1、淺論“飛地經(jīng)濟(jì)”模式下的共贏機(jī)制探索【論文摘要】“飛地經(jīng)濟(jì)”是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的一種模式，本文結(jié)合北碚區(qū)對(duì)口支援巫山移民工業(yè)基地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”模式下的異地辦園扶貧新方式進(jìn)行了深入的分析和探索，得出一定的啟示，并提出了對(duì)策建議。【論文關(guān)鍵詞】飛地經(jīng)濟(jì)；共贏機(jī)制；探索隨著經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域一體化深入，越來越多的地區(qū)，依據(jù)比較優(yōu)勢(shì)，從自身的資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、市場(chǎng)需求以及政府政策等發(fā)展條件出發(fā)，通過各種資金、生產(chǎn)要素跨區(qū)域的合理流動(dòng)，不斷使本地區(qū)的發(fā)展提速上檔。這種資金、生產(chǎn)要素的流動(dòng)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求和客觀趨勢(shì)。一、“飛地經(jīng)濟(jì)”模式概述“飛地經(jīng)濟(jì)”的內(nèi)涵飛地經(jīng)濟(jì)

2、是指坐落于一行政區(qū)域內(nèi)，而產(chǎn)值、稅收、收益卻歸屬于另一行政區(qū)域的項(xiàng)目聚集區(qū)。前者稱為“飛入地”，后者稱為“飛出地”，兩者在比較優(yōu)勢(shì)存在的情況下，通過要素的經(jīng)濟(jì)地域運(yùn)動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源要素重組，最終目的是為了打破行政區(qū)域限制實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化目標(biāo)。“飛地經(jīng)濟(jì)”的分類按照飛地經(jīng)濟(jì)的流向可分為兩種模式：1.發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)移動(dòng)模式。該模式是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域土地、人力資源等要素成本上升，政策優(yōu)勢(shì)不復(fù)存在，通過企業(yè)組團(tuán)和政府間協(xié)議形式在其它他欠發(fā)達(dá)、土地勞動(dòng)力供應(yīng)較為充足，具有較好引資政策優(yōu)勢(shì)的區(qū)域建立工業(yè)園區(qū)的梯度模式。該種飛地經(jīng)濟(jì)模式以江蘇大豐、海安縣的上海楊浦工業(yè)園和“泛長(zhǎng)三角”安徽等部分地區(qū)等最為典

3、型。2.欠發(fā)達(dá)地區(qū)到發(fā)達(dá)地區(qū)移動(dòng)模式。這種模式主要是通過共享經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)良好經(jīng)濟(jì)區(qū)位條件，即欠發(fā)達(dá)地區(qū)到要素聚集能力強(qiáng)、交通、通信以及市場(chǎng)條件較好區(qū)域建立獨(dú)立工業(yè)園區(qū)的做法，通過欠發(fā)達(dá)區(qū)域的資源、項(xiàng)目、政策優(yōu)勢(shì)與發(fā)達(dá)區(qū)域的優(yōu)勢(shì)條件的整合，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。該種飛地經(jīng)濟(jì)模式，以重慶市北碚對(duì)口支援巫山移民工業(yè)基地設(shè)立的“飛地”最為典型。園區(qū)實(shí)現(xiàn)了三峽庫區(qū)政策、勞動(dòng)力和特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)與主城交通、通信及市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的有效結(jié)合，為解決生態(tài)移民和三峽庫區(qū)安穩(wěn)致富提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。本文以該園運(yùn)行模式為例，就基本情況、經(jīng)驗(yàn)問題及進(jìn)一步發(fā)展的政策建議作實(shí)證分析。“飛地經(jīng)濟(jì)”的特征1.不相隸屬的行政區(qū)域的空間轉(zhuǎn)移。

4、這體現(xiàn)園區(qū)建設(shè)及管理的主體屬于不同的行政所轄區(qū)域。由于所處區(qū)位環(huán)境的限制，一方在規(guī)模擴(kuò)展時(shí)無法選擇在原區(qū)域所在地進(jìn)行擴(kuò)張，只能尋找有利于自身發(fā)展的其它地區(qū)進(jìn)行合作，從而使自身得以發(fā)展。一方受限于資金、項(xiàng)目，另一方受限于勞動(dòng)力、原材料或優(yōu)惠政策等資源，使這不相隸屬的空間轉(zhuǎn)移得以實(shí)現(xiàn)。2.資源互補(bǔ)的優(yōu)勢(shì)。這是最重要的特征，也是促使合作雙方進(jìn)行異地建設(shè)的最大動(dòng)力和條件。飛地經(jīng)濟(jì)之所以產(chǎn)生，就是因?yàn)橐环皆谧陨斫?jīng)濟(jì)發(fā)展過程中遇到了資源限制，為了避免這些限制、謀求發(fā)展，它們就要尋找能彌補(bǔ)其劣勢(shì)的優(yōu)勢(shì)資源地區(qū)進(jìn)行合作，通過發(fā)揮各自不同的優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)生互補(bǔ)效應(yīng)。3.互惠互利的雙贏。飛地經(jīng)濟(jì)的最終目的就是要取得合作

5、共贏性，這貫穿于園區(qū)建設(shè)和發(fā)展的整個(gè)過程中，同時(shí)也決定著園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否能夠保持持久性。這一合作共贏性特征不僅僅是單純的合作關(guān)系，在合作關(guān)系中還存在著競(jìng)爭(zhēng)的因素，比如兩地稅收、財(cái)政等的分成關(guān)系是一種有利于合作雙方共同利益的雙贏性競(jìng)爭(zhēng)。二、北碚對(duì)口支援巫山移民工業(yè)基地的經(jīng)驗(yàn)分析背景原因重慶是典型的“大城市大農(nóng)村大庫區(qū)大山區(qū)”結(jié)構(gòu)形態(tài)，實(shí)施著“一圈兩翼”發(fā)展戰(zhàn)略，其中重要內(nèi)容之一就是“一圈”尤其是處于“一圈”核心區(qū)域的主城九區(qū)對(duì)口支持扶持庫區(qū)相關(guān)區(qū)縣。由于巫山縣不具備區(qū)位優(yōu)勢(shì)，交通不便捷，技術(shù)人才匱乏且市場(chǎng)狹小，要引進(jìn)外地企業(yè)很困難，若要壯大巫山等庫區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)，必須另辟新徑。主城區(qū)對(duì)口支援庫區(qū)縣聯(lián)

6、合異地辦園，正是將支持庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策與主城區(qū)良好的發(fā)展條件有機(jī)結(jié)合起來，探索重慶主城區(qū)對(duì)口支援三峽庫區(qū)移民重點(diǎn)縣的有效方式。國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見明確指出：完善“一圈”對(duì)口幫扶“兩翼”機(jī)制，推進(jìn)異地辦園、協(xié)助引進(jìn)項(xiàng)目、援建標(biāo)準(zhǔn)廠房、對(duì)口扶持企業(yè)等工作，探索建立要素和收益共享的“一圈兩翼”互利共贏發(fā)展新機(jī)制，這使得重慶市唯一一例異地辦園的北碚區(qū)對(duì)口支援巫山移民工業(yè)基地得到了國(guó)家政策的支持。運(yùn)行模式1.管理模式。北碚區(qū)與巫山縣共同組建園區(qū)管理委員會(huì)和園區(qū)開發(fā)有限公司，開發(fā)公司的組建費(fèi)用由雙方共同出資，各占50%。管委會(huì)在北碚區(qū)、巫山縣共同領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立開展工作，以北碚

7、管理為主，巫山方派人參與、協(xié)助。區(qū)縣黨委、政府共同成立園區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組定期召開會(huì)議，決定園區(qū)建設(shè)大政方針，決策園區(qū)重大事項(xiàng)，任命園區(qū)重要領(lǐng)導(dǎo)人員，領(lǐng)導(dǎo)園區(qū)管委會(huì)等。2.建設(shè)模式。移民工業(yè)基地開發(fā)建設(shè)有限公司作為移民工業(yè)基地的開發(fā)建設(shè)單位和融資平臺(tái)，在移民工業(yè)基地管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下爭(zhēng)取各項(xiàng)政策支持和項(xiàng)目投入，多渠道籌集建設(shè)資金，大力推進(jìn)開發(fā)建設(shè)。移民工業(yè)基地實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)和統(tǒng)一管理。由園區(qū)開發(fā)公司在園區(qū)管委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，根據(jù)園區(qū)開發(fā)建設(shè)實(shí)際情況，積極爭(zhēng)取國(guó)家、市各項(xiàng)政策和項(xiàng)目投入，多渠道籌集資金，靈活選擇多種建設(shè)模式。園區(qū)各項(xiàng)稅費(fèi)收入優(yōu)先安排用于園區(qū)建設(shè)。市政府同意從巫山平移2平方公里建設(shè)用

8、地指標(biāo)到北碚轄區(qū)內(nèi)的遠(yuǎn)景建設(shè)用地內(nèi)，用于建設(shè)移民工業(yè)基地。幾年來，移民工業(yè)基地共計(jì)投入約11億元，已全面完成征地拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。兩區(qū)縣政府根據(jù)各自擁有的優(yōu)惠政策和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，共同給予扶持。為支持移民工業(yè)基地的發(fā)展，巫山每年將北碚本級(jí)財(cái)政一般預(yù)算收入1%的對(duì)口支援資金，拿出50%用于移民工業(yè)基地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。幾年來共拿出1339萬元北碚對(duì)口支援資金用于移民基地建設(shè)。3.政策支持。巫山縣享有國(guó)家級(jí)貧困縣各項(xiàng)招商引資和稅收政策；移民工業(yè)基地享有國(guó)家支持三峽庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國(guó)家支持西部大開發(fā)優(yōu)惠政策，重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)配套改革試驗(yàn)區(qū)政策、發(fā)展特色工業(yè)園和推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化政策，以及北碚區(qū)招商引資等一系列優(yōu)

9、惠政策。4.利益分配。北碚區(qū)與巫山縣按照利益共享、責(zé)任共擔(dān)的原則，建立利益共享機(jī)制。移民工業(yè)基地60以上的就業(yè)崗位原則上定向招收巫山縣經(jīng)過職業(yè)技能培訓(xùn)的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力，其中60以上優(yōu)先安排巫山縣移民勞動(dòng)力。移民工業(yè)基地實(shí)行封閉式運(yùn)行，單獨(dú)核算，其新引進(jìn)的市外工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)的增值稅、營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅，按現(xiàn)行財(cái)稅管理體制增收，市級(jí)收入的全部和區(qū)級(jí)收入的50%返還巫山縣。三、“飛地經(jīng)濟(jì)”模式下的異地辦園存在的主要問題合作機(jī)制不健全，難以形成深度聯(lián)動(dòng)。由于雙方對(duì)異地辦園的認(rèn)識(shí)程度不同，沒有建立起操作性更強(qiáng)的多元投資機(jī)制、利益分配機(jī)制、相互補(bǔ)償機(jī)制等，特別是利益分配機(jī)制有欠缺，影響結(jié)對(duì)雙方聯(lián)動(dòng)積極性。目前，

10、“一圈”與“兩翼”間缺乏有效的要素和收益共享的利益分配機(jī)制，“一圈”區(qū)縣缺乏參與“兩翼”聯(lián)動(dòng)的動(dòng)力，“兩翼”受援區(qū)縣逐步產(chǎn)生被動(dòng)受援心態(tài)，制約了“一圈兩翼”深度聯(lián)動(dòng)，致使異地辦園推進(jìn)難。規(guī)劃滯后，難以形成規(guī)模效應(yīng)。一是由于國(guó)家實(shí)行宏觀調(diào)控，對(duì)新增建設(shè)用地、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和耕地占用的控制越來越強(qiáng)，城規(guī)規(guī)模無法爭(zhēng)取和突破。目前，只獲批了少量的控制性詳細(xì)規(guī)劃，城規(guī)大部分未覆蓋，特別是移民工業(yè)園進(jìn)入兩江新區(qū)水土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園后，園區(qū)自身開發(fā)建設(shè)還需加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃；二是受援方平移出的建設(shè)用地僅為2平方公里，致使現(xiàn)在的園區(qū)規(guī)模過小，不能滿足受援方勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和移民安穩(wěn)致富的需要。政策落實(shí)不到位，難以形成高績(jī)效。由于

11、相關(guān)政策滯后或沒有落實(shí)到位，建園工作常用多種政策轉(zhuǎn)換或“打擦邊球”的方式推進(jìn)，難以保證建園高效進(jìn)行。比如由于移民工業(yè)基地不在市規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)，不得不采取土地流轉(zhuǎn)形式取得項(xiàng)目建設(shè)用地。由于許多項(xiàng)目未被現(xiàn)有規(guī)劃全覆蓋，影響了項(xiàng)目建設(shè)用地手續(xù)的報(bào)批，從而難以辦理相應(yīng)的建設(shè)手續(xù)。由于受規(guī)劃、用地影響，項(xiàng)目貸款的“一書三證”必備件難辦，限制了向銀行貸款融資，一時(shí)難以完全滿足用地、項(xiàng)目建設(shè)資金的需要。四、啟示和對(duì)策建議啟示1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新載體。北碚對(duì)口支援巫山移民工業(yè)基地的建設(shè)，就是對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的一個(gè)實(shí)踐性探索，是打破城鄉(xiāng)界限，將城鄉(xiāng)作為整體考慮，促進(jìn)城鄉(xiāng)相互協(xié)作、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共

12、繁榮的新思路和新載體。一方面增加了轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的收入和庫區(qū)縣經(jīng)濟(jì)實(shí)力。巫山縣是典型的勞務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域，打工經(jīng)濟(jì)占全縣農(nóng)民收入的60%以上，通過異地辦園，使農(nóng)民自發(fā)的外出打工轉(zhuǎn)變到組織有序的勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移。同時(shí)，通過各種優(yōu)惠政策的疊加，庫區(qū)縣政府從異地辦園獲取的財(cái)政稅收相當(dāng)可觀，這大大增強(qiáng)庫區(qū)縣的財(cái)政實(shí)力，促進(jìn)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。另一方面，都市因這些農(nóng)民工融入，工業(yè)、建筑業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)得以蓬勃發(fā)展，農(nóng)民工為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn)。2.區(qū)域聯(lián)動(dòng)共發(fā)展的新機(jī)制。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展意味著各種資源、要素、人口的有序合理流動(dòng)，通過優(yōu)勢(shì)資源互補(bǔ)和互惠互利的原則，各行政區(qū)域之間達(dá)到

13、縮小差距共同發(fā)展目的。飛地經(jīng)濟(jì)模式下的異地辦園扶貧方式，對(duì)于“一圈”而言，可以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整升級(jí)，通過土地指標(biāo)平移，化解土地等要素成本上升對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸制約，實(shí)現(xiàn)區(qū)域技術(shù)、管理水平的提高，完善區(qū)域產(chǎn)業(yè)體系，提高區(qū)域品牌形象和競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)于“兩翼”而言，可以轉(zhuǎn)移出人口，對(duì)土地資源進(jìn)行一定的整合，通過農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、集約化，通過高山移民、退耕還林等方式，對(duì)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境起到了保護(hù)作用，體現(xiàn)了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展。3.移民致富安穩(wěn)的新路徑。縮小三大差距，促進(jìn)共同富裕是重慶在新時(shí)期的一項(xiàng)大探索、大改革和大發(fā)展。如何解決好三峽移民的致富安穩(wěn)問題就顯得尤為重要。

14、通過異地辦園模式，有序有組織地轉(zhuǎn)移出三峽庫區(qū)農(nóng)民，避免了農(nóng)民自發(fā)進(jìn)城務(wù)工的管理無序性，和由此帶來的潛在不穩(wěn)定因素導(dǎo)致的社會(huì)危機(jī)。異地辦園是解決庫區(qū)移民就業(yè)的平臺(tái)，庫區(qū)移民在園區(qū)內(nèi)務(wù)工就業(yè)，獲取報(bào)酬，走上了一條致富安穩(wěn)之路。對(duì)策建議1.進(jìn)一步提高對(duì)飛地經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)。飛地經(jīng)濟(jì)，是縮小三大差距、促進(jìn)共同富裕的新實(shí)踐，是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新載體，是城鄉(xiāng)互動(dòng)發(fā)展的新機(jī)制，是移民就業(yè)、安穩(wěn)致富的新路徑，是探索加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的新辦法，它對(duì)于加快我市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。2.科學(xué)制定移民工業(yè)基地規(guī)劃。在制定規(guī)劃時(shí)，要考慮預(yù)留園區(qū)開發(fā)建設(shè)后續(xù)用地指標(biāo)，以避免由于用地指標(biāo)不足，影響園區(qū)

15、整體開發(fā)建設(shè)；異地園區(qū)用地涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，給予用地指標(biāo)傾斜，計(jì)劃指標(biāo)不足的，在全市內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)；在堅(jiān)持原則的前提下，審批時(shí)，對(duì)異地辦園所涉及的城規(guī)、土規(guī)應(yīng)打破常規(guī)快速辦理。3.研究完善相關(guān)政策機(jī)制。一是建立和完善利益分配和激勵(lì)機(jī)制。在利益分配機(jī)制上，移民工業(yè)基地內(nèi)市級(jí)收入的全額和援助方收入的50%返還受援方相關(guān)縣，其余經(jīng)濟(jì)指標(biāo)按5:5分配給共建雙方，充分調(diào)動(dòng)雙方積極性。在激勵(lì)機(jī)制上，建立企業(yè)引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制，對(duì)“一圈兩翼”產(chǎn)業(yè)協(xié)作項(xiàng)目在資金、擔(dān)保、融資等方面給予優(yōu)先支持。二是完善多元投資機(jī)制。在各地發(fā)改委設(shè)立異地辦園發(fā)展資金，主要用于幫助工業(yè)基地建設(shè)的資金融通；政府為異地辦園貸款提供擔(dān)保機(jī)構(gòu)，對(duì)“一書三證”不全時(shí)，可按特例特辦，滿足用地、項(xiàng)目建設(shè)資金的需要。三是建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。工業(yè)基地建成后，應(yīng)按受援方平移建設(shè)用地指標(biāo)的多少，在每年工業(yè)基地收入利潤(rùn)中按一定比例提取費(fèi)用，用于受援方生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)長(zhǎng)江流域重慶段防護(hù)林和區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)。4.進(jìn)一步