日本治理環境的經驗及其對中國治理PM2.5問題的啟示

一環境治理的根本在產業結構的調整第二產業、特別是制造業是能源消耗的主體和環境污染的主要來源，歷史證明，幾乎沒有國家能夠脫離“先污染后治理”的老路。日本的高速增長始于池田內閣的“國民收入倍增計劃”，從1960年到1970年，日本保持了9%的持續增長，人均收入翻了一番多，20世紀70年代末成為世界第二大經濟體。此后，在經歷了出口帶動的增長、1985年“廣場協議”日元升值、20世紀80年代末的泡沫經濟后，20世紀90年代出現持續的“平成不況”，增長率大幅下降。但與此同時，日本大力調整了產業結構，淘汰了和向海外轉移了一批“重大厚”和高耗能、高污染產業，第二產業比重從1970年的44%下降到2010年的27%（見圖1）。而中國從1978年到2010年，第二產業的比重一直保持在47%，而工業污染物排放是產生環境問題的根本原因。因此，要從根本上治理環境，必須轉變產業結構。圖1日本的產業結構變化二出口結構調整有利于環境治理日本、亞洲“四小龍”和中國經濟發展的共同特點之一是出口帶動的增長模式。但問題是，以制造業為主的出口增長經常是把產品出口到國外，卻把生產過程中產生的二氧化碳和污染物排放留在了本國，產生了所謂“碳泄漏”和“隱含污染”問題。中國現在是世界的工廠，也是高碳（二氧化碳）和高硫（二氧化硫）經濟，在得益于出口帶動的增長成果的同時，也被冠以“世界垃圾場”“污染大國”“全球污染城市最多國家”的惡名。圖2顯示，中國的貿易依存度（顯示一國出口導向發展的主要指標）與二氧化硫排放（環境污染度）高度正相關，而圖3的日本則是負相關和反向變動。這說明，要改善環境，還需要改變國際貿易的結構，生產和出口低碳、低污染物排放的產品。其實，日本的做法是不斷進行環境技術創新，通過開發環境友好型產品提高國際競爭力，形成新的貿易格局。圖21980～2010年中國貿易依存度與二氧化硫排放關系圖31960～1996年日本貿易依存度與二氧化硫排放關系三環境技術進步是環境治理的關鍵日本環境改善的重要契機有兩個。一是公害問題激化。20世紀60年代，日本發生了侵害人體神經系統的熊本水俁病和由石油冶煉導致的大氣污染引起的四日市哮喘病等環境問題。這些問題引發了市民環境保護運動和大量的環境與公害訴訟，促使人們反思經濟增長與環境保護的關系。1970年，日本國會通過了一系列環境保護的法律法規，從制度上為環境問題的根本解決提供了法律依據和政策保證。二是石油危機。日本是一個資源和能源匱乏的國家，其化石燃料基本依靠進口。1973年和1978年兩次石油危機嚴重影響了向經濟大國行進中的日本經濟，特別是第一次石油危機造成1974年物價上漲24%，直接導致日本高度成長期的終結。但這也形成了倒逼機制，刺激了節能和環境治理技術的迅猛開發，促使日本經濟向環境友好型過渡。圖4是日本能源技術專利的推移，可以看出20世紀70年代以后專利數量急劇增加，這就為日本的能效提高、環境治理提供了科學技術保障。圖5證明由這些技術引起的產業部門能耗降低成效顯著。與此同時，日本已有17位諾貝爾獎獲得者，其中自然科學獎多與節能減排和環境有關。這些使得日本成為環境技術創新和出口大國。圖4日本的能源技術專利圖5日本分部門能源強度的變化反觀中國，在能源強度（單位GDP的能耗）上，2010年中國的能耗要比日本高出8倍，表明中國雖然節能減排的成就巨大，但仍然是高耗能經濟，而高耗能是高污染的重要來源。因此，要改善環境，還需提高能源使用效率，而這又需要大力發展節能減排技術。四能源結構改變可以改善環境中國的能源結構中煤炭占到七成，而由于脫硫技術沒有完全普及，由煤炭起源的發電、煉鋼、家庭煤爐產生的二氧化硫隨著工業化、城市化和人口流動的大量增長不斷增加。圖6、圖7顯示石化能源結構、城市化率與二氧化硫高度相關，可以說明中國空氣污染，特別是PM2.5劇增與化石燃料的大量使用和發電以及制造業發展過程中排放出的二氧化硫和二氧化碳有很大關系。圖6中國的石化能源結構與二氧化硫排放（1981～2011年）圖7中國的城市化率與二氧化硫排放（1981～2011年）五中國的環境何時才能根本改變庫茲涅茨曲線描述的是經濟增長與環境改善的交替長期關系，根據發達國家的經歷，大多數國家治理環境用了上百年，其中日本從公害大國走向環境大國用了50多年。圖8中國的環境庫茲涅茨曲線（1980～2011年）圖92010年能源強度的國際比較在治理污染方面，英國從1952年的“霧都事件”到藍天重現用了50多年，德國用了30多年，日本用了20多年。中國是一個發展中大國，擁有13億人口，城市化率剛剛超過50%，第二產業比重高達50%，增長模式是出口帶動型，被稱為“世界的工廠”等，這些都使得中國的環境問題比其他國家更嚴重，范圍更大，牽扯面更廣，原因更復雜，治理起來更困難。圖8是中國的庫茲涅茨曲線，它表明，在人均收入增長的同時，二氧化硫等污染物的排放也在不斷增加，近年二氧化硫排放雖有減少，但還不能說明已經達到了拐點。因此，中國的環境可能繼續惡化。圖9表明，中國的單位能耗要遠遠高于發達國家，甚至是日本的8倍，節能的壓力巨大。由此推斷，要從根本上解決環境問題，消除霧霾重顯藍天，可能還需要20～30年以上。六中國治理環境污染的幾點建議鑒于上述分析和國際比較，我們想做出以下判斷。第一，應當加快發展方式的轉變，特別是推動產業結構、能源結構、出口貿易結構的迅速改變。從日本的經歷來看，要把第二產業的比重降下來，需要30～40年。但如果我們下定決心轉變，再加上強有力的政策和強勁的技術進步，可能會縮短這一進程。第二，加大環境技術的開發與創新力度。中國經濟增長速度在全球名列前茅，但科學技術力量、技術創新、新產品開發水平與其經濟增長率不相匹配。理論和經驗表明，一國的經濟發展在初期主要依靠資源和勞動推動，但要實現長期增長和可持續發展，必須依靠科技進步推動。因此，汽車單雙號行駛、淘汰老式設備、關停并轉等措施雖能立竿見影，但還不是治本，也不能保持長久。而要從根本上治理好環境，必須依靠環境技術的進步，用節能和低排放產品來保持經濟增長與環保同步。這是發達國家的經驗，中國也必須遵循。第三，建立自下而上的環境監測和治理體系。日本的經驗是國會立法，政府制訂法規政策，企業遵循、市民監督。發生環境問題后市民向政府報告，與企業談判，與政府互動，共同商討解決辦法。這也解決不了問題的話就一狀告到污染企業倒閉為止。這樣逐漸養成了市民的環境保護意識，形成了企業自覺保護環境和開發環境友好型產品的良性循環機制。中國現在法律政策體系并不缺乏，但基本上是自上而下的，缺少的是市民自發的監督和保護（不是暴力）、企業有良心有信譽的自主性的環保行動、政府有效的監管和懲罰與激勵。第四，研究環境污染與健康、疾病的關系。環境污染在嚴重影響我們的健康和生活質量，從病理上解開污染與疾病的關系意義重大，在日本、德國、英國、美國等國，這都是引起全民關注、解決環境問題的重要轉折點。“四日市哮喘病”的例證是，石油冶煉企業群排污造成空氣污染，引發了哮喘、扁桃腺炎、慢性支氣管炎、結膜炎、肺氣腫、心臟病等多種疾病，并出現了嬰乳兒死亡率增高，甚至不堪疾病折磨自殺的問題。但要證明這些疾患與環境污染的關系很不容易。為此，市民與企業、政府打了無數官司，后來由于一名中學生因空氣污染造成心臟病發作的死亡事件引起了全國廣泛關注，醫學研究逐漸提出病例證明后，病患與環境污染的關系才得到認證。但后來的法律訴訟和對患者的賠償治療花了近半個世紀的時間。至于中國，污染對人體的影響日益嚴重，媒體不斷曝光的“毒奶粉”問題、“瘦肉精”事件、“蔬菜農藥超標”問題、“污染飲料”、“肺矽病”問題、“甲醛中毒”問題、“甲狀腺”問題、“畸形兒”問題、“北京咳”問題、“癌癥村”問題，已經造成了大量的病患和死亡（有報道說中國每年有幾十萬人死于環境污染，幾萬人死于霧霾），但要證明這些病患與環境污染的關系，不僅需要科學論證，還需要時間。但是，如果能從科學上論證幾例，打上幾場大官司，可能會加快治理空氣污染問題的步伐。第五，加強環境統計。中國的統計數據一直受到國際社會質疑，環境數據也不例外，因為中國只有大中型和規模以上企業才有環境統計人員和直接統計數據，而中小企業、邊遠地區和鄉村基本沒有，二氧化硫、二氧化碳等環境數據監測也主要分布在大城市，因而環境數據大多是推算出來的，而不是統計出來的。這一疑問的最新證據是環保部公布的二氧化硫、化學需氧量、固體廢物等指標近年來出現下降趨勢，但老百姓親身體驗到的是空氣、水、土壤、食品、建筑、涂料等污染不斷加重，特別是人類生活離不開的空氣，應該是“看不見，摸不著，聞不見”，但現在是“既能看得見也摸得著更聞得著”（楊瀾訪談錄）。只有真正的環境統計數據才能解開這些謎，為治理環境問題提供真實的依據。人類對環境問題認識的不足和科技發展的滯后，使發達國家經歷了先污染后治理的痛苦并付出了高昂的代價。如今，人類對環境與發展已有了相當的認識，環境技術水平也大大高于以前，特別是已經有了慘痛的教訓，也積累了一定的治理經驗，理應避免重走發達國家的老路、經歷環境公