣涉農資金整合簡報、審計結果、第三方抽查、審計署、中紀委、最高檢、審計署、財政部和各省扶貧辦等。其中，各省上報數據是最主要的來源，涉及多個指標。因此，審查、核實不同來源特別是省上報數據的工作量會比較大，數據質量控制面臨著較大的困難和不確定性。（4）組織實施。省級黨委、政府扶貧成效考核工作由國務院扶貧開發領導小組組織，2016～2020年期間進行，每年一次。具體由國務院扶貧辦、中央組織部牽頭，聯合扶貧領導小組成員單位，按照省級總結、報告、第三方評估、數據匯總、綜合評價、溝通反饋等程序組織實施。財政扶貧資金績效考核由財政、扶貧部門分級組織實施，每年一次。財政部、國務院扶貧辦負責對各省進行績效考核，各省財政、扶貧部門負責對省級以下進行績效考核，根據工作需要，可邀請有關部門或專家參與。（5）結果運用。按照規定，省級黨委、政府扶貧成效考核結果最后由國務院扶貧開發領導小組在內部予以通報。對完成年度計劃減貧成效顯著的省份，給予一定的資金獎勵；對出現6方面有關問題（包括未完成年度減貧計劃任務；違反扶貧資金管理使用規定；違反貧困縣約束規定，發生禁止作為事項；違反貧困退出規定，弄虛作假、搞“數字脫貧”；貧困人口識別和退出準確率、幫扶工作群眾滿意度較低；紀檢、監察、審計和社會監督發現違紀違規問題等）的，由國務院開發領導小組約談省級黨委、政府主要負責人，提出限期整改要求，對其中情節嚴重、造成不良影響的，實行責任追究。省級考核結果由組織部門存檔作為對省級黨委、政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據。財政扶貧資金績效考核結果被列為財政專項扶貧資金分配的重要因素，且如前所述，作為單獨一項被納入省級黨委、政府扶貧工作成效考核。3.評估（1）貧困縣脫貧摘帽評估。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出了“到2020年，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困”目標。為規范貧困退出工作，《關于建立貧困退出機制的意見》（以下簡稱《貧困退出意見》）明確提出了建立貧困退出機制的指導思想、基本原則、退出標準和程序、工作要求等。根據《貧困退出意見》，貧困縣退出需嚴格執行退出標準和工作流程，即在符合退出標準的前提下，首先由縣級扶貧開發領導小組提出退出，然后經市、省兩級扶貧開發領導小組審查、公示、上報，再經國家專項評估檢查，若通過則最后由省級政府正式批準退出。對貧困縣退出的國家專項評估檢查，可稱為貧困縣脫貧摘帽評估。關于退出標準，《意見》明確，貧困人口退出以戶為單位，主要衡量標準為該戶年人均純收入穩定超過國家扶貧標準且達到“兩不愁三保障”；貧困縣退出以貧困發生率為主要衡量標準，原則上西部地區貧困縣貧困發生率降至3%以下而其他地區貧困縣降到2%以下即達到最低要求。從邏輯上看，全縣貧困發生率似乎就是指剩余未退出建檔立卡貧困人口占全縣農業戶籍人口的比重。其隱含前提條件是貧困人口識別和退出精準，而后者還是有待評估的事項。對此，國務院扶貧開發領導小組第十七次全體會議審議通過“2016年貧困縣退出評估檢查工作方案”，進一步明確2016年退出貧困縣主要評估檢查四項指標，分別為“綜合貧困發生率必須低于2%（西部地區低于3%）、脫貧人口錯退率必須低于2%、貧困人口漏評率必須低于2%和群眾認可度必須高于90%”，任何一項指標不符合條件的，不予退出[11]。根據國務院扶貧辦《貧困縣退出專項評估檢查實施辦法（試行）》（以下簡稱《貧困縣退出實施辦法》），綜合貧困發生率是指建檔立卡未脫貧人口、錯退人口、漏評人口三項之和，占申請退出貧困縣的農業戶籍人口的比重。貧困縣脫貧摘帽評估的對象是中西部各省（自治區、直轄市）申請退出的貧困縣（包括832個國家連片特殊困難地區縣和扶貧開發工作重點縣）。根據《貧困縣退出實施辦法》，貧困縣脫貧摘帽評估的主要內容包括審查退出程序是否完整、實地評估綜合貧困發生率、脫貧人口錯退率、貧困人口漏評率和群眾認可度四項指標是否符合退出標準，檢查脫貧攻堅部署、重大政策措施落實、后續幫扶計劃鞏固提升工作安排等情況。評估采用書面審核結合實地評估檢查的方法，實地評估檢查采取抽樣調查、重點抽查、村組普查、座談訪談等相結合的方法進行。貧困縣脫貧摘帽評估由國務院扶貧開發領導小組領導，國務院扶貧辦會同領導小組有關成員單位組成評估檢查工作組具體組織實施，按照省級報告審核、實地評估檢查、綜合評議及結果運用等步驟進行。實地評估檢查由領導小組委托第三方評估機構開展。貧困縣脫貧摘帽年度任務完成情況，納入中央對省級黨委、政府扶貧成效考核內容。專項評估檢查發現違反貧困縣退出規定或弄虛作假、搞“數字脫貧”的，按《扶貧成效考核辦法》的有關規定處理。符合退出條件的，由省級政府批準退出并向社會公告，不符合退出條件的，由相關地方核查整改。（2）第三方評估。第三方評估被引入包括扶貧在內的國家重大政策措施貫徹落實情況的評價是最近幾年的事。2013年9月，國務院首次引入第三方評估，委托全國工商聯對鼓勵民間投資“新36條”的落實情況進行評估。在聽取2014年國務院督查第三方評估報告時，國務院總理李克強提出“要用第三方評估促進政府管理方式改革創新”，并指示國務院辦公廳“要認真總結經驗，使第三方評估今后成為政府工作的常規機制”[12]。2015年11月公布的《脫貧攻堅決定》中就明確，要“建立對扶貧政策落實情況和扶貧成效的第三方評估機制”。據此，省級黨委、政府扶貧成效考核辦法和貧困縣退出專項評估檢查實施辦法，都明確了部分指標要委托第三方進行評估。其涉及的第三方通常是政府及其部門之外的高校、科研機構和其他社會組織等。扶貧第三方評估一般采用專業的實地調查方法來獲取數據。根據前述《貧困縣退出實施辦法》，第三方開展貧困縣退出評估時，要采取抽樣調查、重點調查、村級普查等多種方式，并遵循明確的具體要求，如抽樣調查“按照科學抽樣要求，對申請退出貧困縣建檔立卡戶和非建檔立卡戶進行分層抽樣”。三脫貧攻堅監督和考核評估的實踐（一）脫貧攻堅督查巡查2016年10月中下旬，國務院扶貧開發領導小組首次組織開展脫貧攻堅督查巡查。44個成員單位組成20個督查組和2個巡查組，分赴22個中西部省份，主要采取隨機抽查、進村入戶、個別訪談、明察暗訪、受理群眾舉報和情況反映等方式進行實地調研。國務院扶貧辦主任劉永富在接受中國扶貧雜志社的專訪[13]時介紹，2016年督查巡查的主要任務是：（1）對簽訂脫貧攻堅責任書的中西部22個省區市開展綜合督查，督查重點包括“學習貫徹習近平總書記扶貧開發戰略思想情況；貫徹落實中央扶貧開發工作會議、東西部扶貧協作座談會等重要會議精神情況；工作中的主要困難、存在的傾向性、苗頭性問題；涌現的先進典型和工作經驗等”；（2）對2015年省級黨委、政府扶貧成效考核試評估和財政專項扶貧資金績效考核中反映存在突出問題的省份進行巡查，巡查重點包括“精準識別準確率、精準退出準確率和群眾滿意度不高的主要原因及整改措施；扶貧資金撥付慢、滯留時間長和貪占挪用扶貧資金、違規安排扶貧項目等問題的主要原因和整改情況；是否存在責任不落實問題；是否存在干部失職瀆職和不作為、假作為、慢作為、亂作為的問題；是否存在弄虛作假搞數字脫貧問題”。2016年督查巡查工作開展的一般步驟是：督查組或巡查組先在省級聽取全面匯報，然后各成員分頭開展實地調研，同縣鄉村干部、駐村干部和貧困戶等進行一對一訪談，實地查看扶貧項目、查閱有關資料等。調研地點采取隨機抽樣方法，即到省隨機抽縣，到縣隨機抽鄉，到鄉隨機抽村，到村隨機抽戶；調研數量上，每人不少于3個村，每村基層干部訪談5人左右，入戶不少于3戶。通過此次督查巡查，國務院扶貧開發領導小組肯定了各地區在貫徹脫貧攻堅決策部署中的投入和成效，包括責任體系基本建立、政策體系日趨完善、投入力度明顯加大、“五個一批”積極推進、基礎工作不斷夯實，但也發現了一些問題，如個別地方扶貧工作中還存在形式主義、建檔立卡不實不準、基層基礎工作薄弱、部分貧困群眾內生動力不足等問題。對2016年督查巡查的情況，國務院扶貧開發領導小組專門向黨中央、國務院做了報告，隨后又分別向有關省份反饋了情況，并對有關問題提出了整改要求。2017年7月，2017年度脫貧攻堅督查巡查啟動，其主要任務是“對2016年省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核、中央巡視和民主黨派中央監督等發現問題的整改落實情況進行督查，對成效考核反映問題突出的有關省份進行巡查”[14]。督查巡查組首次邀請各民主黨派中央參加。國務院扶貧辦充分利用督查巡查成果，對督查中發現的典型經驗進行認真總結、大力推廣，對暴露的問題進行分析研究、采取措施，持續強化督查巡查制度，傳導壓力、增強動力、壓實責任、解決問題，從而推動脫貧攻堅事業開創新局面、再上新臺階。（二）扶貧審計扶貧資金是貧困群眾的“救命錢”、“保命錢”和減貧脫貧的“助推劑”，一分一厘都不能亂花。黨中央、國務院高度重視扶貧審計工作。黨的十八大以來，審計部門根據國家實現精準扶貧戰略的需要，在進一步加強扶貧資金管理和使用的常規審計力度的同時，不斷完善扶貧資金績效和扶貧政策落實審計，對于改進扶貧資金管理制度、堵塞制度漏洞、查處違法違紀違規行為起到了積極作用，推動了精準扶貧制度的完善。審計署2015年10月曝光廣西馬山縣違規認定扶貧對象的情況[15]，引起了相關政府部門和社會的熱烈反響，推動了包括扶貧對象建檔立卡、“回頭看”等行動的開展[16]。在2013年、2016年兩次扶貧專項審計基礎上，2017年1～3月，審計署組織審計力量對20個省區市的158個扶貧重點縣和片區縣進行審計，重點檢查2016年扶貧政策落實和財政扶貧資金管理使用情況。此次審計調查了1.66萬個貧困家庭，抽查扶貧資金336.17億元，占同期財政扶貧資金的44.05%[17]。審計結果顯示，各地在落實國家精準扶貧、精準脫貧和部署、探索脫貧攻堅的有效途徑方面取得了顯著的成效。審計也發現了一些問題。第一，精準識別的基礎工作不夠扎實，有105個縣的11.34萬名建檔立卡貧困人口的基本信息不準確或未及時更新，其中甚至出現了已置辦高檔轎車、商品房等情況；審計發現個別村干部在建檔立卡中存在優親厚友的現象；19個縣的脫貧人口中約有1.7萬人未達到國家要求的脫貧條件。第二，部門政策銜接不夠或數據不共享，造成教育扶貧、健康扶貧、小額信貸、易地扶貧搬遷、以工代賑等政策落實不到位。第三，財政涉農資金統籌整合試點由于種種原因推進緩慢，造成19.54億元資金閑置。第四，扶貧資金陽光化管理要求仍未能得到有效落實，日常監管不到位，騙取套取、違規使用、借機牟利的資金達到3.81億元，而總體上問題金額的比例為7.93%，涉及金額達26.65億元。審計結果反映了各地各部門在貫徹落實扶貧政策中仍然存在理解不夠深入、反應不夠及時、措施不夠有效等問題，而這有助于督促有關地區和部門及時整改，在脫貧攻堅實施過程中發揮了重要作用。（三）省級黨委、政府扶貧成效考核2015年底召開的中央扶貧開發工作會議強調，要層層簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀，多個省份的黨政領導當時就在會上與中央簽下了脫貧攻堅責任書。2016年2月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》。該辦法規定，考核工作從2016～2020年，每年開展一次省級黨委、政府扶貧成效考核，考核內容包括減貧成效、精準識別、精準幫扶和扶貧資金四個方面，具體程序包括省級總結、第三方評估、數據總結、綜合評價、溝通反饋。國務院扶貧開發領導小組在對2015年省級黨委、政府扶貧成效試考核基礎上，在2017年組織開展了2016年省級黨委、政府扶貧工作成效正式考核。考核包括三個部分：一是扶貧開發成效第三方評估，內容包括評估貧困人口識別、退出的精準度和貧困人口對幫扶工作的滿意度；二是對22個中西部省份進行省際交叉考核；三是結合各省財政扶貧資金績效考核，重點對扶貧資金的使用情況、涉農資金整合的情況和扶貧資金的使用效率進行評估。2017年3月31日，中共中央政治局召開會議，聽取了2016年省級黨委、政府脫貧攻堅工作成效考核情況匯報，并對脫貧攻堅工作提出要求。2016年考核過程中，中西部22個省區市上報了2016年扶貧開發工作總結，國務院扶貧辦從全國扶貧開發信息系統中提取了2016年建檔立卡貧困人口和脫貧人口數據，國家統計局提供了全國和貧困地區農村居民可支配收入相關數據，中央紀委機關提供了22個省區市2016年查處扶貧領域存在問題的有關情況，審計署提供了2016年審計扶貧資金項目情況。按照定性定量相結合、第三方數據與部門數據相結合、年度考核與平時掌握情況相結合的原則，綜合考核情況和收集的相關數據，并借鑒各民主黨派中央開展脫貧攻堅民主監督調研報告提供的情況，對各省區市2016年扶貧開發工作成效進行綜合分析，形成考核評價結果。考核結果顯示，脫貧攻堅首戰告捷，全國減少貧困人口1240萬人，22個省區市全部完成減貧任務，“兩率一度”（建檔立卡貧困人口識別準確率、貧困人口退出準確率、幫扶工作群眾滿意度）都在90%以上，比2015年均有所提高。但是，22個省區市仍然不同程度存在一些問題，有的還比較突出，表現為脫貧質量不高、幫扶工作不實、扶貧舉措不夠精準、扶貧資金監管有待加強等，個把地區還存在干擾考核評估的情況。經黨中央、國務院同意，對綜合評價好的四川、廣西、重慶、甘肅、貴州、安徽、西藏、湖北8省（市、區）進行通報表揚，并在2017年中央財政專項扶貧資金分配上給予每省4億元獎勵；對綜合評價較差且發現突出問題的4省，約談黨政主要負責同志；對綜合評價一般或發現某些方面問題突出的4省，約談分管負責同志；考核結果送中央組織部，作為對省級黨委、政府主要負責人和領導班子綜合考核評價的重要依據。在2017年脫貧攻堅督查巡查工作中，對被約談的8個省份開展巡查，對其他14個中西部省份開展督查。（四）貧困縣脫貧摘帽評估為規范貧困退出工作，2016年4月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立貧困退出機制的意見》，明確貧困縣退出以貧困發生率為主要衡量標準（中部地區貧困縣貧困發生率在2%以下，西部地區在3%以下），并完整履行縣級提出、市級初審和省級核查公示審定等程序。2017年10月，國務院扶貧辦印發《貧困縣退出專項評估檢查實施辦法（試行）》，進一步明確貧困縣退出4項指標標準（貧困發生率條件同上、脫貧人口錯退率在2%以下、貧困人口漏評率在2%以下、群眾認可度在90%以上）和國家評估檢查的流程。2017年11月1日國務院扶貧辦舉行的28個貧困縣脫貧摘帽新聞發布會介紹，2016年全國共有28個貧困縣提出申請脫貧摘帽，其中江西省井岡山市、河南省蘭考縣率先通過國家專項評估檢查，分別于2017年2月25日和27日由省級政府批準摘帽，其他9個省區市的26個貧困縣也于2017年10月順利通過國家專項評估檢查，由省級政府正式批準退出[18]。上述28個貧困縣脫貧摘帽評估工作經過了評估試點、方案完善、評估隊伍組建、實地評估檢查、問題核實等幾個階段。2017年1～2月，國務院扶貧辦委托中國科學院地理科學與資源研究所在江西省井岡山市和河南省蘭考縣等地開展貧困縣退出評估試點工作。評估顯示，井岡山市抽樣錯退率為0.41%，漏評率為0.45%，群眾認可度為99.08%，綜合測算貧困發生率為1.60%[19]；蘭考縣抽樣錯退率為0.72%，漏評率為0.75%，群眾認可度為98.96%，綜合測算貧困發生率為1.27%[20]。這兩縣市有關指標均達到貧困縣退出標準，通過國家評估，由省級政府批準摘帽。2017年7月12日～8月3日，經過競爭性磋商，中國人民大學、云南財經大學、北京師范大學、西南大學、成都理工大學、華中師范大學和北京民生智庫科技信息咨詢有限公司等7家單位接受委托，組織760多名師生，對9個省區市剩余26個申請退出貧困縣開展評估檢查；中國科學院地理科學與資源研究所作為質量總控組，負責統一制定評估實施方案、抽樣方案、評估標準、調查問卷、評估技術、評估結果報告大綱等工作規范，統一培訓調查員，并派出65名專家全程督導實地評估檢查。26個縣脫貧困摘帽評估實地調查共抽查行政村550個，縣均21個。抽查村中貧困村，及偏遠、邊角村占的比例較大，如在550個抽查村中，偏遠、邊角村320個，占58.2%；貧困村338個，占61.5%，非貧困村212個，占38.5%。實地調查2.68萬戶，縣均約1000戶。有效問卷2.3萬份，其中