國債市場的法制建設(shè)

一個(gè)統(tǒng)一、開放、競爭有序的金融債務(wù)市場體系對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)揮著重要作用。我國的國債市場目前正處于發(fā)展階段,近年來已取得顯著成績。但發(fā)展的背后仍存在許多問題需要解決,其中一個(gè)重要的問題就是在國債市場發(fā)展的同時(shí),法制建設(shè)沒有相應(yīng)跟上,法律嚴(yán)重滯后于市場。在缺乏一套完整有效的法律法規(guī)對國債市場予以規(guī)范的情況下,嚴(yán)重影響了投資者的信心,這對我國國債市場的發(fā)展帶來極為不利的因素。因此,適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,《國債法》的出臺迫在眉睫。本文將對《國債法》立法的若干方面提出一些建議。一、法律原則的新解讀:誠信原則屬于合理管理的基礎(chǔ)上的用益物權(quán)所謂《國債法》立法的基本原則,是指以保障國債市場秩序、保護(hù)投資者利益、促進(jìn)國債市場健康發(fā)展為指導(dǎo)思想,效力貫穿國債法始終,體現(xiàn)了國債法的基本價(jià)值,集中反映了國債立法的目的和方針,對各項(xiàng)國債制度和國債規(guī)范起統(tǒng)帥和指導(dǎo)作用的基本規(guī)則。國債法的基本原則為國債立法提供基本的價(jià)值取向,為主體進(jìn)行國債行為提供法律規(guī)范,同時(shí)還為執(zhí)法者提供解釋法律、補(bǔ)充法律漏洞的依據(jù)。筆者認(rèn)為在《國債法》的立法中應(yīng)當(dāng)貫徹以下四個(gè)基本原則:一是誠信原則。之所以將誠信原則放在國債法基本原則之首,原因在于作為我國資本市場的重要組成部分,國債市場中的信用關(guān)系復(fù)雜,投資主體眾多,內(nèi)部制約機(jī)制不健全,因而具有極強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)性和投機(jī)性。且國債發(fā)行、交易制度不具有穩(wěn)定性,會隨著市場的變化而變化,故將誠信原則納入國債法顯得尤為必要。它要求國債的發(fā)行、交易主體首先應(yīng)本著誠實(shí)守信的原則,善意行使權(quán)利,全面履行義務(wù),避免可能產(chǎn)生的欺詐、操縱和不法投機(jī)等違法行為。同時(shí),誠實(shí)信用也是證券交易所制定章程、業(yè)務(wù)規(guī)則及其他管理制度首先應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。二是公開原則。亦稱信息公開原則,要求每期國債在發(fā)行前應(yīng)把本期國債的發(fā)行數(shù)額、發(fā)行對象、發(fā)行利率等相關(guān)情況對全社會公開。并禁止虛假信息的公布和隱瞞信息的行為,避免投機(jī)者利用消息獲利,損害大多數(shù)投資者利益,為買賣雙方提供一個(gè)平等的競爭場所。三是公正原則。它是指國債監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其他組織人員應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律采取有效措施,對國債市場的違法、犯罪活動制止和查處,以確保投資者得到公正的對待。公正原則強(qiáng)調(diào)國債市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的遵守,保護(hù)正當(dāng)?shù)氖袌鲞\(yùn)作,禁止非法內(nèi)幕交易、哄抬價(jià)格、操縱市場的行為;禁止散播謠言影響市場,從中漁利。為保證交易的公正性,必須對國債市場的管理人員、國債經(jīng)營機(jī)構(gòu)及其內(nèi)部交易操作人員、投資者的某些行為做出禁止性規(guī)定,明確有關(guān)交易和國債買賣的程序。這其中最主要包括兩個(gè)方面:一是反欺詐。國債監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)不僅要求信息的充分公開,同時(shí)應(yīng)當(dāng)要求這些公開信息的真實(shí)性。嚴(yán)禁發(fā)行者、出售者捏造、散布虛假信息,同時(shí)禁止某些不正當(dāng)?shù)膰鴤N售技術(shù)。二是反操縱。法律應(yīng)當(dāng)禁止一切直接或者間接操縱市場價(jià)格、擾亂市場秩序的行為。四是公平原則。公平原則指在國債市場上,國債交易活動當(dāng)事人的法律地位是平等的。無論個(gè)人投資者還是機(jī)構(gòu)投資者,其交易都應(yīng)當(dāng)建立在平等自愿的基礎(chǔ)上,根據(jù)等價(jià)有償?shù)脑瓌t進(jìn)行。不允許任何投資者依仗自身的資金優(yōu)勢或者其他優(yōu)勢強(qiáng)迫、壓制其他投資者的交易行為,以保護(hù)廣大中小投資者的合法權(quán)益,確立公平競爭的市場秩序。二、建立內(nèi)部的債權(quán)人一級自營商制度國債一級自營商是國債市場上建立的國債中介機(jī)構(gòu),他們直接向國債發(fā)行體的財(cái)政部承銷國債,然后通過自己的融資活動進(jìn)行銷售,將國債最終出售給投資者,協(xié)助國家完成以國債形式籌措資金的計(jì)劃。同時(shí),在國債進(jìn)入流通市場后,國債一級自營商還應(yīng)當(dāng)在國債二級市場承擔(dān)做市商的義務(wù),在市場上進(jìn)行雙向報(bào)價(jià)。國債一級自營商在國債發(fā)行市場是發(fā)行者和投資者的連接環(huán)節(jié),在國債流通市場則是各投資者買賣國債的中介橋梁,在國債市場中屬于一種層次較高、責(zé)任較大的組織。為規(guī)范國債一級自營商的權(quán)利義務(wù),世界上發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家大都建立了一級自營商制度。我國的國債一級自營商制度出現(xiàn)在上世紀(jì)90年代初期,它與當(dāng)時(shí)國債發(fā)行采用承購包銷方式相聯(lián)系。1991年和1992年我國連續(xù)進(jìn)行了國債承購包銷,在此基礎(chǔ)上,1993年開始在國債發(fā)行中試行了國債一級自營商制度。19家信譽(yù)良好、資金雄厚、分銷能力強(qiáng)的銀行、證券公司、信托投資公司和其他金融機(jī)構(gòu)獲準(zhǔn)成為首批國債一級自營商。1994年,財(cái)政部、中國人民銀行、中國證券監(jiān)督管理委員會在原先頒布的《中華人民共和國國債一級自營商資格標(biāo)準(zhǔn)及確認(rèn)辦法(試行)》基礎(chǔ)上又修改制定了《中華人民共和國國債一級自營商管理辦法(試行)》和《國債一級自營商審查及確認(rèn)辦法實(shí)施細(xì)則》來對國債一級自營商的權(quán)利義務(wù)做出規(guī)范。這方面的規(guī)定主要包括三項(xiàng)內(nèi)容:(1)主管機(jī)關(guān)對國債一級自營商設(shè)立的審核許可以及對該機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍和地域范圍的限制。(2)國債一級自營商在出現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)時(shí)所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。(3)國債一級自營商在國債市場上所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和所享有的相應(yīng)權(quán)利。由于國債的一級自營商是一、二級國債市場協(xié)調(diào)聯(lián)系的橋梁和紐帶,因而國債一級自營商制度應(yīng)當(dāng)是我國《國債法》立法的重要內(nèi)容。盡管目前我國已經(jīng)大體上建立了國債一級自營商制度的大體框架,但仍然存在諸多缺陷。具體表現(xiàn)在:(1)就目前而言,我國的國債一級自營商還只是停留在一級市場的承購、包銷,遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有做到在二級市場做市商的職能。這不僅與國際慣例不符,而且也限制了國債市場的發(fā)展。(2)由于國債發(fā)行量太大,一級自營商實(shí)力偏低,所以還是較多地采用通過財(cái)政層層下達(dá)計(jì)劃,由各級財(cái)政組織承購包銷單位采購。這既加大了發(fā)行成本,又限制了發(fā)行市場的市場競爭。因而,在國債法的立法中,應(yīng)當(dāng)對國債一級自營商制度做進(jìn)一步的完善。(1)建立一級自營商的年審制度。審核通過的國債一級自營商每年應(yīng)當(dāng)向中國國債監(jiān)督委員會提交有關(guān)國債承銷、分銷、零售以及二級市場上國債交易業(yè)務(wù)的報(bào)表、資料。主管機(jī)關(guān)根據(jù)上述的材料對國債一級自營商的次年資格予以審核。同時(shí),國債一級自營商有義務(wù)在主管機(jī)關(guān)的要求下向主管機(jī)關(guān)提供相關(guān)的債券交易報(bào)告,并對其自身的虛假陳述承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。(2)《中華人民共和國國債一級自營商管理辦法(試行)》中第13條規(guī)定:國債一級自營商必須連續(xù)參加每期國債發(fā)行承購包銷團(tuán),且每期承銷量不得低于該期承銷團(tuán)總承銷量的1%。這條規(guī)定一方面限制了一級自營商部分自主經(jīng)營的權(quán)利,另一方面也限制了國債發(fā)行市場的競爭,容易形成發(fā)行市場的壟斷。因此應(yīng)當(dāng)取消國債一級自營商每次1%的承銷基準(zhǔn)額,而改為規(guī)定其每次承銷的最高額度。(3)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步具體規(guī)定國債一級自營商在一級、二級市場的義務(wù),特別是其在二級市場所應(yīng)承擔(dān)的做市義務(wù),真正發(fā)揮國債一級自營商的作用。(4)對國債一級自營商的資格條件做出修改,進(jìn)一步擴(kuò)大一級自營商的隊(duì)伍,提高國債一級自營商的性質(zhì),吸納外資和中外合資的金融機(jī)構(gòu)加入國債一級自營商的隊(duì)伍。(5)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范一級自營商的業(yè)務(wù)。國債一級自營商制度應(yīng)當(dāng)和其他的股票業(yè)務(wù)的法律規(guī)定予以嚴(yán)格區(qū)分,應(yīng)當(dāng)取消現(xiàn)行規(guī)定中將發(fā)行股票代理的優(yōu)先權(quán)作為國債一級自營商的獎(jiǎng)勵(lì)的不合理做法。三、場價(jià)交易運(yùn)作在《國債法》的制定中,國債的交易制度成為不可或缺的內(nèi)容。由于國債交易可以分為場內(nèi)交易和場外交易兩種,且兩種交易存在著較大區(qū)別,因此筆者認(rèn)為《國債法》應(yīng)當(dāng)對兩種交易制度的內(nèi)容分別予以規(guī)定。國債的場內(nèi)交易制度可以參照現(xiàn)行《證券法》在證券交易制度上的規(guī)定做相應(yīng)調(diào)整。首先,國債的場內(nèi)交易應(yīng)在兩大證券交易所進(jìn)行。其次,交易所內(nèi)從事國債業(yè)務(wù)的必須是經(jīng)過注冊或許可的證券商,且具有證券交易所會員資格,其他公眾投資者進(jìn)行國債交易必須委托經(jīng)紀(jì)商進(jìn)行。再次,國債場內(nèi)交易采用集中競價(jià)制。所謂競價(jià)制,指經(jīng)紀(jì)商在接到公眾投資者買賣國債的委托指令后,立即去交易所內(nèi)制定公債的交易柜臺執(zhí)行委托,交易時(shí),買方經(jīng)紀(jì)商和賣方經(jīng)紀(jì)商相互報(bào)價(jià),只有在買賣經(jīng)紀(jì)商報(bào)出的買賣價(jià)格一致時(shí),才能成交。最后,國債場內(nèi)交易應(yīng)當(dāng)遵守下面的買賣原則:(1)價(jià)格優(yōu)先原則。指價(jià)格最高的買方報(bào)價(jià)和價(jià)格最低的賣方報(bào)價(jià)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于其他一切報(bào)價(jià)并優(yōu)先成交。(2)時(shí)間優(yōu)先原則。當(dāng)買方報(bào)價(jià)和賣方報(bào)價(jià)以同一價(jià)格報(bào)出時(shí),先提出報(bào)價(jià)的交易方享有優(yōu)先成交權(quán)。(3)客戶優(yōu)先原則。由于經(jīng)紀(jì)商不僅代理客戶買賣,而且也可以自營國債業(yè)務(wù),因此當(dāng)經(jīng)紀(jì)商同時(shí)得到相同的買方報(bào)價(jià)和賣方報(bào)價(jià)時(shí),應(yīng)當(dāng)優(yōu)先執(zhí)行客戶的委托指令,以防止經(jīng)紀(jì)商先己后人,從中牟利,以保護(hù)廣大中小投資者的利益。場外交易市場國債交易運(yùn)作分為兩種情況:一種是自營買賣;一種是代理買賣。自營買賣指投資者根據(jù)證券商掛牌上市公布的買賣價(jià)格,直接與證券商自由洽談買賣國債,如達(dá)成合約,即可成交。其程序如下:(1)掛牌公布價(jià)格。證券商在每日營業(yè)開門時(shí)掛出當(dāng)日各種國債的牌價(jià),包括買入價(jià)和賣出價(jià)。(2)遞交申請單及交付價(jià)款或國債。投資者根據(jù)當(dāng)日的掛牌價(jià)格填寫申請單,并連同國庫券或者價(jià)款交付給證券商。(3)受理并交易完畢。證券商在收到申請單和價(jià)款后,對其內(nèi)容和國債的真?zhèn)畏謩e進(jìn)行審查和鑒別,符合條件即可成交。代理買賣指投資者委托證券商代其買賣國債,證券商僅僅作為中介參與交易,交易價(jià)格由買賣雙方分別掛牌,在雙方價(jià)格達(dá)成一致后成交。具體程序包括:(1)投資者首先要填寫委托書,并交付保證金或者國庫券。(2)證券商根據(jù)投資者的委托要求,分別就各品種的國債及其買入和賣出方向進(jìn)行掛牌,尋求合適的交易對象。(3)成交和結(jié)算。當(dāng)委托的最高買入價(jià)格等于或者超過委托的最低賣出價(jià)格時(shí),交易即可成立。成交后,證券商填具成交單,并向雙方收取手續(xù)費(fèi),辦理價(jià)款和國庫券的最終結(jié)算。四、確立改造合理的市場監(jiān)管體制,規(guī)范政府監(jiān)管目前我國國債的監(jiān)管體制為:(1)財(cái)政部門。財(cái)政部是我國國債的直接決策者,其在國債決策過程中施行自我監(jiān)督。同時(shí),對國債的各執(zhí)行過程財(cái)政部也進(jìn)行直接監(jiān)督或者委托其他部門進(jìn)行監(jiān)督。(2)銀行系統(tǒng)。財(cái)政金庫業(yè)務(wù)由銀行代理,因此銀行有責(zé)任監(jiān)督國債發(fā)行中的款項(xiàng)入庫和國債本息償付中的款項(xiàng)出庫等情況。同時(shí),銀行還直接參與國債的發(fā)行、流通和償還,對這些業(yè)務(wù)也進(jìn)行上級對下級的監(jiān)督和自身的監(jiān)督。(3)證券交易系統(tǒng)。中國證券監(jiān)督管理委員會是我國目前證券交易活動的主要監(jiān)督機(jī)構(gòu),因此,證監(jiān)會對我國各交易市場的國債流通過程進(jìn)行監(jiān)督。(4)由于我國國債的發(fā)行一般列入國家預(yù)算,國家預(yù)算編制后,需要經(jīng)過全國人民代表大會審查批準(zhǔn),因此全國人大享有對國債的最高監(jiān)督權(quán)。雖然我國初步建立了國債的監(jiān)管制度,但仍然存在諸多問題。首先,缺乏明確、統(tǒng)一、獨(dú)立的政府管理部門。多頭管理、多重管理以及規(guī)則不統(tǒng)一的現(xiàn)象一直是國債市場發(fā)展存在的問題。中國人民銀行負(fù)責(zé)管理金融機(jī)構(gòu),證監(jiān)會是對證券市場和期貨市場進(jìn)行監(jiān)管的國務(wù)院直屬單位,而財(cái)政部是國債的發(fā)行機(jī)關(guān),對于國債的發(fā)行和交易問題都要管理。監(jiān)管職權(quán)不清使得國債發(fā)行流通中的許多方面出現(xiàn)重復(fù)監(jiān)管,浪費(fèi)了監(jiān)管資源,而另一些方面則產(chǎn)生了監(jiān)管真空,使得違法者有機(jī)可乘。其次,中央與地方的雙重監(jiān)管體制導(dǎo)致嚴(yán)重的地方保護(hù)主義,從而對國債市場產(chǎn)生了嚴(yán)重的干擾。再次,政府監(jiān)管范圍不清。國債市場是我國資本市場的重要組成部分,國債市場中的許多問題應(yīng)當(dāng)由市場規(guī)律來解決。但國債市場同樣具有很強(qiáng)的投機(jī)性,因此也需要政府制定相應(yīng)的法規(guī)來干預(yù)。然而目前我國的國債管理始終被哪些該由政府管理,哪些該由市場決定的問題所困擾。有的交易所對違規(guī)交易、違規(guī)會員一味縱容,導(dǎo)致市場事故頻頻發(fā)生,給投資者帶來很大損失,造成市場混亂,這與政府沒有采取措施、沒有及時(shí)監(jiān)管有很大關(guān)系。最后,監(jiān)管原則不明確、不統(tǒng)一、缺乏監(jiān)管力度。當(dāng)市場低迷,交易量萎縮時(shí),監(jiān)管力度放松,各種鼓勵(lì)措施相繼出臺,而在交易旺季,各種限制措施則紛紛頒布。使得投資者沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)可以遵守,只能跟風(fēng)走,從而大大增加了市場的不穩(wěn)定性。在國債法的立法中,應(yīng)當(dāng)對國債監(jiān)督制度做出明確具體的規(guī)定:(1)實(shí)現(xiàn)國債的統(tǒng)一監(jiān)管。成立一個(gè)專門的國債監(jiān)督管理委員會,對國債的規(guī)模利率、國債的發(fā)行和交易市場施行統(tǒng)一的監(jiān)管。把原先屬于中央人民銀行和中國證券監(jiān)督管理委員會的國債監(jiān)管事務(wù)剝離出來,歸入國債監(jiān)督管理委員會的事務(wù)范圍。同時(shí)取消中央和地方兩級主管部門構(gòu)成的雙重監(jiān)管體系,賦予中國國債監(jiān)督管理委員會獨(dú)立的監(jiān)督管理權(quán),地方政府退出監(jiān)管體系以消除地方保護(hù)主義對國債市場的影響。(2)建立混合監(jiān)管機(jī)制。即由國債監(jiān)督管理委員會和中國國債協(xié)會進(jìn)行共同監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管和行業(yè)自律監(jiān)管的統(tǒng)一。國債協(xié)會主要集中對國債交易機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員的管理,建立有關(guān)工作人員責(zé)任制。對于執(zhí)行機(jī)構(gòu)的成員,應(yīng)該相應(yīng)的根據(jù)其工作任務(wù)建立必要的責(zé)任制,明確有關(guān)人員的職責(zé),建立一定的獎(jiǎng)懲考核制度,并以此作為國債監(jiān)督的補(bǔ)充。(3)確立國債市場的合法原則和公開市場原則。所謂合法原則指一切國債市場活動都必須在監(jiān)管體系的法律、法規(guī)和交易規(guī)則的框架之內(nèi)進(jìn)行,一切監(jiān)管手段都必須依法實(shí)現(xiàn)。所謂公開市場原則指國債市場的監(jiān)管工具諸如道德自律、社會輿論、高科技監(jiān)管系統(tǒng)等只能用來彌補(bǔ)國債市場的市場失靈現(xiàn)象,不能妨礙市場機(jī)制自身的運(yùn)轉(zhuǎn)。也就是說,國債市場監(jiān)管工具必須堅(jiān)持公開、公正、公平的原則,不能因?yàn)樾姓深A(yù)而損害市場效率。五、禁止商業(yè)銀行持有債券國債立法管理的目標(biāo)在于通過法律對國債種類、持有者結(jié)構(gòu)以及國債收入的使用等方面的規(guī)范,使得國債對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到良好的輔助作用,并符合國債發(fā)行者制定國債政策前的預(yù)期。因此,筆者認(rèn)為對國債持有者和國債收入的使用必須注意以下幾個(gè)方面:首先是中央銀行是否可以持有國債的問題。由中央銀行直接承購國債,通常容易引發(fā)較為嚴(yán)重的通貨膨脹。因此各國國債管理制度中的相關(guān)法規(guī)一般禁止中央銀行直接認(rèn)購國債或者直接承辦發(fā)行國債。例如日本財(cái)政法第五條規(guī)定:中央銀行不得直接認(rèn)購國債。美國原則上也禁止聯(lián)辦儲備銀行直接購買政府債券。因此筆者認(rèn)為,在國債法中也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定中國人民銀行不得直接認(rèn)購或者承辦發(fā)行國債。但同時(shí)應(yīng)當(dāng)允許中國人民銀行通過公開市場業(yè)務(wù)持有一定數(shù)量的國債,這些國債由人民銀行通過公開市場業(yè)務(wù),在公開市場上購買取得。中央銀行通過這一渠道獲得的國債,由于其支付的貨幣實(shí)際上已經(jīng)屬于貨幣基礎(chǔ)的一部分,因而不會引發(fā)通貨膨脹,并可以對市場上的貨幣供應(yīng)量、信用成本產(chǎn)生重大影響。其次,是否應(yīng)當(dāng)允許商業(yè)銀行持有國債。國債成為商業(yè)銀行的流動性金融資產(chǎn),這不僅有利于其自身資產(chǎn)的有效管理,而且也有助于國債一級市場的形成。同時(shí)讓商業(yè)銀行持有國債也可以使中央銀行通過買賣國債達(dá)到控制貨幣供應(yīng)量,實(shí)現(xiàn)貨幣政策的目的。因此,商業(yè)銀行持有國債是成熟的國債市場的主要標(biāo)志之一。但商業(yè)銀行持有國債曾經(jīng)在我國產(chǎn)生了不良后果。前幾年在體制不順的情況下,出現(xiàn)了一方面商業(yè)銀行大量從中央銀行借