第四章公共政策執(zhí)行分析第一節(jié)公共政策執(zhí)行的概念第二節(jié)公共政策執(zhí)行的模式第三節(jié)公共政策執(zhí)行力

政策執(zhí)行研究的興起以1973年普雷斯曼()和韋達夫斯基(A.Wildavsky)對美國聯(lián)邦政府的創(chuàng)造就業(yè)時機的政策工程——“奧克蘭方案〞執(zhí)行的跟蹤研究而寫成的報告?執(zhí)行?(Implementation)一書的出版作為標志。普雷斯曼和韋達夫斯基的研究說明，奧克蘭方案并不是按政策制定者所設(shè)想的那樣被執(zhí)行的，它并沒有取得預定的目標。第一節(jié)公共政策執(zhí)行的概念第一節(jié)公共政策執(zhí)行的概念美國政策學者艾利森指出：在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案制定的作用占10％，而其余90％取決于有效的執(zhí)行。政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標〔理想〕轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實的唯一途徑。政策執(zhí)行的有效與否事關(guān)政策的成敗。因此，政策執(zhí)行是整個政策過程的又一個重要階段。第一節(jié)公共政策執(zhí)行的概念在政策科學開展的相當長時期內(nèi)，政策執(zhí)行并沒有引起政策學者們的應有重視，政策科學被認為是政策制定的科學。米德和霍恩〔VanMeterandVanHorn〕將政策執(zhí)行研究被無視的原因歸結(jié)為四方面：〔1〕一個天真的假定——執(zhí)行過程是簡單且人所共知的，并沒有什么值得學者關(guān)注的大問題；〔2〕以方案—工程—預算〔PPB〕為焦點——強調(diào)權(quán)威決策者的作用而排除了“低層次〞官員對執(zhí)行過程負責；〔3〕任務(wù)的困難——從方法論上看，執(zhí)行過程涉及嚴重的邊界問題，往往難以界定相關(guān)的行動者；〔4〕時間和資源的巨大消耗。〔D.S.VanMeterandC.E.VanHorn,ThePolicyImplementationProcess：ACenceptualFramework,AdministrationandSociety,Vol.4,February,1975,pp.450-451.〕?馬杰〔R·S·Montjoy)和圖爾(L·J·Toole):政策執(zhí)行是執(zhí)行某一項政策所作的各項決定。?普雷斯曼(JeffreyL.Pressman)和韋達夫斯基(AaronB.Widavsky)：可以將執(zhí)行看作在目標確實立與適應于取得這些目標的行動之間的一種相互作用過程。?瓊斯〔CharlesO.Jones):執(zhí)行是一系列指向使一個工程生效的行動，其中尤為組織〔資源、機構(gòu)和使工程生效的方法的建立或重新安排〕、解釋〔將工程語言轉(zhuǎn)變成可接受和可行的方案和指示〕和應用〔效勞、款項、工具等的日常供給〕三種活動為要。?保羅·Ａ·薩巴蒂爾〔PaulA·Sabatier)和丹尼爾·Ａ·馬茲曼尼安〔DanielA.Mazmanian)：可以將政策執(zhí)行視為這樣一種過程：即用法律、上訴法院決定、行政命令，或用議會決定、內(nèi)閣政令的形式，實施一種根本政策決定的過程。第一節(jié)公共政策執(zhí)行的概念一、政策執(zhí)行的定義第一節(jié)公共政策執(zhí)行的概念一、政策執(zhí)行的定義?林水波、張世賢：政策執(zhí)行可謂為一種動態(tài)的過程，在整個過程中，負責執(zhí)行的機關(guān)與人員組合各種必要的要素，采取各項行動，扮演管理的角色，進行適當?shù)牟昧浚⒑侠砜尚械囊?guī)那么，培塑目標共識與鼓勵士氣，應用協(xié)商化解沖突，冀以成就某特殊的政策目標。綜合上述各家的觀點，我們可以把政策執(zhí)行界定為一個動態(tài)的過程，它是政策執(zhí)行者通過建立組織機構(gòu)，運用各種政策資源，采取解釋、宣傳、實驗、實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等各種行動，將政策觀念形態(tài)的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果，從而實現(xiàn)既定政策目標的活動過程。第一節(jié)公共政策執(zhí)行的概念公共政策執(zhí)行：是指政策執(zhí)行者通過建立組織機構(gòu),運用各種政治資源,采取解釋,宣傳,實驗,協(xié)調(diào)與控制等各種行動,將政策觀念的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為實際效果,從而實現(xiàn)既定的政策目標的活動過程。一、政策執(zhí)行的定義政策宣傳目標分解各種準備全面實施協(xié)調(diào)監(jiān)控反響反響反響反響二、政策執(zhí)行的流程政策試驗第一節(jié)公共政策執(zhí)行的概念第一節(jié)公共政策執(zhí)行的概念

政策執(zhí)行過程主要包括政策宣傳、政策分解、物質(zhì)準備，組織準備、政策實驗、全面實施、協(xié)調(diào)與監(jiān)控等環(huán)節(jié)。政策宣傳：是統(tǒng)一人們思想認識的有效手段。政策分解：編制政策執(zhí)行活動的“路線圖〞。物質(zhì)準備：保證政策執(zhí)行順利進行的經(jīng)濟根底。組織準備：確定政策執(zhí)行機構(gòu)，選人用人和制定必要的管理法規(guī)三項內(nèi)容。政策實驗：包括選擇實驗對象、設(shè)計實驗方案和總結(jié)實驗結(jié)果三個階段，目的是發(fā)現(xiàn)偏差、反饋信息、修改和完善政策、取得具有普遍意義的經(jīng)驗。全面實施：嚴格遵循政策的執(zhí)行根本原那么，充分發(fā)揮政策執(zhí)行的功能要素。

協(xié)調(diào)監(jiān)控：貫穿于政策執(zhí)行的全過程。政策內(nèi)容政策前景政策難度政策實驗政策經(jīng)驗

政策步聚公共政策執(zhí)行1、政策宣傳第一節(jié)公共政策執(zhí)行的概念分解目標方案時間建立組織質(zhì)量指標

配置資源2、目標分解第一節(jié)公共政策執(zhí)行的概念思想誘導經(jīng)濟手段法律手段行政強制適時使用第一節(jié)公共政策執(zhí)行的概念3、各種準備1.思想誘導手段：以人為中心的人本主義管理方法，它通過運用非強制性手段，誘使政策執(zhí)行者和政策對象自覺自愿地去貫徹執(zhí)行政策，而不從事與政策相違背的活動。如：制造輿論、說服教育、協(xié)商對話、獎功罰過。2.經(jīng)濟手段：指根據(jù)客觀經(jīng)濟規(guī)律和物質(zhì)利益原那么，利用各種經(jīng)濟杠桿，調(diào)節(jié)政策執(zhí)行過程中的各種不同經(jīng)濟利益之間的關(guān)系，以促進政策順利實施的方法。3.法律手段：指通過各種法律、法令、法規(guī)、司法、仲裁工作，特別是通過行政立法和司法方式來調(diào)整政策執(zhí)行活動中各種關(guān)系的方法。4.行政手段：指依靠行政組織的權(quán)威，采用行政命令、指示、規(guī)定及規(guī)章制度等行政方式，按照行政系統(tǒng)、行政層次和行政區(qū)劃來實施政策的方法。第一節(jié)公共政策執(zhí)行的概念3、各種準備政策規(guī)劃過程政策環(huán)境理想化政策標的群體

執(zhí)行機構(gòu)

緊張

處理機構(gòu)反響名家論壇：處理事情之前怎樣思慮比較合理？4、全面實施第一節(jié)公共政策執(zhí)行的概念※政策執(zhí)行研究的途徑：1、“自上而下〞〔top-bottom和top-down〕途徑。這種途徑假定，政策是由上層規(guī)劃或制定的，然后，它們被翻譯或具體化為各種指示，以便由下層的行政官員或職員執(zhí)行。普雷斯曼和韋達夫斯基的?執(zhí)行?一書所采取的正是這種途徑。2、“自下而上〞〔bottom-top和bottom-up〕途徑。“自下而上〞途徑以組織中的個人作為出發(fā)點，政策鏈條中的較低及最低層次被當做政策執(zhí)行的根底；它強調(diào)政策或工程的成功與否依賴于參與執(zhí)行工程的行動者的承諾與技巧。這一途徑以韋瑟利和利普斯基〔R.WeatherleyandM.Lipsky〕的?街道層次的官僚與制度創(chuàng)新?一文為代表。第二節(jié)公共政策執(zhí)行的模型※政策執(zhí)行研究的途徑：3、“政策/行動連續(xù)〞〔policy/actioncontinuum〕途徑。巴雷特和富奇〔S.BarrettandC.Fudge〕的說法，應該將執(zhí)行“當做一種政策/行動的連續(xù)〞，在那些尋求將政策執(zhí)行付之于實踐者與那些采取行動者之間隨時發(fā)生相互作用和談判的過程。這一途徑可以說是以權(quán)力作為焦點的。4、工具選擇途徑〔instrument-choice〕。這種途徑從這樣一個觀察開始——政策執(zhí)行在很大程度上包含了將一個或更多的政策根本工具應用到政策問題上，這些根本工具被稱為政策工具。給予政策決策的實質(zhì)或形式的過程總是包含著，在可利用的政府工具箱中選擇一種或幾種工具。第二節(jié)公共政策執(zhí)行的模型一、過程模型這是由美國學者T．B．史密斯(T．B．Smith)在其?政策執(zhí)行過程?一文中，首次提出的一個分析政策執(zhí)行因素及其生態(tài)一執(zhí)行的理論模型，因而又可稱為“史密斯模型〞。史密斯認為，政策可以被界定為由政府在舊的機構(gòu)內(nèi)，設(shè)立新的處理公共事務(wù)的模式或機構(gòu)，或改變原來的處理模式的復雜行動。政策發(fā)布以后即在社會上產(chǎn)生一種“緊張〞〔tension〕。政策付諸實施后，政策執(zhí)行者和受政策影響者，就會感受到一種張力或壓力，以及由此帶來的沖突。第二節(jié)公共政策執(zhí)行的模型第二節(jié)公共政策執(zhí)行的模型過程模型——“史密斯模型〞

一、過程模型史密斯認為政策執(zhí)行所涉及的因素很多，但以如下四個為主要變量：(1)理想化的政策，即合法、合理、可行的政策方案。具體包括政策的形式、類型、淵源、范圍，以及社會對政策的認識。(2)執(zhí)行機關(guān)，通常指政府中具體負責政策執(zhí)行的機構(gòu)。包括執(zhí)行機構(gòu)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，人事配備及其工作態(tài)度，領(lǐng)導模式和技巧，以及執(zhí)行人員的情況。(3)目標群體，即政策對象，泛指由于特定的政策決定而必須調(diào)整其行為的群體。包括他們的組織或制度化程度、對領(lǐng)導的認知程度以及先前的政策經(jīng)驗。(4)環(huán)境因素，即與政策生存空間相關(guān)聯(lián)的因素，包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、歷史環(huán)境等等。它是政策執(zhí)行的路徑依賴和影響因素。第二節(jié)公共政策執(zhí)行的模型二、互適模型“互動理論模型〞、“相互調(diào)適模型〞的構(gòu)建者是美國學者M.麥克拉夫林〔M.Mclanghin〕，其代表作是寫于1976年的?互相調(diào)適的政策實施?。麥克拉夫林的相互調(diào)適模型至少包含如下四個邏輯認定：〔1〕政策執(zhí)行者與受影響者之間的需求和觀點并不完全一致，基于雙方在政策上的共同利益，彼此須經(jīng)過說明、協(xié)商、妥協(xié)等確定一個雙方都可以接受的政策執(zhí)行方式。〔2〕相互調(diào)適的過程是處于平等地位的雙方彼此進行雙向交流的過程，而不是傳統(tǒng)的“上令下行〞這種單向流程。〔3〕政策執(zhí)行者的目標和手段可隨著環(huán)境因素、受影響者的需求和觀點的改變而改變。第二節(jié)公共政策執(zhí)行的模型二、互適模型〔4〕受影響者的利益和價值取向?qū)⒎错懙秸呱希瑥亩绊懻邎?zhí)行者的利益和價值取向。結(jié)論：成功的決策決定有賴于有效的政策執(zhí)行，而有效的政策執(zhí)行那么有賴于成功的互相調(diào)適過程。第二節(jié)公共政策執(zhí)行的模型三、循環(huán)模型當代美國公共政策學者M.雷恩〔M.Rein〕和F.拉賓諾維茨〔〕在1978年構(gòu)建了一個以循環(huán)為特色的政策執(zhí)行分析框架–––“雷恩–––拉賓諾維茨模型〞。他們認為在環(huán)境條件的影響下，政策執(zhí)行經(jīng)歷三個階段，遵循三個原那么。三個階段是：〔1〕擬定綱領(lǐng)階段；〔2〕分配資源階段；〔3〕監(jiān)督執(zhí)行階段；三個貫穿于每一階段的原那么是：〔1〕合法原那么；〔2〕理性原那么；〔3〕共識原那么。這是一個“上令下行〞與“下請上達〞的主動執(zhí)行一監(jiān)控的循環(huán)回路，強調(diào)了被人們無視的監(jiān)控對于有效執(zhí)行的必要意義；表達了執(zhí)行過程的開放性要求，也強調(diào)了一定的封閉性對于一個系統(tǒng)成長的必要性。第二節(jié)公共政策執(zhí)行的模型三、循環(huán)模型第二節(jié)公共政策執(zhí)行的模型四、系統(tǒng)模型又稱“霍恩－米特模型〞，這是兩位美國學者霍恩(C．E．VanHorn)和D．米特〔D．S．Meter〕提出的一個政策執(zhí)行模型。他們認為在政策決定與政策效果這一轉(zhuǎn)變過程之間存在許多影響二者的變量――既有系統(tǒng)本身，也有系統(tǒng)環(huán)境的因素。第二節(jié)公共政策執(zhí)行的模型四、系統(tǒng)模型霍恩和米特認為，一個合理有效的政策執(zhí)行模型須重視對如下五個重要變量的把握：①政策的價值訴求，即政策目標與標準；②政策資源，即系統(tǒng)本身實現(xiàn)價值的條件；包括人力資源、財物資源、信息資源、權(quán)威資源等；③執(zhí)行者屬性，包括執(zhí)行人員的價值取向、行為能力．精神面貌，以及執(zhí)行機關(guān)的特征及其整合程度；④執(zhí)行方式，指的是執(zhí)行者之間、執(zhí)行者與目標群體之間采取的互動方式，主要包括溝通、協(xié)調(diào)與強制；⑤系統(tǒng)環(huán)境，主要包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、社會條件等。這五個變量相互之間的聯(lián)系，及其與政策內(nèi)容、政策效果的影響關(guān)系。第二節(jié)公共政策執(zhí)行的模型四、系統(tǒng)模型第二節(jié)公共政策執(zhí)行的模型五、綜合模型由美國學者D．梅茲曼尼安〔D．A．Mazmanian〕和P．薩巴提爾〔P．Sabatier〕提出的，因又被稱作“梅茲曼尼安――薩巴提爾模型〞。二者認為，政策執(zhí)行是一個受多種變量影響的相當復雜、多視角的動態(tài)過程。梅茲曼尼安和薩巴提爾在“霍恩――米特模型〞根底上，將影響政策執(zhí)行的變量追溯到政策問題，也就是把政策問題也視為影響政策效果的一個重要變量。

第二節(jié)公共政策執(zhí)行的模型五、綜合模型梅茲曼尼安和薩巴提爾列舉、分析了許多屬于政策問題的影響政策執(zhí)行的主要因素，并把這些因素歸為三大類：※政策問題的特性：〔1〕現(xiàn)行有效的理論和技術(shù)。〔2〕目標群體行為的種類。〔3〕目標群體的人數(shù)。〔4〕目標群體行為需要調(diào)適的幅度。※政策本身的可控性變量〔法定規(guī)那么能力〕；〔1〕明確而一致的政策指令。〔2〕政策本身含有的充足因果律。〔3〕充分的財政資源。〔4〕執(zhí)行機關(guān)間及其各自內(nèi)部的層級整合。〔5〕執(zhí)行機關(guān)的決定規(guī)那么。〔6〕執(zhí)行機關(guān)的人員配置。〔7〕公眾參與的可能。※政策以外的變量：〔1〕社會經(jīng)濟環(huán)境與技術(shù)。〔2〕監(jiān)督機關(guān)的支持。〔3〕公眾的支持。〔4〕傳媒的持續(xù)注意程度與態(tài)度。〔5〕支持群體的態(tài)度與資源。〔6〕執(zhí)行人員的精神狀態(tài)及領(lǐng)導策略。

第二節(jié)公共政策執(zhí)行的模型第二節(jié)公共政策執(zhí)行的模型五、綜合模型政策執(zhí)行力是指各級政府執(zhí)行國家〔其代表是中央政府〕意志〔包括戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策〕行動力的合力。執(zhí)行主體、執(zhí)行客體、執(zhí)行制度、執(zhí)行資源和執(zhí)行環(huán)境的有機結(jié)合，構(gòu)成了具有方向性的政策執(zhí)行力。提高政策執(zhí)行力不僅僅是提高政府執(zhí)行能力，而是包括提高執(zhí)行效率和控制執(zhí)行方向兩個方面。——政治執(zhí)行力，強調(diào)的是政府對執(zhí)政黨和國家權(quán)力機關(guān)所負責任——法律執(zhí)行力，強調(diào)的是政府對立法機關(guān)和司法機關(guān)所負責任——行政執(zhí)行力，強調(diào)的是行政機關(guān)內(nèi)部下級對上級所負責任——政府公務(wù)員個體素質(zhì)的綜合表現(xiàn)，強調(diào)的是公務(wù)員個人對組織的責任第三節(jié)公共政策執(zhí)行力一、影響政策執(zhí)行力的因素：

1、政策問題的性質(zhì)。2、政策執(zhí)行的資源。3、政策溝通。4、政策執(zhí)行人員的意向。5、政府組織結(jié)構(gòu)。6、政策標的團體的順服程度。7、經(jīng)濟、社會與政治環(huán)境。第三節(jié)公共政策執(zhí)行力執(zhí)行主體從縱向來看，我國政府是由中央政府、地方政府和基層政府組成的復合體。從橫向來看，我國政府是由不同的政府部門所組成的不同職能的復合體。執(zhí)行客體政府執(zhí)行力的客體是指政策的目標群體和政策所要解決的問題。政策的目標群體，決不是被動地接受政府執(zhí)行主體施加的作用，而必然會通過種種方式表現(xiàn)出對政策的不同態(tài)度。政策問題的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)在客觀上制約著政策執(zhí)行的進程。執(zhí)行制度制度是一套約束人們行為的規(guī)那么體系，從政府執(zhí)行的角度來看，制度就是政府執(zhí)行主體作用于客體的規(guī)那么，包括政府執(zhí)行的體制和機制。執(zhí)行資源政策執(zhí)行資源是政策執(zhí)行的必要條件。政策執(zhí)行是一個復雜的運行系統(tǒng)，它必然與外界發(fā)生信息和能量的交換，只有不斷向政策執(zhí)行系統(tǒng)注入信息和能量，才能維持它的高效運轉(zhuǎn)。向政策執(zhí)行系統(tǒng)注入的信息和能量就是政策執(zhí)行所需要的資源，它主要包括人財物、信息、權(quán)威、政治支持等等。執(zhí)行環(huán)境環(huán)境是影響事物的各種因素及其相互作用的系統(tǒng)，從政策執(zhí)行的角度來理解，環(huán)境就是指政策賴以生存的行政生態(tài)系統(tǒng)。我國行政生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)成是十分復雜的，從廣義來看，它包括與政策執(zhí)行相關(guān)的正式制度在內(nèi)的一切因素，從狹義來看，它主要是指包括意識形態(tài)、社會習俗和政治潛規(guī)那么等與政策執(zhí)行相關(guān)的非正式制度因素。失效率高中低

時間

初期

中期

后期政策執(zhí)行“浴盆原理〞二、政策執(zhí)行不力的問題分析政策敷衍政策附加政策替換政策缺損政策照搬政策失控第三節(jié)公共政策執(zhí)行力“上有政策、下有對策〞你有政策，我有對策曲解政策，為我所用土政策軟拖硬抗，拒不順從選擇性執(zhí)行象征性執(zhí)行替換性執(zhí)行政策執(zhí)行中的扭曲現(xiàn)象附加性執(zhí)行※“上有政策、下有對策〞1.主要表現(xiàn)：〔1〕“你有政策，我有對策〞——替換性執(zhí)行。當執(zhí)行機關(guān)和部門所執(zhí)行的政策對自己不利時，執(zhí)行者就制定與上級政策外表相一致，實際相違背的實施方案，使上級的政策難以得到貫徹落實。〔2〕“曲解政策，為我所用〞——選擇性執(zhí)行。政策執(zhí)行者在執(zhí)行政策中對政策原來精神實質(zhì)或局部內(nèi)容有意曲解，導致政策無法真正得到貫徹落實，甚至收到與初衷相悖的績效。二、政策執(zhí)行不力的問題分析第三節(jié)公共政策執(zhí)行力〔3〕“軟拖硬抗，拒不順從〞——象征性執(zhí)行。政策執(zhí)行的最高準那么在于維護政策的權(quán)威性和嚴肅性。對于共產(chǎn)黨員來說，執(zhí)行政策是黨的紀律；對于普通公民來說，執(zhí)行政策是必須履行的社會職責。但在執(zhí)行過程中，有些執(zhí)行機關(guān)或人員有意不執(zhí)行或變相不執(zhí)行，有的只是采取象征性執(zhí)行措施，甚至抗拒執(zhí)行。〔4〕搞“土政策〞——附加性執(zhí)行。附加性執(zhí)行指的是在政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行者常附加一些原政策目標所沒有的內(nèi)容，把本不可行的事情變?yōu)榭尚兄拢绊懥四繕说膶崿F(xiàn)，所謂“土政策〞，就是打著貫徹上級政策要結(jié)合實際的旗號，自立一套，自行其是，謀取私利。二、政策執(zhí)行不力的問題分析第三節(jié)公共政策執(zhí)行力2.現(xiàn)象的成因：〔1〕中央利益與地方利益間的矛盾。國家制度、法律對中央與地方的利益格局界定不明確，容易使雙方都認為某一利益領(lǐng)域?qū)儆谧约海瑥亩嗷帄Z，產(chǎn)生矛盾。其主要表現(xiàn)是：國家在某一方面對地方的權(quán)限、利益作了界定，但沒有同時與之密切相關(guān)的其他方面作配套性界定；或者是同一內(nèi)容的各個方面，有的被嚴格界定，有的那么界定模糊；或者是中央不同部門對同一事物有不同的界定。這樣一方面使地方無所適從。二、政策執(zhí)行不力的問題分析第三節(jié)公共政策執(zhí)行力2.現(xiàn)象的成因：〔2〕政策本身的缺陷。這主要表現(xiàn)在：一是有些政策缺乏科學性、不完整、不配套；二是政策多變；三是政出多門，莫衷一是。〔3〕政策執(zhí)行主體的本位主義和地方利益的驅(qū)使。一是干部階層利益誘發(fā)。二是地方部門利益驅(qū)使。三是干部中存在的錯誤思想觀念的導向。〔4〕政策執(zhí)行的監(jiān)控不力。我國雖然建立了比較健全的行政監(jiān)察體系，對國家行政管理機關(guān)及其工作人員的活動進行有效的控制。但在政策執(zhí)行過程中，從上到下依然缺乏強有力的監(jiān)控機構(gòu)，專門負責檢查監(jiān)督各種政策的貫徹落實情況。二、政策執(zhí)行不力的問題分析第三節(jié)公共政策執(zhí)行力3、治理對策：〔1〕從制度上解決合理劃分中央和地方事權(quán)的問題。在決策問題上，應明確宏觀決策中央獨統(tǒng)，微觀決策地方自主。在政策執(zhí)行活動中可以考慮，中央明確規(guī)定給地方一定幅度的政策執(zhí)行自由度，明確在那些問題上可以有多大變通權(quán)，哪些問題上那么不能有絲毫變通等。還應考慮建立一套部門之間、地方之間政策執(zhí)行活動的整合機制，防止對同一政策問題各部門各地方行動不一，甚至政策措施相互沖突現(xiàn)象的發(fā)生。二、政策執(zhí)行不力的問題分析第三節(jié)公共政策執(zhí)行力3、治理對策：〔2〕加強政策研究，建立科學合理的政策體系。制定政策方案時，既要有主體方案，又要有配套方案；既要有整體方案，又要有分類方案。對政策的制定和實施要通盤考慮，總體規(guī)劃，有方案、有步驟，循序漸進地推進政策。政策轉(zhuǎn)換要迂回前進，要具有穩(wěn)定性和連續(xù)性，既不能一成不變，也不能朝令夕改，防止出現(xiàn)政策過程中的無序狀態(tài)和“空白狀態(tài)〞。二、政策執(zhí)行不力的問題分析第三節(jié)公共政策執(zhí)行力3、治理對策：〔3〕擺正局部和全局的關(guān)系，樹立“全國一盤棋〞思想。維護中央的權(quán)威，反對分散主義和地方主義。〔4〕加強監(jiān)督，從嚴治政。進一步加強監(jiān)察監(jiān)督工作，建立和健全相對獨立的監(jiān)督體系，實行有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究的監(jiān)督原那么。二、政策執(zhí)行不力的問題分析第三節(jié)公共政策執(zhí)行力政策執(zhí)行有一些根本要求，或者說必須遵循某些根本原那么。國內(nèi)有學者將這些原那么概括為典型性與普遍性相結(jié)合原那么、追蹤決策原那么、實踐檢驗原那么；另些學者那么概括為嚴肅性原那么、創(chuàng)造性原那么、協(xié)調(diào)性原那么、反響性原那么等。陳振明認為，政策執(zhí)行中最根本的原那么是如何將原那么性與靈活性相統(tǒng)一的問題，也就是如何創(chuàng)造性執(zhí)行政策問題。三、政策執(zhí)行的原那么性與創(chuàng)造性第三節(jié)公共政策執(zhí)行力所謂政策執(zhí)行中的原那么性，是指執(zhí)行政策必須遵循政策的精神實質(zhì)，保證政策的統(tǒng)一性、嚴肅性和權(quán)威性，嚴格按照政策規(guī)定的要求去做，全面地、不折不扣地實現(xiàn)政策目標。執(zhí)行政策要堅持原那么性，這是由政策本身固有的屬性所決定的。所謂靈活性原那么，是指在不違背政策原那么精神和保持政策方向的前提下，堅持從實際出發(fā)，采取靈活多樣的方式方法，因時因地制宜，使政策目標得到真正實現(xiàn)。靈活性的核心是具體情況具體分析。執(zhí)行政策堅持靈活性原那么，也就是要有創(chuàng)造性，這也是由政策固有的屬性決定的。三、政策執(zhí)行的原那么性與創(chuàng)造性第三節(jié)公共政策執(zhí)行力公共政策案例分析眾所周知，我國是世界上人口最多的國家，特別是建國以后人口增長速度尤為迅速，我國著名的人口學專家馬寅初億早在20世界50年代就提出控制人口的問題，但該問題及其政策建議直到70年代末才得到應有的重視。1978年3月5日第五屆全國人民代表大會第一次會議通過的憲法明確規(guī)定：“國家提倡和推行方案生育〞。1981年3月6日設(shè)立國家方案生育委員會，并提出“限制人口的數(shù)量，提高人口的素質(zhì)〞這是我國的一項根本國策，希望到2000年總?cè)丝谀芸刂圃?2億以內(nèi)，這段時間，人口增長有所減緩，1981年為10億，1988年達11億，1995年突破12億，雖然沒有完全到達預期目標，但假設(shè)不實行方案生育，中國人口可能在1987年就到達了12億了。現(xiàn)在黨和政府對提出到21世紀中期要把