王喬2015年12月

地方稅體系建設的若干問題目錄一、現代國家治理體系下地方稅體系建設理論二、我國地方稅現狀及問題三、國外地方稅建設經驗分析與借鑒四、構建科學的地方稅體系建議一、現代國家治理體系下地方稅體系建設理論國家治理體系，就是規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序，它包括規范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最重要的次級體系。核心是理順國家與社會、政府與市場、中央與地方、政治權力與公民權利等關系。法治國家要求下的現代國家治理體系分層

市場執政黨領導人民當家作主依法治國頂層核心系統協同互動協同互動政府社會中層傳動系統市場經濟完善城鄉發展協同政府職能轉變法治中國建設民主政治加強文化體制創新生態文明建設基層實施系統

地方稅和地方稅體系內涵地方稅內涵分析

大口徑：所有地方專享稅收入+共享稅收入歸地方部分

中口徑：收入、征收歸地方的稅種收入

小口徑：收入、征收、立法權歸地方稅種收入我們認為，地方稅（大口徑）包括純地方稅（稅款所有權完全歸屬于地方政府）和中央與地方共享稅。地方稅體系內涵地方稅體系地方稅稅權配置地方稅收入地方稅征管配置立法權執行權司法權共享稅劃分比例專享稅稅務機關地方稅體系的發展和治理優勢信息優勢地方信息優勢指地方政府與中央政府相比，更貼近轄區居民，在了解和處理居民對地方公共品偏好差異方面處于最佳地位，具備提供轄區居民偏好公共品供給的有利條件。因此，賦予地方政府一定的地方公共品供給調控權限，由更接近各自區域居民的各級地方政府提供地方公共品，并通過地方稅體系進行資金籌集，能夠更加有效率地提供地方公共品，滿足不同區域居民的公共品需求。地方稅體系的發展和治理優勢效率優勢地方稅體系能夠促進地方財政收入效率。首先，地方稅收入具有強制性、固定性特征，既能形成穩定的財政收入來源又能規范地方政府財政收入行為。其次，設置和實施地方稅體系，有利于明確地方財政的受托責任，加強地方納稅人對政府的監督，形成地方財政收入的穩定預期。地方稅體系的發展和治理優勢優化激勵優勢通過確立和培育地方稅體系自身的主體稅種，擺脫目前基本趨同的并與GDP高度關聯的地方財力格局。地方稅體系逐漸成熟，能夠提供給地方政府持續的收入動機，使其能從產業結構調整，發揮地方資源優勢，促進經濟和社會協調發展。我國政府間事權和支出責任劃分框架

二、我國地方稅體系現狀及問題地方稅稅權配置問題1.稅權的劃分缺乏一個穩定的規則

稅權劃分不規范,分權無規則可循,權威性差。2.地方稅收立法權配置不當有違依法治國方略稅收立法層次低地方稅收立法權的缺位3.稅收執法權過分集中，配置失衡4.地方稅收司法保障體系不健全削弱稅法的嚴肅性地方稅收入及分配問題：1.地方政府事權、財權匹配不合理，難以規范政府間責權關系2.地方稅主體稅種缺失，制約地方政府財政汲取能力3.地方稅收入規模偏小，影響地方政府的治理能力與行為規范4.轉移支付制度不完善，加劇區域間發展失衡

地方財政稅收收入與地方財政支出對比

地方稅稅收收入占地方財政收入比重

地方稅征管配置及運行問題1.國稅、地稅交叉管理有礙政府行為的規范一是從稅款征收權來看，國稅局與地稅局的征管權限交叉二是征稅權與管理權、檢查權、復議權脫節2.各自為政征管系統阻礙了涉稅信息共享機制，降低了行政能力3.“營改增”增加了地稅部門征管難度，導致稅收流失各國事權劃分基本格局：

中央(聯邦)政府：涉及國家主權、安全、市場統一和全國經濟穩定的在全國范圍內受益的重大事權劃歸。

地方政府：大量的、具體的、屬于地區性受益的公共服務則由承擔，其中，上級地方政府(如州或省)主要負責本級行政事務及下級地方政府無力承擔或需在下級地方政府之間進行協調的事務，而下級地方政府則負責除以上事權以外的所有其他事務。

在界定各級地方政府事權的基礎上，劃分稅種，明確財權，為地方政府實現其社會責任提供財力支持。各級地方政府財力構成呈現出多元化特征，除了稅收收入外，還包括各項規費收入，中央政府的轉移支付等。

三、國外地方稅建設經驗分析與借鑒各級政府的事權、責任的界定與劃分的做法原則：受益范圍原則、提高效率原則、事權與財權相統一的原則特點：（1）美國聯邦政府享有專有權、禁止權和共有權這三項事權；（2）聯邦、州、地方三級政府都有為公共事務、公民教育、社會管理和福利盡職盡責的權力。做法：聯邦、州和地方政府都有自己相對獨立的立法、執法和司法部門。在聯邦憲法規定的范圍內，聯邦、州和地方三級會議都有權確定自己的稅收制度。美國形成了統一的聯邦稅收制度和有差別的州及地方稅收制度并存的格局。美國地方稅建設及稅權劃分美國政府間的轉移支付或者撥款按照使用條件不同而分類不同，分為有條件撥款和無條件撥款，在美國，絕大部分轉移支付為有條件撥款。20世紀90年代,有條件的撥款占美國聯邦政府間轉移支付的90%以上,其中約2/3撥給州政府,其余部分撥給地方政府。聯邦政府的撥款主要用于四個方面:衛生、社會保障、教育和住宅。美國各級地方政府的轉移支付的做法各級政府的事權、責任的界定與劃分的做法劃分原則：優化市町村原則，明確行政職責原則特點：（1）各級政府間支出責任有嚴格規定。（2）各級政府間關系的法制化和規范化。做法：日本現行財政體制存在三級財政：中央政府為第一級，47個都道府縣為第二級，3253個市町村為第三級，各級政府都有獨立的財政預算。近年來，日本實行了財政立法權集中、執法權分散；財政收入集中、支出使用分散的模式，形成了獨具特色的中央和地方政府間的財政關系結構。日本地方稅建設及稅權劃分日本的財政轉移支付體系主要是不指定用途、不附加條件的中央政府對地方的轉移支付（日本稱作地方繳付稅），其主要目的是力求財力平衡，即平衡各地財力，保證地方各級政府履行職能、提供行政服務。日本中央政府向地方政府進行轉移支付主要是為了解決日本的縱向財政失衡，其在日本財政運行體系及日本社會經濟生活中有著非常重要的作用。主要有三種類型：地方交付稅（是一種撥款而不是一種稅收）、地方讓與稅和國庫支出金。地方交付稅和國庫支出金在所有的轉移支付中是最重要的，從中央向地方的轉移支付中所占的比例達到了90%左右。日本各級地方政府的轉移支付的做法各級政府的事權、責任的界定與劃分的做法現狀：俄羅斯尚在經濟改革和經濟關系調整中,在中央與地方政府間的關系方面還存在諸多問題和矛盾。俄現行財政體制存在兩個方面的不利影響：一是不能促使地方政府負責任地管理本級財政和事務,二是不利于處理中央財政與地方財政以及各級政府之間的權利劃分。預算法典只對聯邦主體和地方政府增加財政支出做了限制的規定。特別強調各聯邦主體和地方政府無權在一個財政年度內做出增加財政支出或減少其他財政級次財政收入的決定。俄聯邦規定地區財政和地方財政要承擔大部分沒有撥款來源作保證的各種義務,這成為造成各級地方財政收支長期不平衡的根本原因,也是政府間財政關系改革的最大障礙。俄羅斯地方稅建設及稅權劃分俄羅斯各級政府的主要收益由稅收、非稅收入和政府間轉移支付三部分組成。其中，最主要的收入來源就是稅收。該體系有兩個鮮明的特色：一是稅收收入的分享是自下而上逐級進行的。二是政府間財政關系并不是一個真正的體系，而是一個不透明的、通過談判進行討價還價而達成的一種相互妥協的方案。由于各級政府，尤其是中央政府與地方政府之間的財政職能和財政支出界定不清或不具體，造成中央政府可能將其支出突然進行重新分配，形成對地方政府的“攤派”現象，這也混淆了中央與地方各級政府的支出責任。1.均等化轉移支付主要是為了消除地區間由于財政能力和需求不同所造成的差異。特征（1）由于政治上討價還價對公式結果的影響，聯邦中央在對待各級預算之間稅收收入分配時并不能做到完全一致，使該方法的透明度和客觀性受到了削弱；（2）轉移支付撥款不足；（3）俄羅斯繼承了前蘇聯的補助體系的彌補缺口法，但是征收收入的積極性受到了這種方法和每年的調整的影響。（4）地區財政基金的分配方法和確定撥給各地區在一個財政年度的總額、地區財政援助基金中地區總額的確定與財政部相應的計算沒聯系。2.其他轉移支付主要包括補助和互助結算轉移支付，這類轉移支付主要是指在預算實施的過程中制定大但是沒有編入預算和不透明的撥款。俄政府對互助結算轉移支付和其他特別的轉移支付方式的依賴程度仍然很高。互助結算轉移支付是非均等化轉移支付的主要方式，在全部轉移支付額中的占比達到了的四分之一，俄羅斯各級地方政府的轉移支付的做法各級政府的事權、責任的界定與劃分的做法根據憲法，印度聯邦政府、邦政府及地方三級政府間的財政關系，在“多民族、多宗教、多政黨、地方獨立傾向明顯”的國家狀態下，聯邦政府承擔絕大多數的職責，包括國防、原子能、貨幣、外匯等方面;邦政府主要負責法律與秩序、地方行政管理、公共衛生等項目；而森林、經濟計劃、教育、社會立法等領域的事物則是聯邦與各邦共同負責。印度財政收入分為三部分，即中央政府收入、地方財政收入和共同分享的財政收入。中央政府收入包括稅收收入、非稅收入、資本收入和補貼等。邦政府收入包括收收入、非稅收入、資本收入、上級政府的補貼等，其中稅收和補貼為主要來源，二者約占總收入的80%~90%。聯邦政府收入由97項組成，包括以下中央政府的稅收收入來源。印度地方稅建設及稅權劃分印度轉移支付的渠道主要有三條：財政委員會安排的稅收返還和補助；計劃委員會安排的補助和貸款；中央各部部門的轉移支付和中央各部對某些項目的資助。由于印度還屬于發展中國家，無論是中央還是各邦可掌握的財力都還是比較有限，所以財政轉移支付的力度也受到了相應的影響。總體來講，印度的財政轉移支付有這么三個特點：(1)總額逐年增加，力度越來越大，轉移支付在國家財政生活中的作用越來越明顯。(2)聯邦政府對邦政府的轉移支付，占中央財政收入總額比重穩定在40%左右，對邦稅收返還占中央稅收總額的比重在25%左右。(3)邦政府對中央政府的依賴性由于轉移支付的實施而逐步增強。印度各級地方政府的轉移支付的做法各國在界定各級政府事權中均以法律為依據各國各級政府均有相對穩定的本級財力，保障其政府職能的實現各國各級政府間的財力結構呈現出不同的特征各國轉移支付的方式各不相同，發達國家相對穩定，金磚國家仍處于變動之中，但動態及調整成為常態各國地方稅制度對我國的借鑒意義四、構建科學的地方稅體系建議原則1.加快轉變政府職能、促進現代國家治理體系構建原則2.財權與事權相匹配、支出與責任相適應原則3.宏觀稅負穩定、中央財力相對集中原則4.有利于稅制結構優化，調動兩個積極性原則5.執行整體設計、穩步推進原則模式

稅權劃分模式：立法權、停征權歸中央，賦予地方一定的調整權和解釋權。“稅權集中于中央，地方稅權為輔，中央、地方分級分稅管理”基本原則稅收收入劃分模式

近期以共享稅為主，逐步培養地方主體稅種；長期以成熟的地方主體稅種為主，共享稅為輔。通過逐步擴大地方專稅收入占比，形成大共享稅分成與地方稅收入占比大體相當的格局。規范的稅權劃分

稅收立法權的劃分中央稅的立法權、解釋權、征收權歸屬中央；共享稅的立法權、解釋權也歸屬中央，但征收權根據共享的方式不同，分為中央專屬或中央、地方分征；地方稅的立法權仍歸中央，但征收權歸地方，而稅收的解釋權、調整權等根據具體情況采用3種方式：1.對國民經濟影響較大且稅基流動性較大的地方稅種,其開征、停征、稅目的增減、稅率浮動幅度的確定、減稅、免稅和加稅的權力都應由中央掌握,地方擁有在中央規定的稅率浮動幅度內確定本地區適用稅率的權力。2.對稅基較固定、區域性特征比較明顯的地方稅種,基本的稅收法規由中央負責制定，具體的實施辦法、稅目、稅率的調整等內容在中央規定的統一幅度和范圍內授予省級人大一定的稅政調整權，對于它們的稅收減免以及征收管理等權限在中央限定的條件下可由省級人大自行決定。3.對于零星分布、征收成本較高的地方稅種和具有特定用途的地方稅種,其開征、停征權由中央掌握,稅收政策的制定權則全部劃歸省級政府，由各地結合本地實際情況靈活確定稅率和減免稅等，中央不規定統一的幅度和范圍,但其征收方案須報中央備案。稅收執法權的劃分

一是厘清國、地稅機構的執法權限。二是建立聯合辦稅制度稅收司法權的劃分

將分散到中央和地方各個部門中對稅收刑事案件的管轄以及相關的偵查拘留、逮捕、預審等一系列司法權進行整合，自上而下逐級建立聯席會議制度。在條件成熟的情況下,按照經濟區域設置,以中央垂直領導為主,建立專門稅收司法組織。建立稅務普察機構、稅務檢察機構、稅務審判機構三者的銜接和配套的稅收司法保障體系。稅收收入劃分方案的選擇

地方稅規模合理比重理論上限：地方稅收入≤地方財政支出理論下限：地方稅收入≥必要支出＋（選擇支出－其他財政收入）（1