1、第一節 城市管理體制的發展歷程及主要問題一、城市管理體制的舊模式 城市管理體制是建立在經濟體制基礎上的，與經濟體制和政府職能相適應。有什么樣的經濟體制，就有什 么樣的城市管理體制。建國后中國實行的是高度集權的計劃經濟體制，從而逐步形成了高度集權、條塊分 治、以條為主、建管合一的城市管理體制。與其他城市相同，杭州已經形成了 “兩級政府、三級管理、四級服務 ”城市管理體系和 “城市政府統一領導、 城區政府全面負責、街道 （鄉鎮 ）負責實施 ”的城管格局。在計劃經濟時期建立的城市行政管理系統中，“條（即各級政府的職能部門）占有主要地位，而 “兩級政府、三級管理、四級服務 ”的“塊 ”是次要的。在計劃

2、經 濟時期，杭州市政府各有關職能部門，承擔了直接管理城市各系統的責任。城市管理體制舊模式造成的結果， 一是管理觀念落后， 表現為對城市管理重視不夠， 存在著重建設輕管理、 重視經濟效益忽視社會效益、重視眼前利益忽視長遠利益的落后觀念。更深層次的問題是，對城市管理的 內涵理解過于狹隘，將城市管理僅僅理解為經濟領域的行政指令和公共領域的市政管理。二是管理體制落 后，首先表現在管理機構重疊、各自為政，在城市管理上缺乏統籌、協調和規劃；其次表現在城市管理的 事權、財權過于集中在 “條 ”上，城區政府和街道往往責大權小，難以起到協調作用，城市管理難于落到實 處，更難實現持續、長效的管理；第三表現在基層組

3、織、居民群眾參與度不高，街道辦事處、居委會有責 無權，體制不順，無法發揮應有的作用，缺乏參與城市管理的積極性和主動性。具體來說，在計劃經濟時 期，杭州城市管理體制存在以下幾方面弊端。1. 政府統包，缺乏效率，微觀經營與宏觀管理相混同。計劃經濟時期，城市政府的經濟調控功能、國有資產的管理功能與企業的微觀經營管理活動界限不清，政 企不分，混為一體。城市政府為了實現對成千上萬個工商企業的直接行政性管理，不得不設置龐大、臃腫 的管理機構。這些機構又造成政府與企業之間、政府部門之間職責不清、權限不清，機構重疊、政出多門、 互相扯皮、官僚主義等問題出現。2. 計劃經濟，缺乏市場，人為意志代替市場價格機制。

4、城市政府主要依據上級政府下達的計劃、指令來行使城市管理職能，片面地追求城市工農業產值和經濟規 模，不去考慮城市發展的狀況、特點、規律和經濟、社會和生態等諸多方面的協調和可持續性，大搞重復 建設，造成生產經營投資的極大浪費。計劃經濟的杭州存在著交通緊張、能源短缺、住房擁擠、環境污染 等問題，又反過來制約了杭州的經濟發展。3. 行政劃分，缺乏協調，城市綜合功能實現受到影響。舊模式下企事業單位處于條塊分割狀態，分別隸屬于中央和地方各級政府的經濟主管部門，城市政府作為 基層政權組織，應該管理卻沒有管理權限，本屬于統一整體的 “塊”格局被人為地打破，難以實現對城市有 效、科學的管理職能。城市公共經濟領域

5、，條塊分割最為明顯的，郵電、通訊、電力等實行條條管理，水、 氣、熱、道路等以塊塊管理為主， “建管一體、養管一體、管修一體 ”，結果是公營企業整體運營成本高、 質量水平低、經營管理效率低。二、城市管理體制的變革與發展20 世紀 90 年代， 隨著改革開放和市場經濟體制的不斷深化、 “經營城市 ”概念的提出， 城市管理的觀念和體 制隨之發生了巨大變化。 “經營城市 ”，就是把城市看成是經濟系統、社會文化系統和生態系統的組合，圍 繞經濟增長、社會進步、生態平衡等三方面目標，對城市的社會文化、生態環境、精神動力進行全方位的經營。在經營城市”的理念下，杭州城市管理體制的主體、客體、手段、目標與功能都得

6、到了極大的拓展和延伸。1. 城市經營的主體政府成為經營城市的主導力量。政府是納稅人出資建立的管理公共事物的機構，代表國家、代表全體市民對城市資產進行經營，是城市的經營者。政府的主導力量主要體現在四個方面，即城市發展的領導者， 城市建設的組織實施者，城市國有資產所有權的代表者，城市基礎設施和沉淀資產的主要投資者。城市政 府在經營城市中應做好規劃工作、領導工作、指揮工作、實施工作、協調工作、政策規章制定和引導工作， 對社會資產有保護和經營開發以造福社會的責任。 企業（包括中介組織）成為經營城市的中堅力量。經營城市使資產由產品變成商品，使城市建設由簡單的生產過程變成資本營運的過程，這一過程的實施運作

7、，就靠各類企業、中介組織來完成。市民成為經營城市的決定力量。一方面，市民是經營城市的決定因素，作為城市主人的全體市民的 文明素質、思想意識和精神狀態直接影響和決定著經營城市成效。另一方面，城市無論物質文明、精神文 明建設，還是環境的改善、形象的樹立，都必須緊緊依靠全體市民的參與和支持。2. 城市經營的客體城市經營的客體包括城市的硬環境和軟環境。硬環境是指城市的土地、基礎設施、社會設施、旅游設施等， 也包括依附于其上的名稱、形象等無形資產。在保持必要的公益性和福利性基礎上，通過城市經營挖掘其 潛力，以其經營收益支持城市建設、促進城市發展；通過采用市場經濟手段，按照所有權與經營權分離、 投資與收益

8、相匹配的原則，以有償轉讓、委托經營、招標拍賣、股份合作、租賃、抵押、承包等市場運作 方式將可經營的資源推向市場，最大限度地實現城市資產的保值增值。軟環境包括人文自然環境的保護、 人才的經營、政策機制的經營、城市形象經營、城市品牌經營等。創新機制和靈活政策對于人才和其他要 素具有重要吸引力，城市形象的設計和城市品牌的建設有助于城市的自我推銷和魅力的提升。3. 城市經營的基本方式概括起來就是：以政府為主導，以企業為主體，市場化運作。”通過城市資源配置的市場化，按照市場經濟的規則，精心謀劃項目、核算成本、計算盈虧，使城市資產能夠得到增值。通過對城市資產的聚集、重 組與運營，以城建城，以城興城，實現城

9、市的自我滾動、自我積累、自我增值、自我發展。在經營城市的過程中，杭州充分尊重城市發展的客觀規律，遵循資本運營和市場化運作的機制，緊密結合特有的經濟、環境、人文條件，城市管理取得了相當大的成果，充分體現了真正意義上的經營城市”如在國內率先成立了土地儲備中心，統一收購、統一出讓土地，建立了土地一級市場壟斷制度。通過多年運 作，既為財政提供了大量資金，又規范了土地出讓轉讓市場，確保了杭州城市建設按照長遠規劃的要求有 序健康發展。在城市基礎建設方面，杭州探索出多種靈活融資的方式，滿足城市基礎建設需要，組建了城 建資產經營公司，以完全市場化的操作模式運作城建資產，實現產權的保值增值。在城市公共服務方面，

10、 杭州將可經營的供水、供氣、公交、環衛、綠地及其附屬的經營權、冠名權、廣告資源等附屬無形資產推 向市場，與民營、個私經濟發達的特點結合起來，盤活了數量巨大的城市資源。在城市形象方面，杭州特 別重視風景旅游城市”、休閑城市”、花園城市”的環境資源保護，經過多年努力，城市環境有了根本性的 改變，徹底告別了 美麗的西湖，破爛的城市”這一舊標簽。杭州還創造性地恢復了西湖博覽會這一宣傳城 市形象的重要國際性活動，向世界推銷杭州，有力地提高了城市知名度和美譽度。三、城市管理體制面臨的主要問題 城市管理體制的建設是一項全局性、系統性、長期性的綜合工程，涉及到城市管理的方方面面，內容繁雜。 杭州在不斷完善城市

11、管理體制、提高城市管理水平的過程中，雖然取得了令人矚目的成績，也不可避免地 存在一些問題。1. 體制設置缺乏效率，行政審批程序繁瑣。杭州第一輪行政審批制度改革是在行政體制改革尚未到位的背景下展開的， 改革力度不夠。部門職能交叉、 多頭審批和前置審批問題不同程度存在，上下改革不聯動困擾著審批制度改革的深化。杭州雖減少了48%的審批事項，但至 2003 年底依然保留了 787 項審批和審批類事項，包括 272 項審批事項、 236 項核準事 項和 241 項審核事項。審批環節繁多，手續復雜，辦事者對政府部門審批行為仍有不少意見。2. 運行機制缺乏市場，重大項目難推市場。 沒有重大項目作支撐，構筑大

12、都市就失去了基礎。近幾年，杭州重大工程項目數量多、投入大、進展快、 效果好，特別是“十大工程”的全面實施，對推進城市化起到了 “開路先鋒”作用，但也存在一些重大項目進展 不夠快、項目儲備不夠多、投資主體和融資手段比較單一等問題。3. 規劃布局缺乏科學，城市功能受到局限。 城市規劃相對滯后，存在規劃與建設脫節、規劃水平不高、指導性不強、權威性不夠等現象，在規劃理念、 規劃手段、規劃安排、規劃管理和規劃實施保障機制等方面還存在以下問題。行政判斷和長官意志在一 定程度上仍影響著城市規劃。一些規劃部門往往傾向于按領導人的意志編制規劃，或根據領導意向改變已 經批準的規劃。欠缺規劃的管理和監督。規劃執法力

13、量較弱，難以督促城市總體規劃的指導作用和法定 效力的落實。雖然規劃決策透明度有了很大改觀，但仍較封閉。規劃從編制、修訂、審批到通過，都視 為職能部門同步的操作過程。規劃決策過程中不同利益的沖突，也或多或少影響了規劃決策的正確性和合 理性。4. 行政管理缺乏統籌， 城中村”亟待解決。 從管理體制上考察，城市社區與農村社區的管理體制有較大的區別。對于 “城中村”，城市管理部門管不到， 村、鎮管理又不力，出現管理上的 真空”城中村”村民亂搭亂建成風，違法違章用地普遍，住宅用地超 標，人口構成復雜多元，社會治安狀況堪憂。另外，在征地中對勞動力的安置費往往偏低，且對征地費缺 乏有效的管理，很容易滋生腐敗

14、現象。公共設施缺乏，環境問題嚴重，村民素質較低，都是亟待解決的問題。5. 公共保障缺乏體系，應急管理能力薄弱。 計劃經濟體制下形成的分部門、分災種的單一的城市應急模式，造成城市缺乏統一協調的應急指揮系統。 城市應急體系看起來各司其職，但面對復雜的局面，既不能形成應急合力，也難以及時有效地配置資源， 容易造成被動。城市應急管理上形成的重 “救”輕“傷”的舊觀念，導致在防災減災的物資投入上長期不協調， 投入難以充分發揮作用，使城市的應急能力更加脆弱。6. 整體發展缺乏協調，未能形成良性互動。 蕭山、余杭撤市設區后，經濟發展未能完全與行政體制同步融入。五縣（市）與杭州的緊密程度還不足。 城區的經濟輻

15、射沒能強有力地帶動縣（市），縣域經濟發展沒有成為杭州城區產業發展的一個鏈，兩者的 互動有限。同時，各地的產業結構雷同，從農產品加工到輕工產品，同類產品多，有品牌的產品少。產業 不強，中心城鎮的作用弱化，人力資源、金融資本難以聚集。7. 公用事業缺乏深改，思路不開力度不夠。公用事業的 “福利部門 ”觀念還沒有根本被打破，首先是政企尚未真正徹底分離。政府監管部門、行業管理 部門和公用企業雖已分離，但政府與下屬企事業部門之間仍然相互依存，不利于實現公用事業經營的集中 化、合理化、專業化的高效管理。其次，市場壟斷依然存在，競爭機制遠未發揮作用。不少企業仍沿用事 業部門的管理方式，效率偏低，并未形成公用

16、領域的競爭性經營。第三，缺乏科學的價格管理模型。在公 用事業產品、服務定價和調價方面還沒有一系列科學、合理的定價模型作為根本指導，不利于促進社會分 配效率，刺激企業生產效率和維護企業發展潛力。第四，投資來源單一，資金缺口較大。政府財政仍是基 本來源。資產運營主體仍是政府部門，一些政資不分的種種弊病，如缺乏激勵、投資效率低下、腐敗等容 易滋生。8. 科學調控缺乏依據，房價上漲問題突出。“九五”期間，杭州房地產業發展速度為 16.8% ，在各行業中排第一，大大推動了杭州經濟的發展。但在全 局產業鏈中，房地產又是第二產業和其他第三產業的成本要素之一，過高的地價和房價在一定程度上制約 了它們的發展。房

17、地產投放量影響產業價格，并有一定滯后性，又受到其他多方面綜合因素的影響。如何 合理地規劃好調控數量還缺乏科學的依據，同時在發展經濟適用房時，如何避免投機行為，也處于實踐探 索中。第二節 城市管理體制的改革實踐一、經營城市理念的實踐 城市經營理念在杭州成功實踐，有力地促進了杭州城市管理體制的完善和杭州城市化進程。杭州在體制創 新上相繼出臺的 十大舉措”，內容包括：調整市區行政區劃，蕭山、余杭撤市設區。蕭山、余杭以建設 大都市強區為目標，發展速度大大加快。調整杭州高新開發區、濱江區管理體制，實行兩區合并。杭州 高新開發區（濱江）的發展勢頭很好，解決了一些長期解決不了的問題，包括錢江一橋入城口整治、

18、中興 路建設等。調整西湖區和杭州之江度假區管理體制，實行兩區合署，解決了302國道入城口的綜合整治工程等問題。成立杭州西湖風景名勝區管委會，與市園林文物管理局兩塊牌子、一套班子”。通過體制調整變兩個頭”為一個頭”，迅速推進了 西湖西進”的建設工程。編制新一輪杭州市城市總體規劃、歷史 文化名城保護規劃和西湖風景名勝區總體規劃。全面實施城市建設十大工程”。并將天然氣接納、引水入城等重大項目納入其中。實施西湖綜合保護工程。完成南線整合，湖西和新湖濱景區建設和北山街景 區改造。開展兩輪撤鄉建街、撤村建居工作。88個村撤村建居，4.5萬農民轉為居民。組建新型社區。將5個老城區 586個居委會調整重組為

19、272個新型社區。 健全 “兩級政府、三級管理、四級服務 ”城市管 理體制，成立市城管執法局。此外，杭州在土地、基建、道路交通、旅游資源等城市公共用品和非公有制經濟發展的管理經營中，都進 行了有益的探索和成功的嘗試，有力地推動了城市化進程，促進了城市建設管理水平的提高。1. 城市公用事業的管理與經營 杭州認識到經營城市理念的內涵：城市公共用品供給的主體可以實行多元化；城市公共用品根據性質不同 也可以提供收益，可以被經營，并在城市公共用品產權明晰的過程中實現政府所有者、經營者雙重角色的 分離。杭州將公用設施與服務等 “非純粹公共產品 ”進行商業化經營，引入市場機制和競爭機制，盤活城市資產。 把城

20、市基礎設施的使用和建設推向市場， 對城市基礎設施的所有權與經營權實行有效剝離， 采取能賣的賣、 能租的租、能抵押的抵押等辦法，促使城市資產重新配置和優化組合。 城市土地使用制度改革 杭州近年來提出城市經營戰略，就是以城市發展、社會進步、人民物質與文化生活水平的提高為目標，通 過市場機制對土地資本以及道路、橋梁等人力作用資本和路、橋冠名權等相關延伸資本實行重組、營運， 改變在計劃經濟條件下政府對市政設施只建設不經營、只投入不收益的狀況，走以城建城之路。杭州圍繞城市經營戰略，在深化土地使用制度改革、加強城市國有土地資本運營方面作了積極探索，取得 了明顯成效。其中建立土地收購儲備制度、實行土地公開招

21、標拍賣出讓就是一項重要措施。 2002 年，全市 共招標拍賣和掛牌出讓土地 145 幅，面積 9981 畝，為上年的 3.4 倍，共計成交額 47.45 億元。 土地儲備制度的建立為政府壟斷城市存量土地供應提供了體制和機制的保障。杭州建立土地收購儲備制度 以來， 市政府規定市區范圍內凡需盤活的存量土地和用于房地產開發的用地，統一納入土地儲備中心運作，實行統一收購、統一開發和統一出讓，由儲備機構一個 “口子 ”向市場供應土地，真正實現了城市存量土地 的壟斷供應。 基建、道路交通等建設和營運方式改革 長期以來城市公共設施作為非生產性的部門，其資金的主要來源是維護建設稅和財政劃撥。由于固有的投 入機

22、制是只講投入，不講效益，形成了投入 使用再投入 再使用的循環，造成了建設資金的沉淀與浪 費。杭州改變由財政單一投資搞城建的模式，鼓勵多種形式融資，探索一條城市建設的新路子。首先變公交事業為公交產業。采取優化企業資產結構、盤活存量資產、占領新的市場、開拓公交巴士等新 的舉措，走多元化融資、綜合型經營、資本式運作、集團化發展之路，使公交逐步從輸血型轉化為 “輸造 ” 結合型。其次注意加強城市資源的優化和整合，引入市場化、社會化機制和競爭機制，盤活存量，搞活增 量，實現滾動發展。對于城市基礎設施建設項目，按照政企分開、引進競爭、多元融資的原則搞好項目運 作。政府主要負責純公益性項目的投入，其他項目通

23、過實行特許權經營和開放投資領域等措施，吸引外資 和民資參與建設和經營。第三是引入兩種資金。堅持 “只求所在，不求所有 ”和“誰投資、誰所有、誰受益 ” 的原則，加快城建投融資體制改革步伐，加大城建領域對民資、外資開放力度，暢通投資渠道，拓展投資 主體。采取合資合作、承包租賃、公開出讓所有權經營權冠名權以及BOT （建設一運營一移交）、BTO （建設一轉讓一運營）、TOT （轉讓一運營一移交）等新方式，積極吸引民資、外資投資城市建設，走出一條 多渠道、多元化籌措城建資金的新路子。杭州組建和做強綜合、城建、交通三大公司，構筑三大融資平臺，更好地解決城市建設的資金來源問題， 減輕財政負擔，降低財政信

24、用風險。組建綜合投資公司，主要負責能源、信息化等重大基礎設施建設項目， 高新技術產業投資項目以及社會發展項目的投資和資助。成立城建投資公司，主要負責城建國有資產運營 和城市公用設施、市政道路、園林綠化、污水處理等城市基礎設施建設項目。做強做大交通投資公司，主 要負責對外交通及部分城市道路項目的投資建設和資本運營，籌措資金，滾動發展。2. 對非公有制經濟的管理經過多年努力，杭州民營企業已經有了大發展。 2004 年杭州有 53 家企業躋身 “中國民營企業 500 強”，占 總數的 10 6%，居于全國各城市首位，這是民營經濟大市向民營經濟強市轉變的一個重要表現。杭州民 營企業實力大增，經營領域不

25、斷拓展，科技含量不斷提高，對社會的貢獻不斷增大，產權結構進一步優化，企業家素質日益提高。在加快發展民營經濟中，杭州市政府充當了一個導演”的角色，在對非國有經濟進行管理時積累了一些經驗。 降低門檻、放寬準入、促進全方位發展杭州在加快民營企業發展時做到四放、四不限、四結合 ”四放”，就是對民營企業要做到放心發展、放手發展、放開發展、放膽發展。四不限”，就是對民營企業發展要做到不限比例、不限速度、不限規模、不限經營方式。 四結合”，就是把發展民營企業與調整優化經濟結構結合起來，讓民營企業主動參與經濟結 構調整；與國有集體企業改革和擴大開放結合起來；與加快城市化、工業化、信息化結合起來，使民營企 業成

26、為 三化”的主力軍；與轉移農村剩余勞動力、增加農民收入、解決三農”問題結合起來。消除對民營企業的歧視，真正在道德、理念、法律、政策上對民營企業一視同仁，使民營企業家在社會上有地位、在法 律上有保障、在政治上有榮譽、在經濟上有實惠。在管理體制上，全面清理和廢除不利于民營企業發展的 法律法規、政策規定。提出除國家特殊規定外，所有投資領域，社會投資均可進入；凡是鼓勵和允許外商 投資進入的領域，均鼓勵和允許民資進入；對國有和外資實行的各種優惠政策，對民營企業也同樣適用。鼓勵民營企業參與國有企業、集體企業改革。引導和促進民營企業以參股、收購、兼并等形式，參與國有、 集體企業資產重組。同時，在貸款償還、職

27、工安置等方面為民營企業提供相應政策。鼓勵民營企業加快上 市步伐。鼓勵民營企業在主板上市、境外上市或借殼上市，積極為企業上市做好服務工作。通過三管齊下”, 做大做強杭州板塊。同時，加大金融支持力度，進一步完善中小企業信用擔保制度，加大對民營企業的支 持力度。 鼓勵、大力扶持、促進做大做強鼓勵民資進入城市公用事業領域。公共交通、軌道交通、供水供氣供熱、污水垃圾處理等公用事業項目， 都可以向民資開放，鼓勵民資以獨資、合資和合作等形式參與建設。對有合理利潤和還貸機制的，按一定 程序實行項目法人招標；對投資成本收回較困難的，可以適當調整價格，為民營企業進入創造條件；對現 有公用設施，允許出售產權和特許經

28、營權，以進一步發揮民營資本的主力軍作用。加快社會事業改革，吸引民資發展大文化產業。大文化包括教育、醫療保健、福利事業、文化體育產業等。 杭州是全國文化體制改革試點城市，已經把文化產業的政策覆蓋到了教育、衛生、體育等領域，在浙江省 處于領先地位。杭州按文化體制改革的要求，走市場化、產業化和社會化發展之路。鼓勵民間投資興辦教 育事業。采取國有民辦、民辦公助、共建聯辦、中外合資、股份制等多種辦學形式，實現新建學校和現有 公辦學校的投資主體多元化。以江東、倉前兩大新高教園區建設為載體，大力發展民辦高等教育。鼓勵民 間資本興辦醫療、保健和福利事業，與四改聯動”解決老百姓 看病難有機結合起來。合理配置、綜

29、合利用縣以下農村醫院，多渠道吸引社會資金發展民辦醫療機構，建立多種所有制形式共同發展的農村衛生服務 網絡。鼓勵民間資本投資發展文化體育事業。鼓勵民營企業做大做強。對主業突出、具有自主知識產權、核心競爭力強、法人治理結構完善的民營企業， 杭州在資金、用地、進出口和上市等方面進行扶持；對民營企業中誠信守法的就業大戶、納稅大戶、出口 大戶、高科技企業和農業龍頭企業等，定期給予表彰獎勵；鼓勵民營企業實施品牌發展戰略，爭創馳名、 著名商標。 加強引導、政策傾斜、促進協調發展大力發展民營科技型企業 。 鼓勵大學教師、大學畢業生興辦民營科技型企業。創辦企業或就職于民營企業 的留學人員，按國家規定享受優惠政策

30、。走以民引外、民外合璧發展之路。政府部門做好服務員、宣傳員、聯絡員，增強服務意識，提供有效服務， 努力把招商引資工作搞上去。簡化政府審批手續。杭州市政府提出 “通過好辦事來辦好事 ”。以簡化手續、取消一切不合理手續為目標， 深化行政管理體制改革。對符合產業導向、不需要國家審批的項目，改由審批制為登記制；對環境保護、 城鄉規劃、用地和勞動安全等方面的許可手續，盡量提供便利；對國家投資主管部門審批的項目，對民資 網開一面，并公開條件、承諾時限。二、轉變政府職能的實踐 新的城市管理體制是伴隨城市經濟體制轉型逐步發展起來的，它是城市政府職能轉變的結果，體現了政府 的減政放權和政企分離。以 “經營城市

31、”理念為主導的城市管理體制，作為一種嶄新的城市治理模式，又進 一步推動了城市政府職能的轉變。1. 政府行政職能的轉變 理順關系，推進城市管理重心下移。杭州結合政府機構改革，按照科學有序、協調高效的要求，設置綜合 的城市管理機構，明確職責和職能，加強綜合管理職能，克服機構重疊、職能交叉政出多門的弊端。與此 同時，通過合理調整市區分塊，實行城市管理重心下移，尤其是市政府和城區、各城區政府向街道辦事處 放權，其核心是審批權和執法權。既保證了市區的宏觀管理、監督力度，又調動了基層的積極性，保證管 理到位。杭州市政府還將相應的財權下放，按照 “權隨責走，費隨事轉 ”的原則，做到人財物、責權利的高 度一致

32、，讓街道真正 “管得住，管得活，管得好 ”。在城市管理職能、管理方式和管理重點上尋求較大轉變。杭州強調城市管理職能和體制必須與市場經濟的 要求和城市建設的發展相吻合，做到政企分開、政事分開、建管分開、行業管理與市場運作分離；管理方 式由單一行政管理向以依法綜合管理過渡。建管分開后管理體制整合市政、公用、交通、環保諸多門類形 成有機管理整體，采用 “條塊結合，以塊為主 ”的管理方式；管理重點從 “先生產后生活 ”轉變到人居環境和人 文環境的改善上來，徹底改變城市經濟生活片面發展、缺乏文化底蘊的落后局面。在城市管理中積極引入市場化運作機制。 杭州順應深化城市管理改革的必然趨勢， 通過引入市場機制，

33、 使城市管理由部門壟斷逐步轉變為行業競爭，由單純的行政行為轉變為一定的經營行為，使得城市管理在 效率、成本、服務數量和質量等方面，有了很大的改進和提高。 建立群眾參與和社會監督的機制。市政府通過一定的途徑和相應的措施，將城市管理的知情權、參與權、 管理權和監督權交給居民群眾，廣泛吸引和發動市民參與現代城市管理，并逐步成為自覺行為，使得城市 管理活動在 “公平、公開、公正 ”原則下，透明開放地進行，真正使城市管理工作管理到位、服務到位、監 督到位。 審批制度改革：提高行政效率 為了實現政府工作的全面 “提速 ”， 2002 年杭州繼續深化行政審批制度改革，實施了第二輪的審批制度改革 工作。進一步

34、減少審批事項，規范審批程序，優化審批方式，縮短審批時限。第二輪審改共減少行政審批 事項 280 項，分別為審批類減少 91 項、降幅 33.45% ，核準類減少 82 項、降幅 34.74% ，審核類減少 104 項、降幅 43.15% ，備案類減少 3 項、降幅 8.57% 。以杭州投資項目集中辦理中心為代表的一批辦事大廳，正是行政審批制度改革的積極產物。通過 “一站式 ”、 “窗口式 ”和“一條龍 ”的服務，投資者不再需要重復奔波，節省了精力和時間。自 2000 年 10 月以來，固定 資產投資項目審批手續進行了簡化，獲得了良好的反響。杭州市工商部門還全面啟動了企業注冊登記并聯 審批，公安

35、部門也實行了網上戶口遷移，大大方便了市民辦事。投資項目集中辦理中心明確規定，一般項 目必須在 15 個工作日內完成，復雜項目不得超過 25 個工作日。杭州還對特定的固定資產投資項目開辟了 綠色通道，給予享有優先辦理權，實行特事特辦，審批時間按現行審批時限再壓縮 50% ，并實行全過程跟 蹤服務。杭州通過規范審批行為，切實轉變了政府部門的工作作風。杭州特別注重建立和完善 “服務承諾制 ”、“首問 責任制 ”、審批責任追究制等工作制度，實行規范的政務公開制度，保證改革成果最終落到實處。市政府各 部門按照政務公開的要求，在新聞媒體上對保留審批事項的審批程序、審批條件、審批內容、審批時限公 布于眾，接

36、受群眾監督；不少部門對技術性較強的審批事項，制定了相應的技術規范和嚴密的審批操作規 程，減少了審批人員的自由裁量權。杭州擴大了政務公開的范圍，提高了政務公開的質量，建立了政府與 市民公開聯系的渠道， “12345，有事找政府 ”的市長公開電話也因此從杭州叫響，并迅速推廣到全國。 社區建設：從行政管理為主轉為服務為主 在社區建設中，杭州從以下幾方面著手：以人為本，服務居民。堅持社區建設以社區居民最廣泛的參與為根本，以實現人的全面發展為最終目標，以社區服務為龍頭，走社會化，產業化、市場化和網絡化的 發展道路，把服務社區居民作為社區建設的出發點和歸宿。資源共享，共駐共建。充分調動一切社會力量， 運用

37、可以利用的人力、物力、財力及其他社會資源，實現社區資源共有、共享，形成共駐社區、共建社區 的氛圍。責權統一，管理有序。按照 “兩級政府，三級管理，四級網絡 ”的運行模式，建立條塊結合、以塊 為主的社區管理體制。按照 “小政府、大社會 ”和 “小社區、大服務 ”的改革思路，將公益性、社會性、群眾性 的職能下放，強化了社區的服務、管理功能，增強了社區的凝聚力。擴大民主，居民自治。堅持按地域性、 認同感等社區構成要素科學合理地劃分社區；在社區內實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督， 逐步實現社區居民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督。社區文化是社區建設的最高層次， 是城市的綜合競爭力所在。

38、 杭州根據城市的人文特點和城市的比較優勢， 開展豐富多彩、市民喜聞樂見和積極參與的卓有成效的社區文化活動，并形成特色、形成風氣、形成機制， 從而與其他文化成分一起成為城市形象和城市精神，成為富有活力的城市文化競爭力。同時，重點培育精 品亮點社區，建立了面向社區居民、面向轄區單位、面向弱勢群體的三大服務網絡和信息化服務系統，培 育了一批全國領先的 “精品社區 ”和全省領先的 “亮點社區 ”，成為展示杭州形象的窗口、對外開放的亮點。2. 政府經濟職能的強化 城市基礎建設投融資體制改革杭州實現 “經營城市 ”的核心經驗是建立了一套與市場經濟相適應的城市建設營運體制，實行了建設營運主 體的公司化運作。

39、規范了杭州城市建設資產經營公司的公司化運作。公司代表政府作為出資人，運用市場經濟的辦法為城市 建設融資和投資。作為投資主體，其主要職能是對政府委托經營的城市國有資產進行管理和投、融資，服 務于城市建設。作為市場主體，不需政府擔保就可獨立引資、融資、借貸，獨立開展經濟活動，擺脫了政 府的無限責任。實行經營項目的公司化運作。引入競爭機制，建立完善招標、投標辦法，推動不同所有制企業的競爭， 擇優選擇資源的經營者、項目經營權受讓人。有利于明晰產權和利益關系，調動投資者的積極性；有利于 項目融資，形成 “借錢 生錢 還錢”的良性機制，減輕政府投資的壓力；有利于明確資產經營責任制，確 保項目建設進度、質量

40、和效益。推進城建單位的公司化運作。推行政企分開、建管分離、事企分立，進行體制創新和管理創新，實行自主 經營、自負盈虧，形成政府調控市場、市場引導企業、企業參與競爭的新的運作機制。 公用事業改制與產權制度改革 近年來，杭州在城市公用事業管理體制改革方面取得了一定的成績，在政企關系、競爭機制、價格機制和 投資機制等方面都進行了一些改革探索。 在政企關系方面， 2002 年杭州對政府機構設置進行了大刀闊斧的 改革調整，組建了市政市容管理局，對一部分公用系統部門實行了產權多元化和企業化改制。在競爭機制 方面，引入了特許投標制。在價格機制方面，實施自來水分步計價制。在投資機制方面，建立了多元投資 的杭州

41、大眾公共交通有限公司（杭州大眾出租股份有限公司、杭州市公交總公司、杭州市煤氣公司和民營 的中城客車有限公司四方投資）等。3. 政府服務職能的強化2000 年，杭州成功舉辦了解放后的第一次 “西湖博覽會 ”，此后每年舉辦，使塵封了七十多年的西博會重新 揚名，走向了全國，成為有全國知名度的會展品牌，成為宣傳杭州的重要載體。在此基礎上，發展會展業， 促進旅游業的結構優化、 產業升級。要把西博會打造成世界級的會展品牌， 重圓 1929 年西博會躋身世界 “四 大博覽會 ”之夢，使杭州成為世界會展中心之一。杭州加大文明創建、城市建設和環境綜合整治力度，推進城市建設和管理的改善，提升城市整體品位。提 高杭

42、州在國內外的知名度、美譽度，增強城市的吸引力、凝聚力，使杭州成為中國乃至世界的生活居住、 旅游購物、求知創業的天堂。杭州把經營精神文明作為城市的產品進行經營，并以創建文明城市為目標，把文明城市的建立看作事關城 市形象塑造、城市層次升級、城市輻射力與吸引力提高的戰略工程，當成是加大引資力度，全面融入國際 經濟，積極參與國際競爭的重要保證和金字招牌。杭州在加快現代化發展過程中，提出了 “住在杭州、游在杭州、學在杭州、創業在杭州 ”的城市品牌，這是 杭州城市發展的一個戰略目標，也是杭州經營城市的一個重要舉措。杭州出現的新的經濟社會現象，杭派 女裝、杭幫菜系、居住品位、軟件集群、西博盛會、南線整合、雷

43、峰塔重建、西湖西進、湖濱新景、梅家 塢茶文化、北山街歷史文化街區等等，在全國乃至海外產生了巨大的轟動效應，都與人文背景有關，其背 后是文化、是歷史、是人文精神。杭州倍加珍惜精致和諧的杭州人文特色，充分利用歷史留給杭州的寶貴 的精神財富，大力發掘杭州歷史發展中所沉淀的、至今仍在發揮重要影響的精神文化資源，增強杭州人的 自豪感、自信心、進取心和凝聚力。三、實行戶籍制度改革的實踐 近年來，杭州陸續出臺了一系列吸引中高級人才來杭落戶的政策。 2003 年，杭州進一步降低人才進杭門檻， 積極鼓勵投資移民、智力移民，吸引高素質的經營、管理、科技、文化等各類人才進杭發展。一是深化戶 籍制度改革，適當放寬準入

44、條件，研究出臺了以居民合法固定收入、穩定職業或經濟來源等主要生活基礎 為戶口遷移落戶依據的戶籍政策。二是提高城鎮對農民的吸引力，打破城鄉分割的二元結構，在5 縣（市）統一實行按居住地登記戶口的新型戶籍管理制度。三是落實高層次人才、在市區購房人員、投資納稅人員 和一般市民 “三投靠 ”落戶的政策措施。四是建立杭州市居住證制度，吸引高層次人才進杭投資、創業 和居住。五是注重引進高級技工，培養和造就一大批經濟社會發展急需的 “藍領 ”工人。六是實行有區別的 準入制度和有差別的消費政策， 鼓勵到新區和縣 （市）投資、購房、落戶，保持新區與老區、 市區與縣 （市） 動態平衡、協調發展。七是加強流動人口管

45、理和服務，實現流動人口管理服務工作社會化和有序化。 杭州主要從五個方面集聚人力資本： 引進潛在的人力資源。 打響 “學在杭州 ”的品牌。杭州大力建設高教園區，積極推行大學城計劃，使在杭 大學生在近年內達到 30 萬至 40 萬人的規模。 創造“住在杭州 ”的理念。 杭州具有湖邊、 江邊、河邊、海邊、 山邊這五邊的自然景觀優勢，在實施城市規劃中，這五個組團的特色優勢非常明顯。杭州提出要創造一流 的自然景觀、一流的人造景觀、一流的物業管理、一流的服務設施、一流的社會秩序，使 “住在杭州 ”的品 牌越來越響亮，并運用這個品牌集聚大量的人才到杭州來創業。 集聚主導產業的人力資源。 杭州提出成立創業聯合

46、投資協作網絡來吸引高素質人才。 激活現有的人力資源。 鼓勵大學生創業、企事業單位科技人員創業，鼓勵人才流動和人才引進，倡 導創業型就業。有學士學位的人來杭自主創業，可直接到工商局辦理執照。憑執照到公安局辦藍印戶口， 就能享受市民的待遇，證明其有創業能力的，就可以轉成為杭州的正式戶口。有碩士學位的直接辦理入戶 手續，其配偶子女也可直接入戶杭州，博士學位的人連父母也可入戶。 2004 年 8 月起，大中專學校畢業生 進杭落戶手續進一步簡化，取消戶口審批，改為到派出所審核登記。本科及以上學歷的畢業生可 “先落戶， 后工作 ”；專科 （高職）學歷畢業生，憑落實就業單位等相關材料，可申請辦理落戶手續；浙

47、江生源浙江畢業 的應屆全日制、非在職成人教育、自學考試、遠程教育畢業生，提交相關材料后，也可辦理進杭落戶手續。 同時將現有的國有科技型企業、研究所改革成為產權明晰、自負盈虧、自主發展的真正企業。保護知識產 權，確保公平競爭和優勝劣汰的市場環境。 善用企業內部的人力資源。 新的時代對企業管理者是一種挑戰，需要創新觀念，推進企業組織變革、管 理方法變革，幫助每位高級人才設計個人職業生涯發展計劃，使其專業能力的提高、職務提升與企業人力 資源戰略相吻合，助其實現個人夢想，并與公司目標相重合。 促進人力資本自我優化。 杭州讓市民在不同的學歷、 年齡階段都能獲得相應的學習機會， 注重為青年人 和中年人提供

48、繼續學習機會， 利用高等教育資源比較豐富的有利條件， 使之成為培養知識型職工的主渠道。 更新市民學習的觀念，從單一的學校學習走向終身學習。從少數人學擴展到所有人學，從被動學發展到主 動學，從 “學會”轉向 “會學 ”。廣泛推行遠程教育，讓市民隨時、隨地、隨心所欲地以多種方式進行學習。營 造有利終身學習的政策環境，形成對全社會學習激勵機制。四、加快衛星城鎮建設的實踐 近年來，杭州對周圍衛星城鎮改革加大了政策扶持力度，增加城鎮基礎設施投入，在體制創新、制度創新 方面做了不少工作，衛星城鎮出現蓬勃發展勢頭。在這些城鎮建設過程中，杭州堅持以規劃設計為依據， 嚴格執行規劃設計要求，推行規劃沙盤模型化、審

49、批程序化、決策民主化，堅決杜絕無規劃或違反規劃建 設。杭州按照建設新型社區要求， 加快編制 88 個撤村建居村整體改造專項規劃， 使“城中村 ”改造建設有規可依。 堅持因地制宜，分類指導，對不同區位的 “城中村 ”采取不同的改造方式。對城市核心區內的，采用高效集 約的土地利用方式，實行 “全部拆除、整體改造 ”。同時堅持 “政府做地、企業做房 ”，通過市場化運作，解決 好“城中村 ”改造建設的資金來源問題。加快農居點和給排水、供電、通訊、垃圾處理、防洪減災等硬件設施和教育、金融、衛生、廣電、公交、市場等服務設施建設。加強政策引導，促進城中村”居民轉變思想觀念和生活方式，推動 城中村”從傳統封閉

50、的內聚型鄉村向現代開放的兼容型社區轉變。杭州在衛星城鎮建設中強化鎮區管理，規范完善有關法規。各鎮普遍成立了管理機構，經常對城鎮建設、市容市貌和環境衛生進行檢查，以嚴管重罰的手段，實行全面管理、綜合治理，使城鎮建設整體工作走上 法制化、規范化軌道，確保城鎮建設成果。第三節建立城市管理開放和創新體制的途徑與對策一、 培養城市管理理念完善城市管理體制實現城市管理與城市價值鏈有機結合體系要在完善城市管理體制上下功夫，推動城市管理重心下移，充分 發揮城區特別是街道在城市管理中的主體作用。1. 理順體制。市、區兩級要進一步簡政放權，充實街道管理職能，發揮街道管理作用。進一步理順市、區、街道、社區四級之間的

51、關系，明確各自在城市管理中的職責和作用， 完善兩級政府、三級管理、四級服務”, 建立街面管理新型運作機制，形成 條塊結合、以塊為主，職責明確、協調配合，統分結合、高效運行”的城市管理體系。推進城市凈化、序化、綠化、亮化、美化，打響清潔杭州”品牌，提高城市管理水平。2. 制定規劃。力口快編制出臺杭州城市管理規劃，充分體現標本兼治、治本為主，建管并舉、以管為重，條塊結合、以塊為主，依法管理、群眾參與等原則，按照城市政府統一領導、城區政府全面負責、街道（鄉 鎮）具體實施、社區居民共同參與的要求，明確目標，落實責任，形成體制順暢、機制靈活、手段先進、 運行高效的現代化城市管理新格局。3. 夯實基礎。充

52、分發揮街道（鄉鎮）的實施主體作用，按照重心下移、屬地管理原則，強化街道（鄉鎮）對同級城管執法、環衛保潔隊伍的綜合協調權，建立街面管理責任區，定地段、定人員、定時間、定責任， 形成以路為線、縱橫成網、布局合理、覆蓋城郊的管理網絡，做到違章行為及時處理、街頭垃圾及時清除、 環境面貌不斷改觀。4. 強化保障。城市政府的領導和協調作用，及時研究解決所遇到的各種問題。公安、工商、電信等職能部門要切實加大支持力度，建立與城管部門責任共擔、聯合執法、集中整治的工作機制。加大對城市管理的 投入，提高城市管理維護費標準和管理人員報酬，改善城管部門辦公和裝備條件。建立健全城市管理責任 制，加大考核獎懲力度，建立有

53、效的激勵和約束機制。5. 推進改革。堅持政府主導、企業主體、市場化運作”，加快城市公共服務事業單位制度改革，推進市政 養護、環衛作業和公共服務業的市場化產業化進程。建立公共服務業招投標機制，通過市場化運作，盤活 國有資產存量，合理配置公共資源，充分發揮企業的作用，促進管理重心下移。二、 發揮政府行政職能改革行政審批制度創新政府行政管理職能，當務之急是深化行政審批制度改革。杭州應進一步清理現有的審批事項，繼續精 減審批環節，簡化審批程序，縮短審批時間，方便市民和投資者辦事，為改進全市投資環境的大局服務。政府應強化服務意識，強化效率意識。政府機關和工作人員要克服辦事推諉拖拉的官僚主義習氣，從每一

54、個環節做起，切實提高行政效率。1. 提高認識。行政審批制度改革對適應中國加入世貿組織的新形勢，提高政府行政效率，改善投資環境，增強城市的競爭力和吸引力，把杭州真正建設成為經濟強市、文化名城和現代化的國際風景旅游城市，具有十分重要的意義。2. 完善政務公開制度。 政府結合審批事項的調整，切實做好政務公開的鞏固、完善和提高工作。凡保留的審批事項，都應將審批依據、審批程序、審批條件、審批內容、審批時限公布于眾，接受群眾監督。3. 辦好各類集中辦事中心。 政府應積極探索把各部門、各環節的 串聯審批改為 并聯”審批，把一些前 置審批改為后置管理。要完善和推廣聯合辦公、聯合審批和部門會簽制度，調整優化一站

55、式”服務和 窗口 式”辦文方式，并對一些重大投資項目提供全程服務。4. 完善 服務承諾制”、首問責任制”政府應根據高效要求，對受理的申報事項在辦結時限上作出明確承諾，具備條件的部門和領域要逐步試行審批事項的超時默認制度。全面實行首問責任制”，加強和改進 窗口式辦文工作，提高辦文速度和質量。5. 認真落實審批責任追究制度。凡涉及到審批權的每個崗位、環節都應有嚴格的監管措施，增強審批工作的嚴肅性和責任性。對違反制度，辦事拖拉、失時誤事、不負責任、扯皮推諉的人員，實行下崗培訓， 嚴重者追究責任。6. 開辟行政審批的綠色通道。對涉及各級重點項目的審批，應開辟綠色通道，實行優先受理、特事特 辦、急事急辦

56、。部分重點項目可以實行上門受理、專人跟蹤，以提高審批效率，增強服務的針對性和有效 性。7. 加快審批辦理的聯網進程。根據 電子政務”建設的要求，以杭州黨政機關計算機通信網為平臺，大力提高計算機技術、網絡技術在審批辦理工作中的應用水平，加快實現網上辦公”，運用先進技術手段對辦文時限予以界定和監督。8. 審批部門應嚴格按照行政審批制度改革的要求，依法逐級下放審批權限， 落實審批責任，實行政務公開，提高辦事效率。三、塑造城市整體形象融入長三角經濟圈城市品牌是城市營銷的產物，也是城市風貌的綜合展現。對城市品牌不僅要建設，更要進行強有力的管理。 城市不僅是一個行政區域，也是一個巨大的商品。城市的形象不再

57、停留在美化市容的表層，而要像包裝商 品那樣精心包裝，用以吸引投資。杭州對自身形象向來非常重視，對自身定位長久以來也有很多思考。從國際風景旅游城市”、花園城市”、東方日內瓦”，到休閑會展之都”、住在杭州、游在杭州、學在杭州、創業在杭州”、精致和諧、大氣開放等，不斷探索和修正符合杭州實際的最恰當的發展方向。總的來說，杭州應在保持和發展先進工業制造業 的基礎上，著重發展與自然、人文環境相協調的高新技術產業尤其是軟件業，休閑會展行業尤其是旅游業，各類服務行業尤其是金融業，文化教育產業尤其是傳媒業，醫療衛生行業尤其是療養業，塑造杭州的獨特 個性。而這些產業的全面發展離不開一個充分流動的開放的市場，從近期

58、角度來說，應該首先主動接軌上 海，加強與長三角地區的經濟合作與交流。1落實接軌上海措施。 以產業對接為重點，通過 規劃共繪、交通共建、市場共享、產業共興、環境共保”加強科技、教育、文化、衛生等領域的合作與交流，共筑快速完善的交通網、信息網、市場網、要素網， 實現產業互補、市場互通、體制互融、政策互聯、資源互用，形成杭州與上海及長三角區域共同發展的格 局，在推進長三角經濟一體化中提高對內對外開放水平，在更大范圍內實現資源優化配置，促進生產力跨 越式發展。2. 加快交通接軌上海步伐。做好滬杭高速鐵路的前期準備工作，力爭2010年前建成滬杭高速鐵路，形成一小時內城市圈；完成滬杭高速公路拓寬工程，抓緊規劃建設錢江十橋，構筑滬杭高速公路二通道，在接 軌上海中搶占先機；搞好杭申線改造，規劃建設杭蘆線，推進杭州與上海大、小三洋港和嘉興乍浦港對接， 打造一條便捷暢通的物流大通道；加強杭州蕭山國際機場與上海浦東國際機場的聯合，完善機場基礎設施 配套，積極申請批準為一級口岸，逐步實現城際快速軌道、公路、水路、航空與上海全面接軌。3. 加快交通西進”。全線貫通繞城高速，建成杭千、杭徽高速公路，杭淳一