關(guān)于我國(guó)森林碳排放權(quán)交易機(jī)制的探討

根據(jù)第四份評(píng)估報(bào)告，人類社會(huì)在減少氣候變化方面做出了巨大努力。由于對(duì)地球工程方法的影響難以進(jìn)行精準(zhǔn)的評(píng)估,因此這些方法沒有得到廣泛地推廣、實(shí)施;相反,溫室氣體的減排成為了全球一致的行動(dòng),希望通過這種選擇,實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。同時(shí),森林所具有的碳匯能力也被認(rèn)為可以抵減溫室氣候的排放,既而森林管理行為可以納入氣候變化框架。這是一種國(guó)際背景,而中國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家,雖然目前不承擔(dān)《京都議定書》的責(zé)任,但是研究如何將減緩氣候變暖、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、森林資源保護(hù)3者結(jié)合起來,實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展是一個(gè)有重大意義的方向。本研究將對(duì)此問題展開探討,希望達(dá)到拋磚引玉的目的。1中國(guó)森林管理1.1經(jīng)濟(jì)層面:森林是森林系統(tǒng)的重要組成部分,需要改變森林的經(jīng)營(yíng)理念森林資源培育與保護(hù)是林業(yè)經(jīng)營(yíng)者的一項(xiàng)重要工作。它可以細(xì)分為4個(gè)方面的內(nèi)容:一是林地的管理,二是植樹造林生產(chǎn)過程的管理,三是林分生長(zhǎng)過程的管理,最后則是林木資產(chǎn)的采伐管理。它們分別包括林地使用規(guī)劃、森林經(jīng)營(yíng)方案、分類經(jīng)營(yíng)、森林認(rèn)證、資源清查、天然林保護(hù)、生態(tài)公益林建設(shè)、采伐限額等內(nèi)容,這些具體的工作很好地詮釋了人類社會(huì)對(duì)森林資源培育、保護(hù)和利用的認(rèn)識(shí)及選擇。人類社會(huì)初期或經(jīng)濟(jì)社會(huì)的起步階段,考慮發(fā)展的需要,對(duì)森林資源的索取是利用森林的主要目標(biāo),培育和保護(hù)是缺乏社會(huì)基礎(chǔ)的。但是,隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步,森林的功能被逐漸認(rèn)識(shí)并加以正確的對(duì)待,培育和保護(hù)森林資源,謀求森林生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的最大化行為變得越來越重要。尤其在氣候變暖的背景下,突出森林在全球碳循環(huán)中的重要作用成為了主流觀點(diǎn)。研究表明,森林是全球碳循環(huán)的重要組成部分。它的固碳作用十分顯著,對(duì)抑制氣候變化起著重要作用。同樣,人類經(jīng)濟(jì)行為對(duì)森林實(shí)施的影響將通過二氧化碳的吸收及排放,進(jìn)而影響氣候變化的進(jìn)程。只要以利用、以經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的干預(yù)增加,那么森林的碳匯能力就會(huì)降低,森林中的二氧化碳就會(huì)重新排放出來。相反,以生態(tài)、以保護(hù)為目標(biāo)的干預(yù)增加,則可以增加森林碳吸收的能力,有利于生態(tài)環(huán)境的改變,有利于減緩氣候變暖的進(jìn)程。雖然現(xiàn)階段的中國(guó)還屬于發(fā)展中國(guó)家,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不高,但是森林資源管理思想?yún)s表現(xiàn)出較高的環(huán)境和生態(tài)需求,如生態(tài)公益林的劃分、限額采伐管理制度的實(shí)施等。這些政府起主導(dǎo)作用的森林資源管理行為其主要目標(biāo)是通過對(duì)森林資源總量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)的控制,以建設(shè)和培育穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)森林的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)。事實(shí)上,這些政策措施與減緩氣候變暖在目標(biāo)上是一致的,能促使森林在解決氣候變化問題上做出重要貢獻(xiàn)。然而,另外一個(gè)問題也必須給予重視,那就是生存發(fā)展的權(quán)利問題,如何使貧困的林區(qū)人民獲得持續(xù)的發(fā)展機(jī)會(huì),這是一個(gè)不能回避的問題。很顯然,生態(tài)公益林劃分、天然林保護(hù)工程、限額采伐管理制度等將森林資源的收益權(quán)進(jìn)行了制度安排,這種安排使得相關(guān)的收益權(quán)或者被限制,或被延遲,也就是說森林資源被有目的地配置于生態(tài)功能,森林的經(jīng)濟(jì)功能被弱化。而對(duì)那些處于貧困社區(qū)的人民來說,森林是生產(chǎn)、生活的可持續(xù)發(fā)展的源泉,所以對(duì)于森林的制度安排除了要考慮生態(tài)環(huán)境的變化外,還應(yīng)該努力地改善社區(qū)人民的經(jīng)濟(jì)環(huán)境,使林區(qū)人民得到公平的發(fā)展機(jī)會(huì)。1.2森林在歷史上已經(jīng)取得了巨大貢獻(xiàn)中國(guó)的森林管理有著自己的特色,其中很重要的一項(xiàng)就是人工林造林面積居全球首位,保存面積達(dá)到5364.99萬hm2。由于有效的森林管理制度實(shí)施,從1949年到現(xiàn)在,中國(guó)的森林覆蓋率已經(jīng)從8.6%提高到18.21%。這些成就的取得,不僅僅對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重要貢獻(xiàn),同時(shí)也對(duì)溫室氣體的吸收發(fā)揮了重要作用。按中國(guó)現(xiàn)有森林面積26.24億hm2,年均生長(zhǎng)量5億m3,每年凈吸收二氧化碳約9億t,數(shù)量相當(dāng)可觀?？梢娭袊?guó)的森林資源在減緩氣候變暖問題上做出了巨大貢獻(xiàn)。根據(jù)國(guó)家林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,中國(guó)將繼續(xù)加大人工造林力度,擬實(shí)現(xiàn)到2050年達(dá)到26%的森林覆蓋率,具體計(jì)劃情況如表1所示,其中造林成本按6000元/hm2計(jì)算。在這個(gè)宏偉計(jì)劃面前,造林資金的保證就顯得非常重要。一方面是由于所需求資金額巨大,年投入額將近100億元;另外一方面就是造林主體發(fā)生了變化,林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革一經(jīng)完成,林地資源所有權(quán)歸由廣大農(nóng)戶所有,造林就由集體或國(guó)家行為轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)戶行為。只要沒有新的制度安排,由農(nóng)戶完成造林計(jì)劃的愿望是難以實(shí)現(xiàn)的。農(nóng)戶造林行為屬于經(jīng)濟(jì)行為,農(nóng)戶新造林就必須保證造林行為有利可圖,然而要新增森林面積就必須在原來是荒山、荒地上進(jìn)行投資,這種投資對(duì)于農(nóng)戶來說獲利的預(yù)期是比較小的。原因是如果林地在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)屬于荒山、荒地,那么意味著該土地的投資報(bào)酬比較低,缺乏投資獲利的機(jī)會(huì),否則農(nóng)戶早已經(jīng)完成了造林工作?？梢?新的激勵(lì)機(jī)制是完成國(guó)家林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,實(shí)現(xiàn)減緩氣候變暖做出貢獻(xiàn)的重要制度安排。根據(jù)以上分析得出,中國(guó)的森林在歷史上已經(jīng)、在將來計(jì)劃為減緩氣候變暖做出貢獻(xiàn)。這種貢獻(xiàn)是生態(tài)環(huán)境保障的重要基礎(chǔ),將森林吸收溫室氣體的生態(tài)效益通過氣候交易框架進(jìn)行實(shí)現(xiàn),既能保證林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)現(xiàn),也能對(duì)減緩氣候變暖發(fā)揮關(guān)鍵作用。2氣候變化與經(jīng)濟(jì)安全2.1從個(gè)體行為到單位政策氣候變化是一個(gè)大的尺度問題,過去50年的時(shí)間里,每10年日平均氣溫增加約0.1攝氏度,其中所觀察到的增暖的大部分(90%)可能是由于人為溫室氣候濃度引起的。2007年全球二氧化碳排放量約260億t,溫室氣體排放總量約350億t二氧化碳當(dāng)量。這里并沒有把氣候變暖的不利影響表現(xiàn)出來,只把一些宏觀數(shù)據(jù)進(jìn)行了展示。這些數(shù)據(jù)說明,氣候變暖不是1、2天,也不是1、2年的結(jié)果,它是一段時(shí)期累積的效應(yīng)。一段比較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi),微觀主體(尤其是個(gè)人)排放的溫室氣體量是比較小的,但是由于微觀主體的數(shù)量特別大,導(dǎo)致了溫室氣體排放總量超過了自然界的承載能力,其結(jié)果就是平均氣溫的升高。也就是說,在氣候變暖上,每一單位或每一個(gè)個(gè)體溫室氣體排放的影響是較小的,但是在基數(shù)的作用下,匯總導(dǎo)致的影響卻是比較大的。反過來說,減排作用也具有這種基數(shù)效應(yīng),即每一個(gè)個(gè)體如果減少一單位溫室氣體排放的結(jié)果也將對(duì)減緩氣候變暖的作用也是比較大。從上述意義來分析,那些導(dǎo)致溫室氣體排放量減少的個(gè)體行為就應(yīng)該在制度上給予激勵(lì),而不管這種減少量到底是多少。同樣,對(duì)于能增加碳吸收的森林資源保護(hù)行為也要進(jìn)行相應(yīng)的激勵(lì)。對(duì)此,《京都議定書》已經(jīng)給予了充分的重視和肯定,除首尾幾條外,相關(guān)的20多條條款都是從技術(shù)、制度上保證實(shí)現(xiàn)溫室氣體濃度的降低。然而,《京都議定書》同時(shí)也規(guī)定,只有符合造林再造林規(guī)定的、經(jīng)過核準(zhǔn)的固碳量才能用于抵減排放量。這一規(guī)定確保實(shí)質(zhì)性減排的目標(biāo),但是對(duì)于個(gè)體和總體行為的效應(yīng)分析仍顯不夠。也就是說,不僅要注意到森林固碳的數(shù)量,而且更為關(guān)鍵是要將森林管理行為納入氣候變化框架,增加或者減少毀壞一小片森林對(duì)于氣候變化來說微不足道的,但是,只要這是一種全球行動(dòng),其結(jié)果就可以產(chǎn)生乘數(shù)的作用,產(chǎn)生一個(gè)從量變到質(zhì)變的結(jié)果。所以,比較正確的選擇就是將森林管理行為納入氣候變化框架,并從制度上進(jìn)行激勵(lì)或者約束,只要激勵(lì)和約束條件適合,理想的結(jié)果就可以呈現(xiàn)出來的。森林資源管理者關(guān)注《京都議定書》很重要的一個(gè)原因就是它對(duì)森林參與碳排放權(quán)交易做了制度性的規(guī)定,這一規(guī)定主要體現(xiàn)在第3條所述的限于造林、重新造林和砍伐森林導(dǎo)致源的排放和匯的清除的人為活動(dòng)才可以用于抵減減排責(zé)任,對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言則可以進(jìn)入第12條所表達(dá)的清潔發(fā)展機(jī)制。從前述意義來看,僅限于造林、再造林項(xiàng)目進(jìn)入減排框架是不夠的,那些能導(dǎo)致減排發(fā)生的森林資源都應(yīng)該給予足夠的重視,尤其是那些可以證明的減少對(duì)森林干預(yù)的行為,所有有利于碳吸收的森林行為都應(yīng)該考慮進(jìn)制度范圍之內(nèi)。2.2從gdp總量和消費(fèi)總量看,表現(xiàn)為從“碳”到“以碳促碳”,碳減排將成為中國(guó)森林資源在全球平均水平、氣候變化、人民生活水平的提高經(jīng)過調(diào)整,中國(guó)的GDP以每年9.6%的速度增長(zhǎng),經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出快速增長(zhǎng)的特征,這也是發(fā)展中國(guó)家的重要標(biāo)志之一。在這一過程中,中國(guó)政府積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整,推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步,以提高能源利用效率,并能有效地實(shí)施計(jì)劃生育,控制人口增長(zhǎng)。這些政策對(duì)于減少溫室氣候的排放發(fā)揮了積極的作用。很典型的是,中國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的二氧化碳排放強(qiáng)度總體呈下降趨勢(shì)。據(jù)國(guó)際能源機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),1990年中國(guó)單位GDP化石燃料燃燒二氧化碳排放強(qiáng)度(CO2)為5.47kg/美元,2004年下降為2.76kg/美元,下降了49.5%,而同期世界平均水平只下降了12.6%,經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國(guó)家下降了16.1%。但是同期中國(guó)溫室氣體的排放量仍然在增加,二氧化碳當(dāng)量從1990年的32.5億t發(fā)展到2004年的61億t。結(jié)合GDP數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn),中國(guó)單位二氧化碳排放量的產(chǎn)值處于遞增趨勢(shì),即每排放一單位二氧化碳當(dāng)量產(chǎn)生的GDP越來越大,從1990年120美元到2004年270~317美元。由此可見,如果中國(guó)經(jīng)濟(jì)要保持穩(wěn)定增長(zhǎng),那么溫室氣體排放量隨之增加,而在氣候變化框架下,不利于減緩氣候變暖,也不利于建立中國(guó)的國(guó)際形象。但是,如果實(shí)行減排,對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,對(duì)中國(guó)人民的生活狀況影響也非常大。有關(guān)研究表明,當(dāng)減排率為0~45%時(shí)實(shí)施減排約束當(dāng)年的GDP損失率在0~2.5%之間,且越早開始實(shí)施減排GDP損失率越大;碳減排對(duì)GDP增長(zhǎng)的影響在減排實(shí)施之前約10年發(fā)生,并逐漸增強(qiáng)一直延續(xù)到實(shí)施減排以后若干年;若從2040年提早到2030、2020或2010年開始實(shí)施碳減排,規(guī)劃期內(nèi)未貼現(xiàn)的GDP的總損失將會(huì)分別增大0.58~0.74、1.00~1.32、1.10~1.83倍。在氣候變暖及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人民生活水平的提高的3種選擇中,中國(guó)森林資源為此問題提供了一個(gè)解決途徑,即將森林植被的碳吸引匯的能力用來抵減溫室氣體的排放量。國(guó)際碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的出現(xiàn)為森林資源培育和保護(hù)提供了一種新的視角,一些制度安排被認(rèn)為既可以有效地解決生態(tài)環(huán)境的變化問題,也可以解決社區(qū)人民的生計(jì)問題。從《柏林授權(quán)》到《蒙特利爾議定書》,再到《京都議定書》和《土地利用、土地利用變化和林業(yè)》等一系列進(jìn)程反映了國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候變化的認(rèn)識(shí)及所做出的努力,同時(shí)這一過程也是關(guān)于森林與氣候變化辯證關(guān)系的認(rèn)識(shí)進(jìn)程。其中,《京都議定書》對(duì)減緩氣候變暖具有實(shí)質(zhì)性的影響,受到的關(guān)注也最多。3關(guān)于政治建議3.1存在經(jīng)濟(jì)安全問題國(guó)際碳排放權(quán)交易市場(chǎng)可以分為項(xiàng)目市場(chǎng)和準(zhǔn)許市場(chǎng),其中滿足《京都議定書》要求的造林再造林項(xiàng)目可以進(jìn)行項(xiàng)目市場(chǎng)。在中國(guó)實(shí)施的“廣西珠江流域治理再造林項(xiàng)目”是通過聯(lián)合國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制執(zhí)行理事會(huì)批準(zhǔn)的林業(yè)碳匯項(xiàng)目。初步分析,通過CDM林業(yè)碳匯項(xiàng)目可以幫助發(fā)展中國(guó)家獲得資金及技術(shù),有利于森林資源的培育和保護(hù)。事實(shí)上,在發(fā)展中國(guó)家尚沒有承擔(dān)減排責(zé)任時(shí),CDM項(xiàng)目確實(shí)提供了發(fā)展機(jī)會(huì)。但是,一旦氣候變暖進(jìn)程加快,發(fā)展中國(guó)家又可能面臨著經(jīng)濟(jì)安全問題的阻礙。產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)安全問題的主要是源于CER的價(jià)格變化。減緩氣候變暖是一種全球行動(dòng)框架,發(fā)展中國(guó)家暫時(shí)性沒有減排責(zé)任。但是,隨著人類文明進(jìn)程的加快,減排將成為氣候變暖的重要選擇,同時(shí)也將成為國(guó)際政治的重要砝碼。發(fā)展中國(guó)家將不可回避地加入減排行列,其中的不確定性就是何時(shí)進(jìn)行減排,減排強(qiáng)度有多大而已。在氣候談判的進(jìn)程中,如果中國(guó)將減排成本低的資源較快地用于CDM,用于獲得發(fā)展所需要資金,那么當(dāng)減排責(zé)任再現(xiàn)時(shí),中國(guó)就會(huì)面臨高價(jià)回購(gòu)碳匯的情境。廣西項(xiàng)目的情況可以對(duì)上述問題進(jìn)行部分的詮釋。項(xiàng)目談判確定的CER價(jià)格為4.3美元,到2008年11月CER的價(jià)格已經(jīng)上漲至15~16美元,比廣西項(xiàng)目確定的價(jià)格高出近4倍。如果沒有減排責(zé)任的出現(xiàn),價(jià)格的這種變化并不會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)安全問題。但是如果要回購(gòu)碳匯時(shí),就出現(xiàn)了不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。而建立一個(gè)國(guó)內(nèi)市場(chǎng),在國(guó)家內(nèi)部進(jìn)行交易,將可以解決由于產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)安全問題。國(guó)內(nèi)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的先行參與者包括氣候投資者、有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)、溫室氣體排放大戶、森林經(jīng)營(yíng)企業(yè)等等,其中森林經(jīng)營(yíng)單位是作為供給方出現(xiàn)在市場(chǎng)中。于是所有的可以利用的減排資源將在國(guó)內(nèi)流通,沒有將減排能力讓渡過到國(guó)外,確保了即使出現(xiàn)減排責(zé)任時(shí),經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不會(huì)面臨更大的壓力。從而可見,建立一個(gè)森林部門參與的國(guó)內(nèi)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)不僅有利于經(jīng)濟(jì)安全問題的解決,而且也有利于實(shí)現(xiàn)前述的國(guó)家森林發(fā)展戰(zhàn)略。3.2擴(kuò)大森林參與機(jī)制森林進(jìn)入碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是一種不錯(cuò)的選擇,但是如何促使森林部門進(jìn)入市場(chǎng)卻是一個(gè)非常重要課題。這里的重要性主要體現(xiàn)在進(jìn)入方式、內(nèi)容等都與交易成本密切相關(guān),有效地交易機(jī)制將能降低交易成本,相反交易機(jī)制的不便利性有可能導(dǎo)致交易無法發(fā)生。目前符合《京都議定書》要求的林業(yè)碳匯項(xiàng)目的交易成本極高,除項(xiàng)目的談判成本以外,項(xiàng)目需要參與國(guó)政府和主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),還需要聯(lián)合國(guó)清潔發(fā)展機(jī)制執(zhí)行理事會(huì)派出的審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行核證,并由聯(lián)合國(guó)CDM執(zhí)行理事會(huì)批準(zhǔn),這一過程顯著地提高的了交易成本。并且按照《京都議定書》要求進(jìn)行交易的森地資源非常少。數(shù)據(jù)顯示,無林地面積大于60萬hm2的縣主要分布于內(nèi)蒙、西藏、青海、新疆等省,這些地區(qū)自然環(huán)境較差,造林成活率和生長(zhǎng)率相對(duì)較低。而東北三省、東南部沿海及南方大部分地區(qū)雖然適合于林業(yè)碳匯項(xiàng)目,可是,這些地區(qū)無林地面積小,且經(jīng)過大規(guī)模滅荒造林,符合CDM的90年以來的無林地資源也嚴(yán)重不足。所以創(chuàng)新森林參與機(jī)制除了可以設(shè)計(jì)整體交易機(jī)制、分離交易機(jī)制、委托代理機(jī)制外,很重要的一項(xiàng)創(chuàng)新就是擴(kuò)大參與交易的森林資源類型,不僅符合《京都議定書》要求的無林地資源可以進(jìn)行交易,在建立國(guó)內(nèi)市場(chǎng)時(shí),應(yīng)該將所有森林都納入交易框架,承認(rèn)所有的森林資源都有生態(tài)效益,都具