淺談裝備財(cái)務(wù)法制化建設(shè)存在的問(wèn)題及對(duì)策論文關(guān)鍵詞:裝備財(cái)務(wù)法制化立法規(guī)劃立法機(jī)制 論文摘要:裝備財(cái)務(wù)法制建設(shè)是裝備財(cái)務(wù)基礎(chǔ)建設(shè)的重要組成部分。提高裝備財(cái)務(wù)法制化水平,應(yīng)從加強(qiáng)立法規(guī)劃、完善立法機(jī)制、健全法規(guī)體系及完善執(zhí)法環(huán)境、提高執(zhí)法效力等方面下功夫。 經(jīng)過(guò)十幾年的建設(shè),裝備經(jīng)費(fèi)管理已經(jīng)具有了一套比較完整的財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度。包括從經(jīng)費(fèi)的請(qǐng)領(lǐng)、劃撥、結(jié)算到開(kāi)支、使用、存儲(chǔ),從預(yù)算、決算管理到審批權(quán)限、開(kāi)支范圍規(guī)定,從財(cái)務(wù)工作的基本程序、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)到財(cái)務(wù)人員的使用、培養(yǎng)、職稱評(píng)定等,基本形成了由基本財(cái)務(wù)法規(guī)、專項(xiàng)財(cái)務(wù)法規(guī)與補(bǔ)充財(cái)務(wù)法規(guī)構(gòu)成的三個(gè)層次的法律體系,保證了裝備經(jīng)費(fèi)管理體制的有序運(yùn)行。但與此同時(shí),目前裝備財(cái)務(wù)法制化建設(shè)還存在一些問(wèn)題需要改革、創(chuàng)新。 一、裝備財(cái)務(wù)法制化建設(shè)存在的問(wèn)題 (一)立法機(jī)制不健全 一是立法缺乏整體規(guī)劃,存在隨意性。目前裝備財(cái)務(wù)法規(guī)制度建設(shè)缺乏整體長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃,其直接結(jié)果是不能從法律體系的全局來(lái)考慮立、改、廢,制定的法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性與前瞻性,難以適應(yīng)裝備建設(shè)的需要。二是立法程序不夠嚴(yán)格。目前,裝備財(cái)務(wù)的立法大多缺乏嚴(yán)格的立項(xiàng)調(diào)研、論證,基層執(zhí)法單位對(duì)立法的參與度很低,實(shí)際工作中涉及到法規(guī)執(zhí)行的一些問(wèn)題得不到及時(shí)反饋,影響到立法的適用性與可操作性。三是立法體制有待健全。裝備財(cái)務(wù)的立法缺乏體制保證,往往是在需要立法時(shí)臨時(shí)搭班子且立法分工不夠明確,立法責(zé)任沒(méi)有有效區(qū)分,立法質(zhì)量得不到保證。四是裝備財(cái)務(wù)立法與實(shí)際工作需要脫節(jié)。如目前仍在執(zhí)行的軍品價(jià)格管理辦法是1996年頒布的,它主要是針對(duì)單一來(lái)源采購(gòu)方式下的價(jià)格管理辦法,與當(dāng)前的裝備價(jià)格工作實(shí)際相比較已嚴(yán)重滯后。 (二)裝備財(cái)務(wù)法規(guī)體系不完善 一是高層次的法律缺失。在裝備財(cái)務(wù)法規(guī)體系中,由全國(guó)人大常委會(huì)、中央軍委或國(guó)務(wù)院與中央軍委制定的高層次法律法規(guī)的缺失,使國(guó)家和地方事關(guān)裝備財(cái)務(wù)的各項(xiàng)法律法規(guī),在與裝備系統(tǒng)內(nèi)部財(cái)經(jīng)規(guī)章進(jìn)行銜接的過(guò)程中缺少一個(gè)總樞紐,也無(wú)法協(xié)調(diào)裝備部門與軍地之間的各項(xiàng)財(cái)經(jīng)法律糾紛。 二是一般性法規(guī)多,個(gè)性法規(guī)少,對(duì)一些特殊領(lǐng)域、特殊事項(xiàng)及如何做好信息化條件下的裝備財(cái)務(wù)工作還沒(méi)有制定相應(yīng)的規(guī)定,存在一些制度規(guī)范的盲點(diǎn)。三是注重制定主體法規(guī),缺乏相關(guān)配套法規(guī)。目前出臺(tái)的許多法規(guī),由于不能及時(shí)制定相應(yīng)的配套制度及實(shí)施細(xì)則,或在制定法規(guī)的實(shí)施細(xì)則時(shí)對(duì)遵循的上位法規(guī)研究不透,導(dǎo)致理解偏差,也影響執(zhí)行效率。四是法規(guī)條款表述不夠具體與明確,影響到法規(guī)的適用與可操作性。現(xiàn)階段,裝備財(cái)務(wù)法規(guī)還存在不少在內(nèi)容上表述比較原則,操作性不強(qiáng),不夠具體和明確的地方。存在規(guī)范內(nèi)容的多,規(guī)范方法的少;定性的內(nèi)容比較多,定量的內(nèi)容比較少等情況。 (三)裝備財(cái)務(wù)法規(guī)執(zhí)行效率不高 一是存在有法不依的現(xiàn)象,不按財(cái)務(wù)程序辦事,越權(quán)處理財(cái)務(wù)事項(xiàng),超范圍、超預(yù)算開(kāi)支經(jīng)費(fèi)等屢禁不止。二是執(zhí)法水平不高,部分財(cái)務(wù)人員法治觀念薄弱,執(zhí)法不嚴(yán);有的財(cái)務(wù)人員職業(yè)道德水平低下,不敢堅(jiān)持原則,不按法規(guī)辦事。三是執(zhí)法監(jiān)督激勵(lì)不力。對(duì)不能有效履行職責(zé)的現(xiàn)象沒(méi)有一套行之有效的執(zhí)法監(jiān)督考評(píng)制度,對(duì)嚴(yán)格執(zhí)法的也沒(méi)有相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。 二、存在問(wèn)題的主要原因分析 (一)裝備財(cái)務(wù)所面臨的環(huán)境日益復(fù)雜 從立法的角度看,適應(yīng)深化改革與環(huán)境變化的需要,為調(diào)整新的利益關(guān)系需建立與完善的法規(guī)制度非常多,在任務(wù)重、時(shí)間緊、要求高的情況下,立法質(zhì)量與效果可能會(huì)受到一定的影響。從執(zhí)法角度看,由于許多財(cái)務(wù)活動(dòng)涉及到軍地等多方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系,執(zhí)法活動(dòng)需要軍地甚至是國(guó)外有關(guān)組織機(jī)構(gòu)的聯(lián)系與協(xié)調(diào),這無(wú)疑增加了執(zhí)法工作的難度。 (二)受裝備財(cái)務(wù)體制編制的制約 目前裝備系統(tǒng)沒(méi)有專門的裝備財(cái)務(wù)法制人員,更沒(méi)有專職的裝備財(cái)務(wù)法制機(jī)構(gòu),裝備財(cái)務(wù)法制人員主要由各級(jí)裝備財(cái)務(wù)部門的財(cái)務(wù)人員兼職,這在一定程度上影響到裝備財(cái)務(wù)立法的質(zhì)量,也影響到執(zhí)法的效率。 (三)相關(guān)利益協(xié)調(diào)難度大 裝備財(cái)務(wù)法制建設(shè)的過(guò)程實(shí)際上就是相關(guān)利益群體就各自利益不斷協(xié)調(diào)與博弈的過(guò)程。換言之,裝備財(cái)務(wù)法制建設(shè)存在的種種問(wèn)題,與存在各種不同的利益群體,以及這些群體之間的利益協(xié)調(diào)困難有著極大的關(guān)系。一定的法制秩序下,必然形成一定的經(jīng)濟(jì)利益格局,產(chǎn)生相應(yīng)的既得利益群體。一旦對(duì)形成既有利益格局的裝備財(cái)務(wù)法規(guī)實(shí)施改革,或制定新的法規(guī),或修訂原有的法規(guī),建立在原有法制秩序上的利益格局必然會(huì)發(fā)生相應(yīng)改變。為維護(hù)現(xiàn)有法制秩序下的自身經(jīng)濟(jì)利益,既得利益群體往往會(huì)設(shè)法阻止任何可能減少其利益的變化,至少也要力爭(zhēng)使其利益損失降低到盡可能低的水平,造成利益協(xié)調(diào)的困難。 三、加強(qiáng)裝備財(cái)務(wù)法制化建設(shè)的幾點(diǎn)建議 (一)把握立法重點(diǎn),科學(xué)規(guī)劃,統(tǒng)籌兼顧 裝備財(cái)務(wù)法制化建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程,它要求總裝備部在宏觀上做到統(tǒng)攬全局,依據(jù)裝備建設(shè)的總體規(guī)劃,通過(guò)全面系統(tǒng)的論證,制定比較詳細(xì)的立法規(guī)劃,將裝備財(cái)務(wù)立法納入國(guó)家、軍隊(duì)及總裝備部立法的大框架內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌。同時(shí)由于面對(duì)復(fù)雜多變的立法環(huán)境,應(yīng)該在保證法規(guī)制度體系完整配套的前提下,區(qū)分輕重緩急,把握立法重點(diǎn)。對(duì)軍事斗爭(zhēng)裝備準(zhǔn)備急需的立法項(xiàng)目,改革急需、立法時(shí)機(jī)比較成熟、填補(bǔ)裝備財(cái)務(wù)法規(guī)體系空白的項(xiàng)目,要盡快研究制定。對(duì)其他立法項(xiàng)目,要統(tǒng)籌兼顧,抓緊制定。 (二)完善裝備財(cái)務(wù)立法機(jī)制 1堅(jiān)持民主、科學(xué)、合理、健全的裝備財(cái)務(wù)立法程序。民主、科學(xué)、合理、健全的立法程序,是指要嚴(yán)格按照軍事法規(guī)軍事規(guī)章條例規(guī)定的程序并結(jié)合裝備財(cái)務(wù)立法實(shí)際情況制定裝備財(cái)務(wù)法規(guī),嚴(yán)格遵循從法規(guī)的計(jì)劃立項(xiàng)、研究起草、驗(yàn)證審查(試點(diǎn))到制定頒發(fā)、備案、修改與廢止等規(guī)范的工作步驟。特別要注重立法調(diào)研、論證、審查。要利用多種方法與手段多渠道獲取立法所需的各類信息,廣泛征求意見(jiàn),充分聽(tīng)取廣大基層裝備財(cái)務(wù)人員對(duì)法規(guī)制訂或修訂的意見(jiàn)或建議。 2進(jìn)一步健全立法體制。總裝備部應(yīng)成立專門的法制部門或設(shè)立專職裝備財(cái)務(wù)法制人員,明確立法權(quán)限與責(zé)任,加強(qiáng)立法管理,保證立法質(zhì)量。具體立法工作應(yīng)堅(jiān)持業(yè)務(wù)部門、法制部門、法制理論研究機(jī)構(gòu)“三位一體”的立法起草原則,吸收有關(guān)法律專家、管理者、執(zhí)法代表等多方參與法規(guī)的研究論證與起草,保證法規(guī)的科學(xué)性與可執(zhí)行性。 3以裝備建設(shè)需求為牽引,適時(shí)制定與修訂裝備財(cái)務(wù)法規(guī)。一要著眼裝備建設(shè)需求,依據(jù)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃與計(jì)劃,及時(shí)修訂完善與頒布相關(guān)法規(guī),為裝備財(cái)務(wù)管理和改革提供充分的法制保障,同時(shí)使改革成果在法制上得到鞏固。二要做好與國(guó)家、軍隊(duì)相關(guān)法規(guī)制定、修訂與頒發(fā)時(shí)間的銜接,加強(qiáng)與國(guó)家、軍隊(duì)相關(guān)財(cái)務(wù)法規(guī)制定部門的溝通,掌握與裝備財(cái)務(wù)法規(guī)相關(guān)法規(guī)的制定與修訂情況,及時(shí)組織人力,收集有關(guān)信息與資料,縮短裝備財(cái)務(wù)法規(guī)頒發(fā)滯后的時(shí)間。 (三)建立健全以母法為龍頭,覆蓋全面、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)部協(xié)調(diào)、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难b備財(cái)務(wù)法規(guī)體系 1及時(shí)制定高層次的財(cái)經(jīng)法律“母法”,保證裝備財(cái)務(wù)法規(guī)體系的權(quán)威性。盡快組織力量,著手研究論證,制定并確立裝備財(cái)務(wù)工作的“母法”,按立法權(quán)限分別以全國(guó)人大常委會(huì)、中央軍委或國(guó)務(wù)院與中央軍委的名義頒布執(zhí)行,發(fā)揮“母法”的統(tǒng)合、協(xié)調(diào)與指導(dǎo)作用,提高立法的權(quán)威性。以此為契機(jī),按照軍委“十一五”立法規(guī)劃,適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、中國(guó)特色軍事變革和軍事斗爭(zhēng)裝備準(zhǔn)備的需要,滿足我軍應(yīng)對(duì)多種安全威脅,完成多樣化軍事任務(wù)的要求,把多樣化軍事行動(dòng)裝備財(cái)務(wù)保障及時(shí)納入母法的立法范疇。 2充實(shí)完善第二層次法規(guī),提升裝備財(cái)務(wù)法規(guī)體系的系統(tǒng)性。目前,針對(duì)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理,應(yīng)加緊制定“專項(xiàng)裝備經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定”“裝備價(jià)格工作管理規(guī)定”“競(jìng)爭(zhēng)性裝備價(jià)格管理辦法”“裝備維修價(jià)格管理辦法”。根據(jù)軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定及事業(yè)經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定等有關(guān)法規(guī),在裝備維修管理費(fèi)管理規(guī)定修訂完成的基礎(chǔ)上,目前應(yīng)加緊修訂“裝備購(gòu)置費(fèi)管理規(guī)定”“武器裝備科研費(fèi)管理規(guī)定”。配合國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等部門積極穩(wěn)妥地開(kāi)展軍品價(jià)格管理辦法修訂工作,強(qiáng)化軍隊(duì)在裝備定價(jià)中的主導(dǎo)地位,建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的價(jià)格管理機(jī)制,保持裝備價(jià)格總體水平基本穩(wěn)定。 3對(duì)各部門頒發(fā)的較低層次的規(guī)定進(jìn)行全面清理。較低層次的規(guī)定主要是為保證第一、二層次法規(guī)的全面正確執(zhí)行而由各部門制定的實(shí)施細(xì)則、管理辦法等。這一層次的法規(guī)制定的基本要求是在嚴(yán)格遵循上位法的基礎(chǔ)上,突出其可操作性。因此,針對(duì)這一層次法規(guī)存在的問(wèn)題,目前應(yīng)重點(diǎn)做好全面清理工作。凡與全軍統(tǒng)一的財(cái)經(jīng)法規(guī)不一致的,均予廢止;對(duì)不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和實(shí)際工作需要的法規(guī)規(guī)章,抓緊修改完善;對(duì)表述不清,過(guò)于原則的法規(guī)條款應(yīng)做好理順與明細(xì)工作,對(duì)能夠制定定量標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)盡可能制定切實(shí)可行的定量標(biāo)準(zhǔn)。 4建立裝備財(cái)務(wù)立法協(xié)調(diào)機(jī)制。裝備財(cái)務(wù)立法涉及到裝備財(cái)務(wù)部門與后勤財(cái)務(wù)部門以及軍地不同部門與不同領(lǐng)域。裝備財(cái)務(wù)部門應(yīng)做好與國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、軍委法制局、總參、總政及總后等有關(guān)部門的充分溝通。對(duì)立法過(guò)程中出現(xiàn)的一些重大的、有分歧的意見(jiàn),及時(shí)提請(qǐng)有關(guān)部門來(lái)協(xié)調(diào)。通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、論證會(huì)、書面征求意見(jiàn)、調(diào)查研究、專家咨詢及論證等多種形式,廣泛征集有關(guān)方面的意見(jiàn),積極反映與處理各項(xiàng)裝備財(cái)務(wù)法規(guī)之間以及裝備財(cái)務(wù)立法與其他法規(guī)在相互銜接中的矛盾和問(wèn)題。 (四)落實(shí)配套措施,完善執(zhí)法環(huán)境,提高執(zhí)法效力 1加強(qiáng)法制教育,提高執(zhí)法意識(shí)。重視裝備 財(cái)務(wù)法制教育,完善法制教育體系,將法制教育納入軍事教育的軌道,使其經(jīng)常化、制度化,以提高執(zhí)行者自覺(jué)執(zhí)法的意識(shí)。具體應(yīng)做好:一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。將裝備財(cái)務(wù)法制教育納入黨委議事日程,制定出具體、可行的法制宣傳教育實(shí)施方案,使法制教育經(jīng)常化。二是健全裝備財(cái)務(wù)法制宣傳教育制度,包括制定宣傳教育規(guī)劃和計(jì)劃制度,考勤與考核制度、檢查評(píng)比制度,從制度上解決法制教育存在的問(wèn)題,使法制教育制度化。三是采取靈活多樣的裝備財(cái)務(wù)法制宣傳教育方法與手段。通過(guò)計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、簡(jiǎn)報(bào)、法制講座、法規(guī)知識(shí)競(jìng)賽、板報(bào)等多種形式,使法制教育方式實(shí)現(xiàn)多樣化。 2健全執(zhí)法監(jiān)督與違法追究機(jī)制,保證裝備 財(cái)務(wù)執(zhí)法嚴(yán)格。一是健全裝備財(cái)務(wù)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)健全執(zhí)法監(jiān)督組織,明確監(jiān)督范圍與目的,實(shí)現(xiàn)對(duì)裝備財(cái)務(wù)執(zhí)法行為的全方位全過(guò)程的監(jiān)督,同時(shí)建立執(zhí)法報(bào)告制度,保證裝備財(cái)務(wù)執(zhí)法取得既定的效率。在這方面,美、英、法、德等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。在這些國(guó)家的國(guó)防領(lǐng)導(dǎo)體制和軍隊(duì)編成中均有軍事法執(zhí)行的監(jiān)察協(xié)調(diào)和咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu),并賦予其執(zhí)法監(jiān)督之責(zé)。如美國(guó)國(guó)防部設(shè)有總監(jiān)察長(zhǎng)及其領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)防審計(jì)局和偵查局。陸海空三軍種部也都設(shè)有總監(jiān)察長(zhǎng)、法律總顧問(wèn)以及軍法署和法律服務(wù)局等機(jī)構(gòu)。二是健全裝備財(cái)務(wù)執(zhí)法激勵(lì)約束機(jī)制。通過(guò)明確執(zhí)法責(zé)任,強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法行為的約束,加大對(duì)執(zhí)法行為實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)和制裁的力