體育行政立法論文1體育行政行為描繪1．1附屬法律性行政法學通識觀點以為，行政主體的行政權與行政相對人的權利一樣來源于法律，行政主體行使行政權的行為目的是執行法律，必須全面地接受法律的監控，不能凌駕于法律之上或游離于法律之外，假如其施行的行政行為違法就必須承當相應的法律責任，進而實現行政法治。從本質上講，體育行政行為具有附屬法律性，屬于執法行為。1．2服務性以人本主義和具體表現出人文關心為基本價值取向的浸透，越來越多的行政行為表現為:行政主體與行政相對人的關系在本質上是一種利益一致關系，是服務與合作的關系，是一種相互信任的關系。行政行為是行政主體在行政相對人的合作下所作的公共服務行為［2］。體育行為也符合了行政行為的這一發展趨勢，無論在體育行政體制的轉變上，還是在行政主體的作用上及行政行為的內容變化上均有所具體表現出。體育行政行為的可接受性、尊重人權的加強以及行政相對人對行政行為的積極配合和強烈介入性都表示清楚體育行政行為服務性走強這一特征。1．3無償性體育是一種功在現代、利在千秋的公共事業，從法律關系上講，體育行政主體在行使權利的同時也在履行法律所賦予的職責或義務，而這種職責或義務的履行是通過施行法律來實現的公共服務，原則上不應向相對人收取相關費用，具有無償性特點。1．4特定性這里包含兩方面:1)范圍是特定的，指體育行政行為的所轄領域目前僅為我們國家大陸體育事業。體育行政行為的所轄領域為國內體育事業。國內體育事業主要包括社會體育、競技體育、學校體育以及體育產業。2)主體是特定的，〔中國體育法〕第四條規定:“體育行政部門主管全國體育工作，其他有關部門在各自的職權范圍內管理體育工作。縣級以上地方各級人民政府體育行政部門或者本級人民政府受權的機構主管本行政區域內的體育工作。〞體育法的上述規定明確了體育行政行為是由具有體育行政權能的組織對全國的體育事業進行管理，進而規范體育運動，促進體育事業發展，提高體育運動水平。1．5非強迫性體育行政行為的施行目的、行為主體及相對方都與一般行政行為要求一樣，只是在行為手段上有較明顯的差異。一般行政行為直接運用強迫手段使相對方服從，而體育行政行為多采用較溫和的手段，盡量使行政相對方“心服〞再“口服〞，即自愿為或不為某種行為。它通過國家制定某種傾斜性或優惠性的政策，引導行政相對方為某種行為或不為某種行為，只要在特殊、個別情況下才采用各種強迫手段。2我們國家體育行政立法問題分析體育行政行為是我們國家體育行政管理部門合法合理地履行其職能的關鍵環節，也是體育行政主體將體育行政法規應用于體育行政執法實踐的必要步驟。由此，明晰體育行政行為的概念界定，對體育行政行為的本身特征進行分析，對體育行政行為基礎理論的厘清，不僅能夠為體育行政執法實踐提供基礎理論支撐，還能夠為我們國家體育行政管理中存在的問題及其改良途徑提供參考，對于我們國家體育行政立法的不斷完善和良性發展也是至關重要的。我們國家在不同的歷史時期制定、公布了相當數量的體育法規、規章及其他規范性文件。十分是體育法的公布，為體育事業的發展提供了基本的法律根據，目前基本構成了以體育法為基礎與核心，以行政法規為側翼，以部門規章和地方性法規為主體的體育法規體系。但是，當下這個體育法律體系尚不夠完善，主要存在下面幾個方面的問題。2．1體育行政立法形式上存在的問題近年來，我們國家不僅公布了具有體育基本法性質的〔體育法〕，還出臺了包括〔學校體育工作條例〕〔公共文化體育設施條例〕〔反興奮劑條例〕在內的多項國家體育行政法規及部門規章，包括中央和地方及相關部門規范性文件、地方性法規和地方政府規章上百件。盡管如此，我們國家的體育法制體系建設與其他法制建設仍然有較大差距，體育行政立法的形式應當注重現實需求。數量諸多的法律法規及地方性規范文件在司法實踐當中還是存在著一些問題。綜觀我們國家當下體育領域內的法律文件，除了〔體育法〕〔全民健身條例〕為數不多的幾部法律、行政法規外，其余則是大量充斥著的國家體育總局、教育部、辦公廳、發改委等各部委的行政規章和部門規范性文件(這里需要明確的問題是，部委公布的行政規章屬于行政立法，但是規章下面的其他規范性文件則不屬于行政立法，只能將之稱為制定其他規范性文件的行為。將其一并寫在這里僅僅是由于該類規范性文件在整個體育行政法律體系中在數量上占絕對優勢，并非意味著該規范性文件屬于行政立法)。這些體育領域內的規范性文件在實踐中被應用的頻率較高，但是其效力層級較低，且多數為部門規章和其他規范性文件，直接導致這些規范性文件在施行的經過中出現了執行力度不強、與地方性法規極易出現沖突與混淆等問題與窘境。由于人民法院審理案件經過中適用法律的基本準則之一是“參照規章、參考其他規范性文件〞，這就在司法實踐中降低了規范性文件在社會實踐中的效度。2．2體育行政立法在內容上存在的問題2．2．1鮮見統一的體育行政行為之程序性規定行政程序不僅對于保障行政行為正當性具有工具價值，而且行政程序本身在依法行政目的下亦具有獨立的實體價值。而且由于我們國家缺少統一的行政程序法，假如在體育行政法規體系中又缺少統一的行政程序之規定，必然會使體育行政實踐中的行政行為欠缺程序上的管控，而這種狀況不僅會導致極大的行政風險之可能性，更重要的是可能會造成對行政相對方權益的侵犯。2．2．2體育行政立法中的救濟途徑單一“無救濟則無權利〞，這句古老的法諺彰顯了救濟對于權利保障和實現所具有的重大意義，尤其在行政領域之內，由于行政權利所具有的效力先定性以及行政權利完全歸屬于行政主體的特性，決定了在行政法律關系中，維護相對方合法權益的重要保障和途徑之一就是為其提供完善、便利的救濟方式。但是在我們國家現行體育行政法規體系中，卻鮮見對于相對方權益救濟的詳細規定，這不能不講是一個遺憾。2．2．3對體育社團和協會的監管乏力在體育行政法律關系中，除了存在行政主體與作為個體的行政相對方之外，還有一類特殊的主體，即體育社團或者體育協會。之所以講其特殊，是由于該類主體身份的雙重性，一方面，相對于行政主體而言，體育社團處于行政相對方的地位，接受行政主體的服務和規制;另一方面，相對于個體公民而言，體育社團又擁有一定的管理權限，比方在社團章程規定其成員必須遵守的制度甚至對于違背章程成員的處理懲罰權利。作為獨立的社團法人，全國單項體育協會擁有自我控制、自我管理的詳細自治權利，比方注冊管理職能、單項運動競賽管理職能、國家隊組建與管理、內部紀律處理懲罰權等等。這種現實狀況決定了行政主體對于體育社團的特殊監管體制之必要性。但是在當下的體育行政法規中，對于體育社團的監管措施有限，力度缺少，導致實踐中大量存在的體育社團或體育協會通過章程及其內部決定或處理懲罰侵犯社團成員合法權益的情況。3完善體育行政立法的必要性3．1完善體育行政立法是體育行政領域內依法行政的先決條件依法行政是對行政主體行使行政權利的基本要求，是建設法治國家的前提條件。但是在任何情況下，“有法可依〞都是依法辦事的前提，同理，在規范體育行政執法的經過中，首先需要完善的法律、法規規范性文件，只要健全的規章制度的存在，才可能為體育行政行為提供基本的法律根據，才可能規范體育執法行為，減少行政公權利的恣意和侵犯私權情形的產生［4］。我們國家1995年公布施行的〔體育法〕中關于體育行政方面的規定較為抽象，使得體育行政管理部門在實踐中做到有法可依、有法必依較為困難，也給依法行政帶來了一定難度。只要增加對體育行政立法的關注熱度，根據當下的現實情況，細致嚴格地去規制體育行政領域內的職權行為，明確體育行政主管部門的權利界線和范圍，并進一步明確權利行使的限度與方式、行使權利的程序、違法行政的責任追查等問題，才能夠將體育行政工作納入到法制的范疇內予以規范，使之有序運行。3．2健全體育行政立法是現代民主行政的必然要求在民主法制建設的經過中，行政法領域的民主法制化及其進程不容忽視。眾所周知，行政法主要關涉的是官民關系，主要規范的是行政權利的行使。無論是官民關系，還是行政權利的運行，假如缺少了民主這一基礎都將無法實現。尤其在當下，行政相對方的意志以各種方式越來越多地浸透到行政主體行使行政職權的行為中，行政實踐中也積累了一些民主行政的有益經歷，這種理論研究的成果和實踐積累的經歷均需以立法的方式固定下來，將之納入法制的軌道才能發揮其潛能與作用。所以，就實現民主行政的目的而言，完善我們國家體育行政立法勢在必行。再者，已有的體育法律法規內容大多都是關于競技體育方面的，對民眾關心的社會體育活動、公共體育服務、體育產業等方面的關注較少，這樣也不能很好地具體表現出我們國家體育法本質上的精神。所以，一定要從法律的角度，在規范性文件中明確規定體育行政機關的行政職權范圍和行政相對方的權利、義務，這樣不僅能夠提升體育行政管理行為法制化的程度，而且能夠為實踐中的體育行政執法提供基本的行為根據，又有利于維護行政相對方的合法權益。關注大眾的需求和呼聲，既是宣傳體育法精神的最佳途徑，也是使體育行政法律規范更具有回應性，進而實現民主行政的根本目的。3．3完善體育行政立法是規范體育行政主體執法行為的前提條件在體育行政實踐中，體育行政主體在施行行政執法行為時，由于缺少明確的法律根據或者濫用行政自由裁量權而導致公權侵犯私權的情形日益增加。主要表現為:1)將非強迫行政行為變為強迫性行政行為。例如在施行行政指導的經過中，對于不接受指導的行政相對方采取強迫或者威脅的方式變非強迫性的行政指導為強迫性的行政行為，強迫相對方接受被指導的行政行為。2)行政職權的行使不合法律規范。雖然在〔行政許可法〕公布施行后明確了體育行政許可項目及其受理審批的條件和程序，但范圍極其有限，若有關工作人員因依法行政意識冷淡而施行有悖于法律的行為，由于缺少明確對應的制裁法律根據，導致無法對類似行為予以有效制裁，同時由于缺少在先法律責任的警示效果，就無法做到制止其他類似違法行為的再次發生。3)行政主體怠于行使本人的行政職權。行政主體所擁有的行政職權是國家行政權利的一部分，無論其權利的范圍、權利內容，抑或行使權利的程序都是由法律、法規等規范性文件明文規定的，行政機關只能依規定執行，不得拒絕或者擅自修改。然而實踐中行政機關怠于行使本人職權而導致相對方損害的事件卻屢見不鮮［5］。由此能夠看出，規范體育行政機關不當執法的最佳方式即完善與體育行政執法行為相關的立法。3．4完善體育行政立法能夠保障行政主體依法行使行政職權并防止行政相對方濫用權利我們國家現階段有關體育行政的法律和行政法規仍很少，部門規章卻很多，但二者效力存在較大差距。正是由于規范性文件的效力位階不同，一方面由于高位階規范性文件的原則性規定導致行政職權行為缺少明確的法律根據，另一方面又由于具有具體內容的規章及其下面的規范性文件效力層級過低而對行政主體的規范程度不夠。綜上，由于我們國家現有的體育行政法規的立法缺少，直接導致了體育行政部門在行使行政職能時會產生相對應的法律根據缺少等問題。所以，要加快我們國家體育行政管理的法治建設進程，必需要加強和完善我們國家體育行政立法，根據出現的問題，制定適應現實狀況的條款和規則，使體育行政部門真正做到有法可依。4完善體育行政立法的若干建議4．1對體育行政立法在形式方面的建議針對我們國家體育領域內的體育行政規章和部門規范性文件在適用中出現的問題，筆者以為，應當加強對體育行政立法形式方面的關注，對體育行政立法的現實需求進行科學的立法評估。以需求為導向的立法形式能夠對體育發展的現實需求進行較快的回應，立法成本較低、立法針對性較強，在較短時間就能夠具體表現出出立法的效益。立法評估一般分為立法前評估和立法后評估。立法前評估主要是對立法的緊迫性、必要性、合法性、協調性、可操作性進行評價，評估該法所牽涉的重要制度和規則的約束條件、預期對經濟及社會和環境的影響、到達立法配置資源的公平與效率。立法后評估，重在評估立法實踐，評估法律法規的實際影響，評估社會執法、司法和守法的詳細問題。要在現階段體育事業蓬勃發展的時候，通過客觀、嚴謹、準確的評估數據與結果來向立法機構講明體育行政立法的緊迫性與重要性，實現體育行政行為有切實的法律根據，更好地規范體育行政管理部門的行政行為，保障行政相對人的利益。4．2對體育行政立法在內容方面的建議4．2．1制定統一而細化的體育行政行為施行程序行政行為程序化是法治國家的精華要髓［6］。所以我們國家依法行政不僅指依實體法行使職權，更要依法定程序行使。行政程序的公正不僅能夠防止行政職權的濫用，正當的程序還能夠規范行政主體的職權行為，保障行政相對方的合法權益，并能夠有效減少行政相對方與行政主體之間的爭議與沖突［7］。由此能夠發現，在體育行政立法的領域內，行政程序方面的立法是不可或缺的。盡管如今一些地方性的規章和制度對行政行為的施行程序有所規定，但是缺少一個統一的標準，并且對可能出現的情況估計缺少。若能出現一個統一的、適用面較廣、具有總結性的體育行政行為的施行程序，那將為基層的體育行政行為的施行主體提供更多的依法行政的保障。當然，在設定體育行政執法程序的經過中，不僅應當注意到與一般詳細行政行為應當遵循的行政程序相協調一致，遵循行政程序的基本規則，而且應當結合體育行政行為的特點，設置體育行政執法行為應當遵循的十分程序，尤其是對于某些領域內的行政執法行為。例如，競技體育領域、大眾體育領域、學校體育領域及體育產業領域中的體育行政行為，還應當分別明確規定出詳細的施行方式，進而使得體育行政行為愈加具有可操作性，也更具針對性，更能得到良好的效果。4．2．2切實完善體育行政行為的救濟途徑在行政法律關系領域內，法律救濟主要指的是對行政相對方權利的救濟，即行政相對方以為行政機關或者法律、法規受權的組織侵犯其合法權益時，能夠向有關機關提出請求，保護其合法權益。行政救濟包括行政系統內的救濟和司法系統內的救濟。也就是講，在體育行政法律關系中，尤其是在競技體育行政法律關系中，假如相對方以為行政機關或者法律法規受權的組織侵犯其合法權利，能夠申請行政復議或者行政訴訟，進而使本人遭到侵犯的權益得到救濟。但是在競技體育活動中，有一類特殊的主體，即體育社會團體、協會或者俱樂部等等，這類主體對其團體內的各個成員都有權做出對其權利、義務具有現實影響性的決定，比方在我們國家足球協會紀律處理懲罰辦法中，對違規違紀行為的處理懲罰規定種類有罰款、停賽、禁賽、限制從事足球活動、取消比賽資格等16項，而對個人罰款最高額度可達5萬元。相應的，對處理懲罰不服的情況規定卻只是“能夠〞向中國足球協會訴訟委員會申述。由于足球協會身份的特殊，其既非行政機關，又非法律法規受權的組織，所以，假如存在會員的權益遭到足球協會侵犯時，難以得到行政法律法規中規定的有效救濟，即對此情況缺少法定的救濟途徑和手段。而在體育法律關系領域內，類似事件絕非少數，由此導致此類事件中當事人的合法權益難以保障的情況出現，使得我們國家救濟制度出現比擬大的漏洞。而這種漏洞是由于規范性文件的空白導致，只能通過完善相關的規范性文件來彌補，所以在體育行政立法中，完善相關的救濟途徑必不可少。4．2．3明確行政相對方的拒絕權所謂拒絕權，是指在非強迫性體育行政法律關系中，行政相對方對行政主體所做出的明顯違法的行政決定直接抵制的，這樣才算真正地具體表現出了民主行政的協商性特征，也能更好地實現柔性執法［8］。由此，筆者以為能夠通過相關體育行政立法規定如下條款:在不影響國家體育安全的基礎上，行政相對方能夠合理使用拒絕權，能夠拒絕體育行政指導、拒絕訂立體育行政合同、拒絕體育行政獎勵和贊助，且不會因而不服從行為導致各種形式的行政制裁或承當其他不利的法律后果。這樣既保證了行政相對人的權利，也具體表現出了法治的精神。4．2．4建立與完善體育行政贊助制度有關我們國家行政贊助制度的關注和討論一直不夠深化，現今能夠找到關于這方面的規定也十分零散，但這方面關于制度建設研究的確是應當深化研究并給予關注的空白地帶。例如在我們國家〔殘疾人保障法〕〔森林法〕〔消防法〕〔軍人撫恤優待條例〕等法律文件中，還有一些地方政府的全民健身贊助審批的文件中也分別列有一些關于行政贊助的規定。但是有關我們國家體育行政贊助的規范尚未在任何法律文件中有所規定，也無法構成制度體系。而在當今中國的時代背景下，體育事業是健身強國的重大事業，我們國家體育事業既包括競技體育，也包括大眾體育、學校體育和體育產業。顯然，在大力發展體育事業的經過中，不僅需要全民的積極介入，更重要的是政府的大力扶持和體育行政主管部門的組織協調。政府的扶持包括政策上的傾斜以及物質上的投入，體育行政主管部門的組織協調主要指體育行政主管部門以服務為理念的積極行政行為。所以筆者以為，我們國家能夠通過體育行政規范性文件規定，對于確有困難的個人或者體育運動組織，向體育行政主管部門提出申請，由體育行政主管部門進行審查，經查情況屬實，由體育行政主管部門按規定給予相應的物質幫助，進而更好地發揮政府的主導作用和行政相對方的主體作用。4．2．5建立與完善協會章程備案審查制度隨著政治體制改革的深化，國家行政機關的設置都在不斷變化，尤其是在20世紀西方行政改革思潮的影響下，我們行政機關的職能逐步由行政管理轉為行政服務，對經濟社會的管理活動也由直接管理變以間接調控［9］。十分是的十八屆三中全會提出簡政放權、十八屆四中全會提出依法治國，加大了不斷清理整頓行政法規部門規章、不斷減少行政審批數量、不斷限縮行政權利，將大量的行政權利還于社會和公民。但是這種做法要實現行政目的需要一個前提條件，即對于行政機關放逐或者返還的權利，社會團體和協會能夠正確駕馭。這樣就對社會團體的成立及其內部章程、規章制度提出了較高要求，同時要求行政主管部門對于社會團體的成立進行嚴格監管，以保障行政目的的實現和相對方權利的保障。但是我們國家現行法律僅規定了行政機關對社團成立的登記制度，即從形式上審查該社會團體能否具備成立要件而非本質審查。對于沒有行使處理懲罰權規定的社會團體的章程，只需要作形式審查即批準其成立，這種情形對于行政目的的實現和維護相對方合法權益基本不會產生副作用。但是在當下中國，還存在相當數量的社會團體，因其章程中約定了