1、新區管理模式一、我國新區管理模式的變遷以天津濱海新區為例第一階段：年領導小組與專職辦公室模式。年月，天津市委、市政府決定以天津經濟技術開發區、保稅區、天津港三個功能區和塘沽區、漢沽區、大港區三個行政區以及海河下游工業區為主體開發濱海新區。在開發初期，天津市政府設立了市濱海新區領導小組，下設辦公室。年月，天津市政府成立了領導小組專職辦公室，主要負責協調、推動基礎設施建設，制定發展規劃等。這一體制的啟動負擔輕，但在區域開發中缺乏統籌力度。第二階段：年管委會模式。針對領導小組缺乏區域統籌能力的問題，天津市委市政府在年月決定撤銷濱海新區領導小組和辦公室，成立濱海新區工作委員會和管理委員會。其中濱海新區

2、管委會作為市委、市政府的派出機構，直接受市政府的領導，具有較大的獨立性。在組織機構上只設“一辦三局”，精簡高效。管委會對新區范圍內各區的工作只起規劃、指導和協調的作用，各區人民政府以及各功能經濟區的管理機構，根據各自的職責負責自己轄區內的行政管理工作，同時接受濱海新區管委會對經濟建設工作的指導、協調，濱海新區管理委員會還負責涉及濱海新區整體長遠發展的土地利用、產業布局、重點投資項目和結構調整等重要經濟事項。年月，天津市人大頒布了天津濱海新區條例，將部分行政區管理經濟的職責讓渡給了濱海新區管委會，為濱海新區的建設發展提供了法制保障。年天津濱海新區的開發開放被正式納人國家總體發展戰略。市委市政府批

3、準建立了濱海規劃分局、土地分局、統計分局、環保分局等市屬職能部門駐新區的分支機構，還組建了財務中心、土地儲備中心，將土地整備權和土地出讓收益的支配權下放給新區，進一步增強了濱海新區管委會的資源配置和經濟管理職能。具體來說，這一階段濱海新區管委會對濱海新區開發建設和經濟發展履行如下職責：組織草擬濱海新區經濟發展規劃；組織編制濱海新區區域性城市發展規劃、國土利用規劃；批準濱海新區各功能經濟區的發展計劃和產業布局；協調或者批準建在濱海新區內、屬于市級審批的各類建設項目，協調、組織濱海新區內跨行政區和功能經濟區建設項目的實施；籌集、管理和使用濱海新區建設發展專項資金；協調市人民政府有關部門和國家有關部

4、委駐濱海新區機構的工作，濱海新區管理委員會還擔負著市人民政府賦予的其他職責。新區管委會機構精簡，獨立性強，工作高效，在這一階段極大地推動了濱海新區的開發建設和經濟發展，但是也存在著很多的問題。一方面，新區管委會只是天津市政府的派出機構，不是法定的行政機構，只能對區域內的區鎮功能區的經濟建設工作進行指導和協調。由于管委會本身僅為區局級，又缺乏足夠的授權，因此管委會在“協調”其他主體的工作與經濟建設方面受限頗多，明顯力不從心。另一方面，新區管委會雖然名義上被賦予組織新區規劃、籌集建設資金、協調建設項目等職能，但是缺乏區域內的人事任免權、財政調配權和土地管理權等核心職能權限。同時，幾個行政區仍實行原

5、有的體制，各功能區則實行新體制，造成行政區和功能區各自為政的局面，體制摩擦和沖突在所難免，極大地限制了管委會職能的發揮，阻礙了開發建設進程。年濱海新區被確立為國家級綜合配套改革試驗區，濱海新區管委會和塘沽區政府開始了主管部門與人員的調整。天津市委開發區保稅區工委并入天津市委濱海新區工委，組建中共天津市濱海新區紀律檢查工作委員會。建立中共天津經濟技術開發區管理委員會黨組，建立中共天津港保稅區管理委員會黨組，在天津市委筍海新區工委領導下開展工作。？第三階段：年至今，區委區政府模式（行政區模式）。年，天津市開始組建濱海新區政府，拉開了濱海新區行政管理體制改革的序幕。此次濱海新區行政管理體制改革的著眼

6、點主要體現在如下方面：第一，統一行政架構。撤銷濱海新區工委、管委會，撤銷塘沽、漢沽、大港區現行建制，建立濱海新區行政區，轄區包括塘沽區、漢沽區、大港區全境。第二，構建精簡高效的管理機構。建立濱海新區區委、區人大、區政府、區政協，同級機構比原有個行政區大幅度精簡，領導職數和行政編制也相應減少。第三，組建兩類區委、區政府的派出機構。一類是城區管理機構，成立塘沽、漢沽、大港個工委和管委會，主要行使社會管理職能，保留經濟管理職能。一類是功能區管理機構，成立個功能區黨組和管委會，行使經濟發展職能。第四，形成“新區的事在新區辦”的機制。賦予新區更大的自主發展權、自主改革權、自主創新權。凡屬于天津市權限范圍

7、內的，新區可以自行決定的事情，原則上都下放給新區。凡新區能辦的事，支持先行先試。凡新區需要報送國家審批的事項，市有關職能部門不再審批，按程序報送。二、我國新區管理模式變遷的啟示（一）新區管理模式是隨著時間的發展不斷演變的新區的不同發展階段有著不同的任務，管理模式是根據不同階段的主要矛盾、也就是面臨的主要問題，不斷演進與完善的。諾斯的“制度變遷”理論指出，制度變遷是指制度形成、變更和發展的過程，是一種更有效益的制度的“生產過程”。這是一個較長的過程，當“正式獲利能力無法在現存的安排結構內實現，才導致了一種新的制度安排的形成。”也就是說，只有改變現有的制度安排，才能獲得符合已達到的實踐能力來獲得更

8、大的效益。反映到新區管理模式的變遷與演變上，當現有的管理模式不再符合新區當前的發展階段，不能高效率地解決新區發展中亟待解決的主要問題時，就產生了尋找與實行新的更高效可行的新模式的需求，正如諾斯所說：“如果預期的凈收益超過預期的成本，一項制度變遷就會被創新。只有當這一條件得到滿足時，我們才可望發現在一個社會內改變現有制度和產權結構的企圖。”在探究與分析其他新區的管理模式中我們也可以發現，大多新區的管理模式都具有一個循序漸進的變遷與改革過程，比如上海浦東新區“開發辦模式管委會模式？區委區政府模式（行政區模式）初期區委區政府模式（行政區模式）成熟期”的變遷、天津濱海新區“領導小組與專職辦公室模式管委

9、會模式區委區政府模式（行政區模式）”的變遷等。在新區的不同發展階段，根據不同的主要矛盾和解決這些主要矛盾所需要的管理權限、領導體制、法規制度等需求，針對當前模式的缺陷和弊端，把握契機，尋求更為合理高效的新的管理模式，不斷促進管理模式的演進和創新，才能真正發揮管理模式對于新區發展的重要作用。（二）新區管理模式制度變遷是各方力量博弈的結果新制度經濟學派認為：“制度變遷根源于人們對潛在利益的追求。”而在制度變遷的一般理論中，“制度變遷的過程，是各個利益集團為實現自身利益最大化而進行談判的過程”。因此可以說，制度變遷是各方博弈的結果。管理模式的制度變遷同樣也是各方力量博弈的結果，這些力量可能包括新區管

10、理機構及其內部各部門、市委市政府、行政區政府、平臺公司、社會組織甚至個人。當內外部環境導致管理模式變遷的需求出現時，相關的方案將被提出，而對這些方案進行評估和選擇時，各方力量之間的博弈將決定最終法案的選擇。（三）新區管理模式需要法律的保障諾斯曾提道：“國家的政治權力或法律決定了社會產權的初始安排同時產權又受到法律等政治權力的保護。”法律為新區的開發和建設提供了基本依據和有力保障，也正是由于法律和政策賦予的權限，才使新區能夠在規劃與管理中進行創新和探索。沒有法定的授權，法律地位不明確的管理主體，其管理職權及運行機制與其他部門之間必然存在摩擦。另外，在管理模式上也存在隨意和簡單人為變更的可能。中共

11、中央政策研究室經濟局局長李連仲認為：“一個開發區要有長遠的總體規劃，開發區的管理要納入法制的軌道，不能因領導人的改變而改變。”？因此，新區的管理模式與職能權限要納人法制的軌道。完善的法律法規可以使新區管理體制的運行高效有序，如由日本國會制定的筑波研究學園城市建設法，規定由中央政府直接管理筑波科學城的核心領域，立法層級高，明確管理機構的行政地位以及機構設置、運行機制等內容；相反，不完善的法律法規則使管理機構的管理能力受到限制，如天津濱海新區條例雖明確界定了新區管委會的職責，但是“濱海新區法律地位不明確，職能定位模糊，造成新區管委會行政權力作用的有限性”。對于新區來說，需要通過科學立法，明確管理機

12、構的行政主體地位、領導機制、決策機制、機構設置、職能權限，保證管理體制的科學、規范和穩定，減少職能行使和改革創新過程中的阻力。（四）新區社會管理和公共服務的職能要大力提升無論是何種管理模式，新區作為一個規劃區域和行政區域，除了應具有規劃建設和經濟開發職能外，其社會管理和公共服務職能也同樣重要。對于新區來說，發揮好社會管理和公共服務職能，有利于管理機構地位的獨立性和完整性能夠更宏觀地站在整個新區的立場，將經濟管理、行政管理和社會管理相結合，促進管理模式的高效運轉和新區的全面發展。因此，對于新區來說，應充分考慮整個新區的環境、經濟、政治以及當地的衛生、醫療、教育等社會組織，尋求合理的方式，來提高社會管理和公共服務的水平和效率。“在公共服務的提供模式上，新區管委會則要厘定自身的基本職能，將公共服務的提供讓渡給各類中介組織或經濟實體，自身更多地履行規劃和監督職責。”要依法加強對社團、行業組織和社會中介組織等的規范管理，促進各類社會組織健康發展。加強行業協會建設，凡是行業組織通過自律能夠解決的事項，行政機關不應干預，要實現從管理社會向