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文檔簡介
河南平墳平墳政策失效的表現(xiàn)、原因及經(jīng)驗教訓(xùn),行政管理論文為進一步開發(fā)土地資源,河南省在2020年7月左右開場了平墳運動。據(jù)媒體報道,7月21日之前,周口市完成的平遷墳數(shù)量是近10萬座,而到當(dāng)前,平遷墳已超300萬,進展特別迅速。據(jù)河南省稱,平墳的目的在于復(fù)耕,解決土地問題,但是這一政策的執(zhí)行經(jīng)過嚴(yán)重偏離起初的政策設(shè)想,從這個角度來看此次平墳政策是失效的,討論這一政策的失效對于提高公共政策科學(xué)化、民主化水平有著重要意義。一、公共政策失效概述政策失效,指決策方案在施行經(jīng)過中碰到抵觸,不能完全按決策的最初設(shè)計執(zhí)行下去,決策執(zhí)行結(jié)果不同程度地偏離了預(yù)定的目的。政策失效不僅意味著政策不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用和造成政策投入的宏大浪費,往往還會給社會造成宏大的毀壞,危害公眾的利益,損害形象。政策失效的情況復(fù)雜,它存在于決策方案施行的全經(jīng)過,有的即便經(jīng)過局部驗證具有可操作性的方案,亦可能出現(xiàn)不同程度地失效;有的只是對過去政策的重復(fù);有的只是在特定條件下真正發(fā)揮作用;有的本身缺乏本質(zhì)性內(nèi)容,其影響力自然要大打折扣。二、平墳政策失效的表現(xiàn)平墳政策起初的目的在于改善民生,緩解土地矛盾卻使得形象遭到損失。政策的失效主要表如今下面幾方面:〔一〕補償政策外表化為了讓農(nóng)民平墳,周口出臺了免費火化、公墓建設(shè)等殯葬惠民政策,規(guī)定:每具遺體600元的火化費用由財政承當(dāng),并免費提供骨灰盒以及遺體接送等服務(wù);全市規(guī)劃建設(shè)3130座農(nóng)村公益性公墓。然而,不少農(nóng)民反映光600元的火化費就遲遲發(fā)不下來,導(dǎo)致不少農(nóng)民只好將親人的遺體擱放在家中。要實行和平平墳,補償政策這一基本政策沒有能真正落實,給其他各項配套政策的推進留下了宏大阻力。平墳事件始末,河南省也未曾把這一政策落實到位,大大削弱了的公信力、損害了的形象。〔二〕平墳政策的擴大化平墳政策在執(zhí)行經(jīng)過中附加了不恰當(dāng)?shù)膬?nèi)容,使政策的調(diào)控對象、范圍、力度、目的超越了既定的要求,進而影響了原有政策目的的實現(xiàn)。較為典型的具體表現(xiàn)出在平墳政策在執(zhí)行經(jīng)過中,河南省規(guī)定:包括老師、在內(nèi)的公職人員須帶頭平墳,并將平墳任務(wù)與考核、晉升掛鉤,對不愿平墳的農(nóng)民,一些地方威脅停發(fā)低保、拘留甚至勞教。顯然,擴大的政策內(nèi)容并不合理,對政策目的的實現(xiàn)有著極大的危害性,阻礙了政策的推行。〔三〕平墳政策的替換平墳政策在施行經(jīng)過中固然外表上與原政策一致,事實上已經(jīng)背離了原政策的精神內(nèi)容。平墳政策目的是為了改善民生,解決土地問題,為了提高人民的幸福指數(shù)。然而這個政策在施行時,那些暴力平墳的行為,不但沒有起到改善民生的作用,而且還激起了矛盾。專家在網(wǎng)上也指出,平墳?zāi)康牟皇菫榱私鉀Q耕地問題,一定程度上是遭到了當(dāng)?shù)睾推髽I(yè)的經(jīng)濟和政治利益的驅(qū)動。三、平墳政策失效原因分析政策失效的原因撲朔迷離:本身的構(gòu)造要素、政策環(huán)境、政策條件、組織和人員、技術(shù)和手段因素等。河南省平墳政策失效原因有下面幾方面:〔一〕平墳政策制定缺乏科學(xué)根據(jù)河南省委政研室某處長,曾奉命赴商水縣朱集村調(diào)研,經(jīng)過不詳,但其平墳復(fù)耕的調(diào)研報告,被河南省委、省主要領(lǐng)導(dǎo)屢次批示,促使河南省發(fā)文要求三年內(nèi)完成平墳復(fù)耕。這里的省委主要領(lǐng)導(dǎo),就是屢次批復(fù)周口經(jīng)歷體驗的盧展工。因而,整個平墳運動被以為是領(lǐng)導(dǎo)個人意志在主導(dǎo)公共政策。由此可見,在作出牽涉幾千萬人的相關(guān)決策之前并未做好充分科學(xué)的論證,也沒對政策的出臺執(zhí)行做好風(fēng)險評估。每一項政策的制定,都必須有足夠的理論根據(jù)、事實根據(jù)、心理根據(jù)、經(jīng)歷體驗根據(jù)。〔二〕平墳政策執(zhí)行者素質(zhì)的缺陷河南省在平墳經(jīng)過中,缺乏以人為本的理念。甚至,有一個老共產(chǎn)的兩位親人由于平墳被墓碑壓死。這些都是政策執(zhí)行者素質(zhì)低下的表現(xiàn),高素質(zhì)的政策執(zhí)行者必須深知所執(zhí)行的政策,明確區(qū)分政策的界線。分清政策的界線是正確執(zhí)行政策的先決條件,混淆政策的界線,必然導(dǎo)致政策執(zhí)行走樣。高素質(zhì)的政策執(zhí)行者,應(yīng)該正確看待自個手中的權(quán)利,一切行動都要以人為本作為根本的出發(fā)點和落腳點。〔三〕平墳政策存在著模糊性、不公平性平墳政策的目的含糊不清,致使一些執(zhí)行者不得要領(lǐng),更有甚者鉆空子,搞對策。據(jù)調(diào)查,周口市有一鄉(xiāng),早以完成了平墳工作,填平了當(dāng)?shù)貛装賯€墳?zāi)梗粘隽舜罅客恋亍5沁t遲不開場復(fù)耕工作。有的群眾透露當(dāng)?shù)剜l(xiāng)對復(fù)耕工作不管不問,卻熱衷于招商引資。這不得不讓人懷疑當(dāng)?shù)仄綁炚弑澈蟮默F(xiàn)實利益。平墳政策存在著不公平,河南省在平墳前對各個地區(qū)的墳地進行了調(diào)查,列出了要平的一些墳地,但很多高官的祖墳確不在要平的墳地之列,不少地方群眾還反響平墳者存心故意繞過高官的祖墳,政策的公平性讓人質(zhì)疑。提高公共政策的有效性,必須注重公平,注重公共利益,防止以權(quán)謀私。〔四〕平墳政策缺乏合法性十八大報告中指出,法治是治國理政的基本方式,要推進依法行政,任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。行政機關(guān)出臺公共政策都必須以法律為依托,按照法定權(quán)限和程序施行,這是政策合法性的根據(jù)。而河南周口的平墳運動混淆了下級位階的法和高級位階的法的關(guān)系,片面、錯誤地引用1997年的(殯葬管理條例〕的第二十條:將應(yīng)當(dāng)火化的遺體土葬,或者在公墓和農(nóng)村的公益性墓地以外的其他地方埋葬遺體、建造墳?zāi)沟模擅裾块T責(zé)令限期改正;拒不改正的,能夠強迫執(zhí)行〔后公布的第628號令,將華而不實的拒不改正的,能夠強迫執(zhí)行內(nèi)容刪除〕實行強迫平墳,然而比(殯葬管理條例〕更具有法律效力、更高層次位階的法:如2004年的(土地管理法〕中第三十六條、七十四條,2020年的(行政強迫法〕中第十三條都未曾賦予行政機關(guān)強迫平墳的權(quán)利。從程序上來看,盡管河南省需要根據(jù)(殯葬管理條例〕的第二十條強迫平墳,也應(yīng)當(dāng)根據(jù)法定程序通過申請人民法院強迫執(zhí)行,由法院作出能否應(yīng)當(dāng)強迫平墳的決定。從依法行政的角度來看,平墳政策合法性缺乏,是基層無視法理,片面地下面級位階的法控制民眾,強迫平墳,損害了人民群眾的利益。四、平墳政策失效的經(jīng)歷體驗教訓(xùn)河南省是中國第一人口大省,其經(jīng)濟政治的發(fā)展對于中國平衡南北經(jīng)濟政治發(fā)展非常重要。制定正確的公共政策,是促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟政治發(fā)展的前提條件。河南平墳政策失效給我們帶來下面啟示:〔一〕規(guī)范公共政策的制定公共政策失效是政策制定中亟待克制的問題,歷史經(jīng)歷體驗告訴我們,政策制定正確與否關(guān)系到和國家、社會組織的興衰與存亡。在市場經(jīng)濟條件下,為保證制定質(zhì)量高、功能大、效益好的政策,提高政策制定的科學(xué)性,避免政策決策的重大失誤,政策制定者必須以科學(xué)的理論為指導(dǎo),以客觀的實際為根據(jù),堅持正確的原則和方式方法。〔二〕提高相關(guān)人員素質(zhì),保障政策落實一方面,要加強有關(guān)政策各環(huán)節(jié)人員的理論素養(yǎng),加強專業(yè)素養(yǎng)的培訓(xùn),避免僅憑經(jīng)歷體驗主義導(dǎo)致政策失效的現(xiàn)象,另一方面,應(yīng)提高政策制定隊伍的素質(zhì)、強化職業(yè)道德、加強全局觀念、提高自律精神,規(guī)范信息傳遞行為,自覺抵制不良傾向,注重發(fā)揮政策參謀系統(tǒng)的信息優(yōu)勢,努力從整體上提高公共政策各環(huán)節(jié)上相關(guān)人員的素質(zhì)。正確執(zhí)行政策是防止政策失效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。了解政策要求,把握政策本質(zhì),劃清政策界線是落實政策的基本前提。根據(jù)試點進行,總結(jié)提高,制定具體、詳細(xì)的施行計劃,再全面推廣政策的要求,根據(jù)不同的情況,積極穩(wěn)妥地逐步全面推廣,降低政策執(zhí)行風(fēng)險,堅持原則性、靈敏性、創(chuàng)造性的辯證統(tǒng)一。〔三〕健全政策執(zhí)行的體制環(huán)境公共政策總是在一定的體制下產(chǎn)生和運轉(zhuǎn),政策的整個活動經(jīng)過受制于現(xiàn)實的體制環(huán)境。不合理的體制環(huán)境會阻礙制定正確的公共政策,更難以保障政策的組織施行。而制約政策的體制主要指國家行政管理體制和人事體制。因而,我們國家必須通過改革加快建立起一套功能齊全、職責(zé)分明、溝通協(xié)調(diào)、精干高效的行政管理體制和人事體制。〔四〕加強公共決策和管理的法制化建設(shè)從平墳事件來看公共決策規(guī)則的改革,迫在眉睫。當(dāng)代社會是法治社會,構(gòu)成良好的市場經(jīng)濟秩序必須依靠完備的制度保障,的決策和管理活動必須納入法律范圍予以規(guī)范。我們國家必須加快法制建設(shè)進程,加強公共決策和管理的法制化建設(shè),特別重視制度規(guī)則的選擇與創(chuàng)新,十分是必須將的公共決策行為和行政管理活動納入法制化軌道以改善公共決策系統(tǒng),提高公共決策的科學(xué)化、民主化水平;除此之外,加強行政立法,依法限制行為,盡快完善(行政處理懲罰法〕等相關(guān)法律制度,建立起公共決策主體違背法律的責(zé)任追查機制,將行政機關(guān)的決策程序以法律的形式加以固定,實現(xiàn)管理經(jīng)過的規(guī)范化、程序化,提高依法行政水平。實現(xiàn)公共決策權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一。〔五〕完善相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于農(nóng)民墳地,當(dāng)前的法律制度嚴(yán)重缺失,既沒有清楚明晰界定墳地的權(quán)屬性質(zhì),更沒有相應(yīng)的可操作性法律保衛(wèi)條款。[3]針對河南的平墳事件,我們能夠考慮從下面幾方面來完善相關(guān)的法律法規(guī)制度:第一,現(xiàn)行的(土地管理法〕、(殯葬管理條例〕等法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)對墳地的法律屬性進行明確的界定:墳地是農(nóng)村集體建設(shè)用地的一部分,是農(nóng)民特殊的宅基地,由農(nóng)民免費獲得并有長期的使用權(quán);第二,建立農(nóng)村墳地確權(quán)登記制度。在允許進行土葬和掩埋骨灰的農(nóng)村,盡快建立墳地確實權(quán)登記制度,墳地的相關(guān)責(zé)任主體在完成下葬后應(yīng)立即便墳地合法化辦理相關(guān)許可證明手續(xù);第三,建立農(nóng)村墳地征用補償制度。為知足公共利益的需要的,部門需要向農(nóng)民依法征收墳地的,應(yīng)依法支付墳地的各項費用。現(xiàn)有的法律并未明確規(guī)定農(nóng)民墳地征收補償措施,這客觀上也促使了河南平墳事件中平、遷墳地的農(nóng)民未獲得合理補償。所以
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