1章習(xí)題

一、概念題

I公共管理（華師2016年研）

答：公共管理是指以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，廣泛運用政治的、經(jīng)濟的、管理的、法律的

方法，強化政府的治理能力，提升政府績效和公共服務(wù)品質(zhì)，從而實現(xiàn)公共的福祉與公共利益的過程。公共管理的特

征包括：①承認政府部門治理的正當(dāng)性；②強調(diào)政府對社會治理的主要責(zé)任；③強調(diào)政府、企業(yè)、公民社會的互動以

及在處理社會及經(jīng)濟問題中的責(zé)任共負；④強調(diào)多元價值；⑤強調(diào)政府績效的重要性；⑥重視法律、制度，更關(guān)注管

理戰(zhàn)略、管理方法；⑦以公共的福祉和公共利益為目標(biāo)；⑧公共管理作為公共行政和公共事務(wù)廣大領(lǐng)域的一個組成部

分，重點在于將公共行政視為一門職業(yè)，公共管理者則是這一職業(yè)的實踐者。

2公共行政（華師2007年研）

答：公共行政是指政府特別是執(zhí)行機關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動。行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)

行由別人所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點是過程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的行動，并以內(nèi)部定向，關(guān)心機構(gòu)

和人員以及辦公室的管理?，F(xiàn)代公共行政自產(chǎn)生以來，對社會公共事務(wù)的管理履行著以下四種功能：①管制功能。即

協(xié)調(diào)和處理社會各種關(guān)系和利益，以在整體上維持社會生活的正常運行。②服務(wù)功能。行政系統(tǒng)承擔(dān)著向社會提供各

種公共產(chǎn)品的任務(wù)。③維護功能。即維護社會的穩(wěn)定，維持社會生活的正常運作。④扶助功能。行政系統(tǒng)有義務(wù)對社會

的有關(guān)團體和組織提供某種幫助，并對社會的弱勢集團和個人提供幫助。

3公共部門（中財2014年研；華師2008年研）

答：公共部門是指公共事務(wù)的管理者和公共服務(wù)的提供者。廣義的公共部門包括政府機構(gòu)、公用事業(yè)、公共

事業(yè)、非政府公共機構(gòu)等部門以及各種不同組織的公共層面；狹義的公共部門僅包括政府機構(gòu)以及依據(jù)政府決策產(chǎn)生

的機構(gòu)和部門，是最純粹的公共部門。政府以公共利益為導(dǎo)向，其職能是對社會公共事務(wù)進行管理，無償占

有社會公共資源，并為社會提供公共物品和公共服務(wù)。除政府機構(gòu)外，還存在公用事業(yè)、公共事業(yè)、非政府機構(gòu)等

“準(zhǔn)公共部門”組織，又稱第三部門或非營利組織，但因其具有的鮮明的“公共”特性，也將其歸入公共部門之中。

4公共物品（華師2013年研：武大2008年研）

相關(guān)試題：

（1）公共產(chǎn)品（福建師大2014年研）

②擁擠性公共物品（武大2013年研）

答：公共物品是指具有消費的非競爭性和非排他性、自然壟斷性以及收費困難等特征的物品。公共物品的上

述特征以及規(guī)模效益大、初始投資量大的特點，使得私人企業(yè)或市場不愿意提供、難以提供或提供難以做到有效益，

因而一般由政府或其他公共部門提供。從不同的角度對公共物品加以劃分，可分為：①純公共物品和準(zhǔn)公共物品。凡

是能嚴格滿足消費上的非排他性等特征的物品都是純公共物品；凡是不能嚴格滿足消費上的非排他性等特征的物品都

是準(zhǔn)公共物品。②有形的公共物品和無形的公共物品。有形的公共物品是指看得見、摸得著的公共物品，如公共設(shè)施；

無形的公共物品主要是指政府所提供的法律、政策和制度一類的服務(wù)。③全國性的公共物品和地方性的公共物品。全

國性的公共物品是指由國家或中央政府提供的物品和服務(wù)；地方性的公共物品是指由地方政府所提供的物品或服務(wù)。

5準(zhǔn)公共物品（山東大學(xué)2013年研）

答準(zhǔn)公共物品是指介于純公共物品和私人物品之間、在消費過程中具有不完全非競爭性或非排他性的產(chǎn)品。

相對于純公共物品而言，它的某些性質(zhì)發(fā)生了變化。準(zhǔn)公共物品具體包括以下幾類：①不一定具有排他性的。這類準(zhǔn)

公共物品的使用和消費局限在一定的地域中，其受益的范圍是有限的，如地方公共物品（并不一定具有排他性）。②

不具有排他性的。這類準(zhǔn)公共物品是公共的或是可以共享的，一個人的使用不能夠排斥其他人的使用。然而，出

于私益，它在消費上卻可能存在著競爭。由于公共的性質(zhì)，物品使用中可能存在著“擁擠效應(yīng)”和“過度使用”的問題,

這類物品包括地下水流域與水體資源、牧區(qū)、森林、灌溉渠道等。③具有明顯的排他性的。這類準(zhǔn)公共物品具有明顯的

排他性，由于消費“擁擠點”的存在，往往必須通過付費，才能消費，它包括俱樂部物品、有線電視頻道和高速公路等。

二、簡答題

1簡述公共管理與公共行政的差異。（中財2014年研）

答：公共行政是政府特別是執(zhí)行機關(guān)為公眾提供服務(wù)的活動，行政官員或行政人員在這種活動中主要是執(zhí)行

由政治家所制定的政策和法律，關(guān)注的焦點是過程、程序以及將政策轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的行動，并以內(nèi)部定向，關(guān)心機構(gòu)

和人員以及辦公室的管理。公共管理是公共組織提供公共物品和服務(wù)的活動，它主要關(guān)注的不是過程、程序和遵照別

人的指示辦事以及內(nèi)部取向，而更多的是關(guān)注取得結(jié)果和對結(jié)果的獲得負個人責(zé)任。

公共管理與公共行政的差異具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）行為主體不同

公共行政是政府獨特的管理活動，是與國家的產(chǎn)生聯(lián)系在一起的，有了國家才有了公共行政。公共管理的主

體是政府和其他公共機構(gòu)，政府在公共管理活動中不再是唯一主體，市場和社會主體也更多地參與到公共管理活動中

來。

(1)價值導(dǎo)向不同

由于公共行政以政府為行為主體，政府基于委托一代理關(guān)系執(zhí)行公權(quán)力。因此如何保持公眾權(quán)力行使的合法性

及公眾利益最大化是政府管理或公共行政必須考慮的問題，于是公共性就成為公共行政的核心價值導(dǎo)向，公共行政的

本質(zhì)也必然是“公共的”管理活動。公共管理是指政府及其他公共機構(gòu)，為了適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展和滿足公眾的利益

需求，對涉及公眾利益的各種社會事務(wù)所實施的有效管理。它強調(diào)的是政府的社會管理和公共服務(wù)職能，而弱化了政府

的政治統(tǒng)治職能。因此，公共管理的著眼點應(yīng)該是社會事務(wù)的管理，社會性是其核心價值導(dǎo)向。

(2)理論基礎(chǔ)不同

公共行政以政治一行政二分法、韋伯的官僚制為理論基礎(chǔ)，關(guān)注過程、程序，強調(diào)以規(guī)則、制度提升組織的行

為效率和維護組織的穩(wěn)定與團結(jié)。公共管理在政治一行政二分法、官僚制理論的基礎(chǔ)上，融入新公共管理的思想，強

調(diào)以管理主義的理念和思維改造傳統(tǒng)公共行政，以市場機制、顧客導(dǎo)向、參與機制等新工具提升公共管理的效率。

2公共管理與私人管理的區(qū)別。(對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)2016年研；華師2015年研；湘潭大學(xué)2012年研；東財2012

年研；中國傳媒大學(xué)2009年研；北師2008年研)

答：公共管理是指以政府為核心的公共組織通過整合社會資源及運用政治的、法律的、行政的和經(jīng)濟的手段

對與公共利益實現(xiàn)相關(guān)的廣泛的社會事務(wù)的管理，其目標(biāo)是促進社會發(fā)展和實現(xiàn)社會公平，保障全體社會成員共享

社會發(fā)展的成就。私人管理，即私營部門管理，是指在私營部門中，組織為適應(yīng)外部環(huán)境的變化、增加組織彈性所實

施的不同于韋伯模式的管理形式。公共管理與私人管理的區(qū)別具體如下：

(1)政治權(quán)威與經(jīng)濟權(quán)威

①公共管理是一種活動，這種活動在本質(zhì)上是國家的活動。公共管理不可避免地包括政治權(quán)威的作用。公共管

理的主體是政府，政府雖然是公共服務(wù)的提供者，但也是政治權(quán)威的執(zhí)行者，所以許多公共管理活動本身就有強制性,

當(dāng)人民違反法令的事情發(fā)生時，其便可以在職權(quán)范圍內(nèi)依法予以處理，而其他組織不具有這種公權(quán)力。

②私人部門或組織的管理在很大程度上也是權(quán)威的行使，但這種權(quán)威是市場的權(quán)威或經(jīng)濟的權(quán)威。這種權(quán)威

并非制度與法律所授予，而是來自經(jīng)濟性的市場力量，它往往不能以國家強制力為后盾。

(2)多元制衡與自主性

①公共管理是在民主憲政的框架下進行的，在民主憲政國家，公共管理的權(quán)威是割裂的。政府部門雖然較重視

層級節(jié)制的權(quán)威，但大多數(shù)情況下，它仍然處于各種政治力量相互作用的環(huán)境中，因此，公共管理的過程充滿了政治

氣氛，公共管理的自主性受到影響。

②私人部門的管理固然也受到各種權(quán)威以及政治環(huán)境的影響，但這種影響與公共管理不可比擬，因而，私人

部門管理有相對充分的管理自主權(quán)。

(3)公共利益與私人利益

①就公共利益而言，政府具有促進和實現(xiàn)公共利益的義務(wù)和責(zé)任，這是公共管理區(qū)別于私人管理的一個重要特

征。公共管理應(yīng)當(dāng)將公共利益作為自己行動的出發(fā)點，當(dāng)代公共管理的一個核心議題就是如何保證政府及其管理者能

夠代表并回應(yīng)公共的利益。

②私人組織和部門往往是個人利益最大化的追求者，經(jīng)濟利潤不僅僅是其管理的底線，而且往往被視為具有

積極的經(jīng)濟和社會價值，當(dāng)然，私人企業(yè)對經(jīng)濟利益的追求不能損害社會中其他人的權(quán)益。

(4)法的支配與意思自治

①政府部門可以依據(jù)不同的情況采取不同的行政行為，但是應(yīng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，受到法的支配，這是法

治國家的基本要求和原則。隨著社會的發(fā)展，在現(xiàn)實管理中政府擁有廣大的自由裁量權(quán)，并發(fā)展有“行政保留權(quán)”，但法治

政府的基本內(nèi)核并沒有發(fā)生根本性的改變。

②對于私人領(lǐng)域的管理，相比較于公共管理的嚴格受法支配而言，其更多地遵循契約自由和意思自治，擁有

高度的管理裁量權(quán)，其內(nèi)部管理和外部的交易活動完全可以按自己的意思而為之。

(5)政府與市場

政府與市場是現(xiàn)代社會的兩大控制體系，公共管理與私人部門管理的一個重要區(qū)別就在于政府與市場的差異。與

企業(yè)組織不同，政府提供的產(chǎn)品以及服務(wù)往往面對的不是自由、競爭性的市場。具體而言，這種差異表現(xiàn)在：

①壟斷與市場。私人部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)，多有競爭者；而公共部門提供的服務(wù)往往是只有一家，因此公共

部門通常缺乏競爭的壓力。

②公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品。政府部門提供的是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這些產(chǎn)品和服務(wù)具有不可分割性和非排他

性；而私人部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)為私人產(chǎn)品，是可以分割和排他的，價格也是可以衡量的。

③自由與依賴。消費者在購買私人產(chǎn)品時，可以自由選擇；而對于公共部門所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，公民沒有

自主決定的權(quán)利。

④利潤與支持。私人部門大都以利潤為導(dǎo)向，而利潤的多少取決于顧客的滿意，顧客導(dǎo)向很容易成為其經(jīng)營目

標(biāo)：而政府往往缺乏服務(wù)的動機。

（1）多元理性與經(jīng)濟理性

①公共部門處在各種社會力量作用的中心，公共管理事實上也承擔(dān)著社會價值權(quán)威性分配的職責(zé)。在這個利

益和價值多元化的社會，政府往往需要在多元的、甚至是沖突的利益和價值之間做出平衡和選擇。因此，政府治理中

的理性往往是多元理性，需要綜合考慮各種利益和價值的平衡。

②私人部門的管理，因為它的組織屬性和職能有限，所以造成的社會影響面較小，不易形成整體社會作用，

因而其管理大多為工具的經(jīng)濟理性考慮，通常不顧及或較少顧及其他理性的考慮。

3試述公共管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)。（對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)2014年研；首都師大2013年研）

答：作為一門研究公共事務(wù)管理活動或公共管理實踐的學(xué)科，公共管理學(xué)可以被界定為綜合地運用各種科學(xué)

知識和方法來研究公共事務(wù)管理，即公共組織和公共管理過程及其規(guī)律性的學(xué)科?可以說，公共管理學(xué)是一門研

究公共組織（主要是政府）如何有效地提供公共服務(wù)的學(xué)問。

公共管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)可以歸納為以下幾個方面：

0就研究對象與范圍來說，相比傳統(tǒng)的公共行政學(xué)，公共管理學(xué)并不局限于政府行政機關(guān)的研究上，而

是把研究對象擴大到其他政府機關(guān)（立法機關(guān)和司法機關(guān)）和非營利組織或第三部門甚至私人部門的公共的方面。

0公共管理學(xué)更具跨學(xué)科、綜合性的特點。公共管理學(xué)的研究者來自廣泛的不同的學(xué)科，他們充分吸收

了當(dāng)代各門科學(xué)的理論和方法，特別是更多地依賴于經(jīng)濟學(xué)的理論和方法，并日益與工商管理學(xué)相融合。它的基

礎(chǔ)更扎實，并具有更廣泛的學(xué)科知識框架。

0公共管理學(xué)將研究焦點由傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)變?yōu)椤巴獠咳∠颉保芍匾暀C構(gòu)、過程和程序

研究轉(zhuǎn)到重視項目、結(jié)果與績效的研究，這使得一些在傳統(tǒng)公共行政學(xué)中沒有的或不受重視的主題成為公共管理學(xué)的

核心主題。

Q公共管理學(xué)也涉及大量的公共行政學(xué)沒有涉及的其他主題，如公共物品、公共選擇、集體行動的邏輯、

委托T弋理、產(chǎn)權(quán)、交易成本、交換范式、制度安排與創(chuàng)新、政府失敗、準(zhǔn)市場、學(xué)習(xí)型組織、多元組織、認知風(fēng)格、

管理網(wǎng)絡(luò)、管理工具、成本核算、信息管理系統(tǒng)等。

6公共管理學(xué)既是實證的（重視經(jīng)驗研究，從經(jīng)驗中汲取知識），又是規(guī)范的（提倡研究“應(yīng)該不應(yīng)該”

的問題，用以規(guī)范公共管理行為）。

6公共管理學(xué)將自身建立在當(dāng)代公共部門管理的實踐尤其是國家或政府治理變革的實踐基礎(chǔ)上，是從這

種實踐中產(chǎn)生的新理論范式，反過來成為指導(dǎo)這種實踐的模式。與傳統(tǒng)行政學(xué)相比，它更具現(xiàn)實性。

4簡述公共管理學(xué)的研究方法。

答：公共管理學(xué)的興起，在方法上的突出特征是強調(diào)用跨學(xué)科研究途徑來研究公共管理問題，提倡以問題為

中心的知識產(chǎn)生方法。公共管理學(xué)的基本研究方法有：

（1）系統(tǒng)分析

就其本質(zhì)而言，系統(tǒng)分析是一種根據(jù)客觀事物所具有的系統(tǒng)特征，從事物的整體出發(fā)，著眼于整體與部分、

整體與層次、整體與結(jié)構(gòu)、結(jié)構(gòu)與功能、整體與環(huán)境等的相互聯(lián)系和相互作用，求得優(yōu)化的整體目標(biāo)的現(xiàn)代科學(xué)方

法。公共管理學(xué)中使用系統(tǒng)分析方法的目的是要幫助人們理解公共管理系統(tǒng)及其與社會環(huán)境的關(guān)系；鼓勵對公共管理

系統(tǒng)的各個組成部分、公共管理過程的各個環(huán)節(jié)進行同時的研究；引導(dǎo)人們注重這一系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)、層次與功能：促使

人們從不同的角度提出問題，開拓新的知識領(lǐng)域。系統(tǒng)分析方法的內(nèi)容包括整體分析、環(huán)境分析、結(jié)構(gòu)分析、層次分析、

相關(guān)分析等。

（2）比較分析

比較分析法的要點是通過對不同事物或同一事物在不同階段的情況進行比較，從中找出共同點、本質(zhì)或規(guī)律性

的東西。公共管理學(xué)中的比較分析要求研究者對不同國家或地區(qū)的公共管理系統(tǒng)及過程加以比較，要求對同一個國家

或地區(qū)在不同歷史時期的公共管理系統(tǒng)及過程加以比較，從中既找到公共行政學(xué)的一般的或普遍的理論，又發(fā)現(xiàn)各

國家或地區(qū)在不同時期的公共管理特色，豐富整個公共管理學(xué)的理論及方法理論體系。

（3）實驗分析

該方法的本質(zhì)是通過設(shè)計模擬實驗，將事物的各個因素、事物的發(fā)展過程再現(xiàn)出來，以找到這種事物在真實

世界中的各種數(shù)據(jù)及面貌。這種方法最初來自于自然科學(xué)。自然科學(xué)中的實驗分析可以做到精確；社會科學(xué)中的實驗

做不到這一點，因為它涉及人的行為，而人的行為在許多情況下是難以真正準(zhǔn)確地加以預(yù)測的。公共管理學(xué)中實驗分析

更多的是準(zhǔn)實驗分析，通過選擇某些對象或領(lǐng)域，甚至人為地提供某些條件，推行管理實驗或政策試驗，以取得經(jīng)驗，

并全面推廣或鋪開。

（4）案例分析

案例分析的要點是對已經(jīng)發(fā)生的公共管理事件，分析者盡可能從客觀公正的觀察者立場加以描寫或敘述，以

腳本等形式說明一個事件有關(guān)的情況，力圖再現(xiàn)與事件相關(guān)的當(dāng)事人的觀點、所處的環(huán)境，供讀者評判。這種方法

的重點是強調(diào)人際關(guān)系、政治等因素對管理過程的影響，而不是抽象推理或細節(jié)的刻畫，因而它特別適合公共管理學(xué)

及工商管理學(xué)研究的需要。案例分析既是當(dāng)代管理科學(xué)的一種重要研究方法，又是當(dāng)代管理科學(xué)的一種重要教學(xué)形式。

2章習(xí)題

一、概念題

1公共組織（武大2013年研；華師2013年研；華農(nóng)2010研；對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)2009年研）

相關(guān)試題：公共組織的縱向結(jié)構(gòu)（華農(nóng)2012年研）

答：公共組織是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織，主要指國家或政府組織（廣義

的公共組織包含第三部門組織）。廣義上的公共組織是所有不以營利為目的，服務(wù)社會大眾，以提高公共利益為

宗旨的組織；狹義上的公共組織是行使行政權(quán)，達成公共目的的組織。公共組織的基本特征具體如下：①公共組織

以追求公共利益為其價值取向；②公共組織的活動受法律法規(guī)的限制并具有強制性；③公共組織受到高度的公共監(jiān)督;

④公共組織具有明顯的政治性；⑤公共組織的目標(biāo)大多模糊不清且不易測量；⑥公共組織具有獨占性或非競爭性。

2管理幅度（華南理工2016年研；廈門大學(xué)2011年研；中山大學(xué)2011年研）

答：管理幅度是指一名上級管理者或一個組織有效管理的下級人員單位或部門的數(shù)目?？茖W(xué)合理的管理幅度

沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，它取決于管理機構(gòu)的合理程度以及物質(zhì)設(shè)備和技術(shù)水平的先進程度，并與管理層次密切相關(guān)。

一般說來，決定組織管理幅度寬窄的主要因素有三個：①管理者與被管理者的性格、知識、專業(yè)、技能、才干、

精力、經(jīng)歷、經(jīng)驗、習(xí)慣、性別、年齡、動機、作風(fēng)等；引且織的正式規(guī)定，如規(guī)章、制度、規(guī)劃、沙劃、程序、紀律、責(zé)

任、待遇、慣例以及技術(shù)設(shè)備、氛圍、人際關(guān)系、權(quán)力的集中程度等；③社會的總體發(fā)展水平、社會對組織的需求、社

會道德風(fēng)尚及意識形態(tài)以及與組織有關(guān)的家庭或家族意志等。

3強制型公共組織（南京大學(xué)2008年研）、非強制型公共組織（南京大學(xué)2007年研）

答：按照公共權(quán)力的強制性大小，公共組織可分為三種類型：強制型公共組織、半強制型公共組織和非強制

型公共組織。

（1）強制型公共組織主要是指政府部門，其主要特點之一是根據(jù)憲法和法律的授權(quán)，依靠公共權(quán)力對公共

事務(wù)實行強制性管理。強制型公共組織對某一事務(wù)做出裁決，有關(guān)組織和個人必須遵從，否則將受到懲罰。

（2）半強制型公共組織實施管理更多地依靠市場手段而不是行政手段，其管理行為對當(dāng)事人有一定的強制

性，要求當(dāng)事人遵守。但這類公共組織的強制性在一定程度上是可對抗的，當(dāng)事人也可拒絕裁決。

（3）非強制型公共組織不僅數(shù)量多，而且同時擔(dān)負著重要的公共事務(wù)管理任務(wù)。它們的最大特點是非強制

性和服務(wù)性，其中多數(shù)是非營利組織。非強制型公共組織主要是各類院校、社區(qū)學(xué)校、研究所、基金會、醫(yī)療保健

機構(gòu)、文化和科學(xué)技術(shù)團體、各種咨詢服務(wù)機構(gòu)等。

4直線一職能結(jié)構(gòu)（首都師大2014年研）

答：直線一職能結(jié)構(gòu)是在綜合直線結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上形成的一種組織結(jié)構(gòu)形式。各級部門間既有垂直領(lǐng)

導(dǎo)關(guān)系，又有水平領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。其優(yōu)點包播加強了對水平層次領(lǐng)導(dǎo)部門的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)，有助于克月瞰出多門，同時，每個下

級部門在只有一個明確上級領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，接受其他相關(guān)上級部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，有助于決策科學(xué)化、民主化。其缺點包括:

垂直領(lǐng)導(dǎo)有可能排斥水平領(lǐng)導(dǎo)，部門之間的關(guān)系更加復(fù)雜。

5層級制與職能制（南京大學(xué)2008年研）

相關(guān)試題：層級制（對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)2015年研）

答：層級制又稱分級制，指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上

至下逐層縮小的組織體制。如全國分為中央、省、縣、鄉(xiāng)四級，部隊有軍、師、團、營、連的分級。層級制的優(yōu)點是：

組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)；權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。缺點是：上級任務(wù)繁雜，往往顧

此失彼；缺乏專業(yè)分工，工作彈性?。桓鲗蛹壭姓组L權(quán)力集中，要求下級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。

職能制又稱分職制，指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)容

不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。如國務(wù)院所分的各部委，各省所分的各廳局就屬于此。職能制的優(yōu)點是:

分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進行組織的宏觀管理。缺點是：分工單位無力進行

全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過細的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部門無所適從。

現(xiàn)代行政組織大都是將層級制與職能制有機結(jié)合起來，以層級制作為基礎(chǔ)，在每一層級進行職能分工。在組建

行政機關(guān)時，一般都是把二者有機地結(jié)合起來，以發(fā)揮各自的長處。在動態(tài)行政過程中，層級制和職能制主要體現(xiàn)為

管理幅度與管理層次之間的關(guān)系。我國各級政府組織普遍存在著層級過多、管理幅度過大現(xiàn)象，是造成機

構(gòu)臃腫、部門林立、互相扯皮等現(xiàn)象的主要原因。層級制和職能制雖然是行之有效的組織結(jié)構(gòu)方式，但它自身并

沒有自我控制機制，因此，層級制和職能制改革的基本途徑是層級法定和部門法定，即根據(jù)行政職能狀況和行政業(yè)務(wù)量,

按照層次最少、幅度最小的原則，設(shè)置各級政府的行政層次和管理幅度，并用法律或法規(guī)加以規(guī)范化。

I矩陣式組織（人大2014年研）

相關(guān)試題：矩陣制（華師2013年研）

答：矩陣結(jié)構(gòu)是以完成某項工作為核心，從有關(guān)部門抽調(diào)人員組成臨時機構(gòu)來履行工作任務(wù)的結(jié)構(gòu)。其特點

為：在矩陣結(jié)構(gòu)中，垂直領(lǐng)導(dǎo)與水平領(lǐng)導(dǎo)并重。其優(yōu)點包括：①矩陣結(jié)構(gòu)既保持了組織成員構(gòu)成的穩(wěn)定性，又有助于

充分發(fā)揮組織成員的綜合優(yōu)勢，組織效率相對較高。②與其他結(jié)構(gòu)形式相比，矩陣組織更加靈活，適應(yīng)能力也更強，因

此又稱適應(yīng)性組織。

2首長制（東財2015年研）

相關(guān)試題：首長制和委員會制（四川大學(xué)2（X）7年研）

答：首長制又稱一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。其優(yōu)點為:

權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任務(wù)。其缺點為：由于行

政決策大權(quán)由首長一人獨攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人牽制監(jiān)督：首長個人在精力、

體力、知識、智慧、才能方面的局限，也不利于對行政事務(wù)的周密考察與恰當(dāng)處理。

3分權(quán)制（對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)2009年研）

答：分權(quán)制是指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。其優(yōu)點包括：各級

行政組織可以因地制宜，發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施緊貼實際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的變化：各層級有自己的權(quán)

力和責(zé)任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性；可防止上級組織和個人的獨斷專行。其缺點包括：權(quán)力過于分散，上級

組織的目標(biāo)、意圖難以實現(xiàn)，上級反受下級牽制；下級組織機關(guān)彼此分離，中央無力調(diào)控，容易形成地方勢力，相互

沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。

4公共組織生命周期。（蘇州大學(xué)2017年研；南京大學(xué)2014年研）

答：生命周期是探討組織成長與變化的一個有用的概念，它說明組織的產(chǎn)生、成長和最終衰落的情況。公共

組織在其環(huán)境中完成每一個生命周期。公共組織生命周期的發(fā)展階段主要有以下四個：①產(chǎn)生（創(chuàng)業(yè)）階段；②

集體化階段；③規(guī)范化階段；④精細階段。當(dāng)一個組織進入成熟期后，隨之有可能進入一個暫時的衰退期。有些組

織通過創(chuàng)新與變革，能夠擺脫衰退，繼續(xù)走向成熟。而有些組織不能處理危機，將逐漸衰退。組織變革是組織發(fā)展的必

然選擇。

二、簡答題

?簡述公共組織的基本特征。（人大2015年研；中國傳媒大學(xué)2008年研）

相關(guān)試題：簡述公共組織的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)。（蘇州大學(xué)2013年研）

答（1）公共組織的含義

公共組織是以管理社會公共事務(wù)、協(xié)調(diào)社會公共利益關(guān)系為目的的組織，主要指國家或政府組織（廣義的公

共組織包含第三部門組織）。其內(nèi)涵包括廣義和狹義兩個方面，從廣義而言，是指不以營利為目的，而是以服務(wù)

社會大眾，提高公共利益為宗旨的組織；從狹義上來看，乃是行使行政權(quán)，達成公共目的的組織。

（2）公共組織的基本特征

①公共組織以追求公共利益為其價值取向

公共組織行政的推行，其主要的目的與動機在于謀求社會的“公共利益”，一切的措施都是在顧及全局，公

平、公正、公開的原則下來為全體民眾服務(wù)，并以最好的服務(wù)來爭取民眾的擁護與支持。

②公共組織的活動受法律法規(guī)的限制并具有法律的權(quán)威

公共組織的活動凡預(yù)算的編制或執(zhí)行、人員的晉升、資源的使用等，皆必須在憲法或法律的規(guī)范下行動，公

共組織一切要依明文規(guī)定而行動，缺乏法律的授權(quán)則不允許行動。再者，公共組織所制定與執(zhí)行的法律是帶有權(quán)威

性的，其效力范圍及于全國，如不服從將強制制裁。

③公共組織權(quán)威的割裂

許多公共組織除了要向其上級行政單位負責(zé)外，同時也要考慮其服務(wù)對象（立法機關(guān)、司法機關(guān)和其他人民

團體）的要求。一般說來，政治越民主的國家，越注重政治權(quán)威的分立和制衡。

④公共組織受到高度的公共監(jiān)督

公共組織因為其基本性質(zhì)是政治性的組織，因此，其一舉一動都必須接受來自輿論或人民大眾的批評和監(jiān)督，

必須是公開、透明的。目前許多國家設(shè)立的“陽光法案”、公務(wù)人員的財產(chǎn)申報制度、重大公共工程的公開招標(biāo)等，其

目的就是為了引起公眾的高度關(guān)切和對政府組織活動的嚴密監(jiān)督，使公共組織的活動真正以民意為依歸。

⑤公共組織間的相互依存性

公共組織中的各單位、各成員彼此是相互依存的，且其運作必須要在各級政府間的網(wǎng)絡(luò)中折衷協(xié)調(diào)，因為一個

單位的工作必須在其他單位的配合下才能完成。

⑥公共組織政治因素的考慮

公共組織的行動必定發(fā)生在具有政治涵義的環(huán)境中，其制定的政策無論是文化的、教育的，還是經(jīng)濟的，皆

具有政治的意義，即使行政人員以其專業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)處理公務(wù)問題，其所發(fā)生的后果也有政治上的影響。

⑦公共組織的目標(biāo)大多模糊不清且不易測量

公共組織的目標(biāo)是要創(chuàng)造公共利益，但公共利益大多是抽象模糊的，它似乎只是作為行政人員提醒自己負有

公共責(zé)任以及必須為大多數(shù)人服務(wù)的一種象征符號；公共組織的服務(wù)對象不僅差異性大，而且對于行政人員的期望

亦很多；公共組織不僅目標(biāo)模糊、存在分歧、不易測量，而且民眾的期望亦很多，因此時常導(dǎo)致許多沖突和矛盾的產(chǎn)

生。

⑧公共組織的獨占性

公共組織可以通過政治權(quán)威或公共權(quán)力的行使生產(chǎn)某些產(chǎn)品或提供服務(wù)，形成一種獨占市場的局面，不許私

人加入競爭。在現(xiàn)代社會，因為公共物品無排他性和無競爭性，很少有私人組織會樂意去提供。止匕外，有些公共工程

規(guī)模相當(dāng)龐大，非私人組織所能擔(dān)負，只好由政府來負擔(dān)建設(shè)。由于政府幾乎是唯一的生產(chǎn)者，自然沒有市場競爭的

問題。

⑨公共組織行為具有強制性

許多政府的活動具有強制的本質(zhì)，政府雖然是一個服務(wù)的提供者，但也是公共權(quán)力的執(zhí)行者，所以，公共組

織的活動本身即具有強制性，凡是在其職權(quán)范圍以內(nèi)的事務(wù)，皆有管轄權(quán)，如果公民有違法亂紀的行為發(fā)生，公共組

織便可依法予以處分。

?管理幅度與管理層次的關(guān)系。（山東大學(xué)2016年研）

答（1）管理層次的含義

管理層次是指公共組織內(nèi)部縱向劃分的等級數(shù)。公共組織劃分層次，目的在于區(qū)分工作任務(wù)和職權(quán)的輕重。

一般而言，公共組織具有三個層次，即高層、中層、基層。高層側(cè)重于決策，基層側(cè)重于執(zhí)行，中層則起承上啟下的

作用。

（2）管理幅度的含義

管理幅度是指一名上級管理者或一個組織有效管理的下級人員或單位或部門的數(shù)目。管理幅度是衡量管理工

作復(fù)雜性的重要標(biāo)志，一項工作越復(fù)雜，管理幅度一般也越寬。管理幅度多寬為宜并沒有一個普遍適用的標(biāo)準(zhǔn)，

只能因人、因事而定。

（3）管理層次和管理幅度的關(guān)系

①管理層次與管理幅度在一定規(guī)模的組織內(nèi)呈反比例關(guān)系。管理層次越多，管理幅度越??；管理層次越少，

管理幅度越大。

②在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計過程中，應(yīng)科學(xué)把握管理層次和管理幅度的關(guān)系。具體分析如下：

a管理層次多、管理幅度小的組織結(jié)構(gòu)稱為“尖形結(jié)構(gòu)”。尖形結(jié)構(gòu)中管理層次分明，上級對下級控制嚴格、影響

力強。其優(yōu)點是權(quán)力集中，分工明確，便于統(tǒng)一行動。但因其層次多，信息傳遞途徑長，容易造成信息失真，使高層決策被

“走樣”執(zhí)行。此外，上級對下級的嚴格控制，在一定程度上反而阻礙了下級積極性、主動性的發(fā)揮，工作缺乏靈活性,

容易走向僵化。

b管理層次少、管理幅度大的組織結(jié)構(gòu)稱為“扁形結(jié)構(gòu)”。扁形結(jié)構(gòu)管理層次少，信息傳遞迅速，不易失真，決策

執(zhí)行時間短，下級執(zhí)行人員擁有較大的自主權(quán)，決策、執(zhí)行面廣，也較靈活。不過，由于上級對下級的控制不強，扁形

結(jié)構(gòu)組織相對比較松散，集體行動難度較大。

在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計上，應(yīng)把尖形結(jié)構(gòu)與扁形結(jié)構(gòu)的長處結(jié)合起來，盡量克服二者的缺點，以求設(shè)計出令人滿意的

結(jié)構(gòu)。

?簡述公共組織結(jié)構(gòu)設(shè)計的原則。（東財2012年研）

答：公共組織部門的設(shè)置原則是指在設(shè)置公共組織部門時所必須依據(jù)的程序上、法制上的原則。公共組織結(jié)

構(gòu)設(shè)計的原則具體如下：

（1）職能目標(biāo)原則

職能目標(biāo)是行政組織存在的基礎(chǔ)，只有合理地劃分職能結(jié)構(gòu)，明確行政目標(biāo)，才能建立科學(xué)合理的行政組織

結(jié)構(gòu)。

①政府職能的變化導(dǎo)致政府組織機構(gòu)的變化。

②政府管理權(quán)限的轉(zhuǎn)移必然導(dǎo)致政府組織機構(gòu)的變化。

③新的社會公共事務(wù)的管理需求必然導(dǎo)致政府組織結(jié)構(gòu)的擴大與分化。

④臨時管理任務(wù)要求政府設(shè)置新的管理機構(gòu)進行管理。

(2)完整統(tǒng)一原則

完整統(tǒng)一是指一個國家的各級政府的各層級之間、各職能部門之間形成一個完整統(tǒng)一的職能體系。它要求做

到以下幾點：

①政府職能要完整統(tǒng)一。要求人負其責(zé)，各個部門之間職能完整統(tǒng)一，不能脫節(jié)。

②行政目標(biāo)要完整統(tǒng)一。政府的行政目標(biāo)是一個完整的體系，各級各類行政組織要在政府管理職能的總目標(biāo)下,

分級分類地分解為子目標(biāo)。

③政府機構(gòu)設(shè)置要完整統(tǒng)一。職能部門之間要劃分職能目標(biāo)和管理權(quán)限，層級組織之間要明確隸屬和制約關(guān)系,

明確下級對上級的服從關(guān)系。

④領(lǐng)導(dǎo)指揮要完整統(tǒng)一。在行政管理活動中，必須由上級機關(guān)和行政領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和指揮，形成一個完整的領(lǐng)

導(dǎo)和指揮垂直系統(tǒng)。

(3)精簡原則

政府凌駕于一切社會組織之上，由人民提供其資源，因此，它必須講究成本效益和投入產(chǎn)出，實現(xiàn)高效、廉潔、

精干、效益的行政目標(biāo)。

①行政機構(gòu)要精簡。行政機構(gòu)規(guī)模的大小，從根本上反映了政府的效率和廉潔程度。行政機關(guān)的功能必須齊全,

機構(gòu)必須精簡。

②行政人員要精干。行政機構(gòu)龐大臃腫，必然出現(xiàn)人浮于事的現(xiàn)象。行政工作人員要少而精，不僅能減少行

政成本，而且能夠?qū)崿F(xiàn)高效廉潔的目標(biāo)。

③辦事程序要簡化。簡化辦事程序，減少過多和不必要的行政環(huán)節(jié)，是實行精簡原則的重要方面。

(4)法制原則

行政組織機構(gòu)的設(shè)置必須符合嚴格的法律規(guī)定，要有統(tǒng)一的法律程序，必須根據(jù)憲法和政府組織法以及其他的

有關(guān)的編制規(guī)定予以設(shè)置。各級政府行政機構(gòu)的數(shù)量、地位、編制、隸屬關(guān)系、行政程序和行政行為等都必須依據(jù)法

律來設(shè)置。行政機關(guān)因為具有法律地位才有權(quán)威，才能行使職權(quán)，發(fā)揮管理效能。依法設(shè)置的行政機構(gòu)才能杜絕機構(gòu)

設(shè)置的隨意性，才能避免部門林立、機構(gòu)臃腫。

(5)職、責(zé)、權(quán)一致的原則

任何行政組織及其行政人員都必須貫徹執(zhí)行這個原則，在行政管理活動中，職、權(quán)、責(zé)必須是一致和平衡的。在

行政組織中，要做到權(quán)責(zé)一致；職、權(quán)、責(zé)一致的原則也要體現(xiàn)到具體的行政人員身上；權(quán)責(zé)一致要求必須建立嚴格的

監(jiān)督、考核、獎懲和升降制度；實行權(quán)責(zé)一致必須對職務(wù)和職責(zé)進行明確的劃分；權(quán)責(zé)一致要求必須把管人和管事統(tǒng)一

起來。

(6)人本原則

公共行政的核心和動力是人和人的積極性與創(chuàng)造性。調(diào)動人的積極性和創(chuàng)造性是提高行政效率的根本途徑，

行政組織的設(shè)置必須考慮到人和人的積極性與創(chuàng)造性的調(diào)動和發(fā)揮。行政管理活動是依靠人來完成的，沒有高素質(zhì)

有能力的人，不能調(diào)動他們的積極性和創(chuàng)造性，不可能提高工作效率。

?簡述我國政府組織的結(jié)構(gòu)。

相關(guān)試題：簡述我國中央人民政府的組織體系由哪些部分構(gòu)成。(山東大學(xué)2013年研)

答：我國政府組織的結(jié)構(gòu)可以從縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)兩個方面來闡述，具體內(nèi)容如下：

(1)縱向結(jié)構(gòu)

縱向結(jié)構(gòu)又稱層次結(jié)構(gòu)，是指反映行政組織內(nèi)若干層次中特別是上下層次之間的領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系的結(jié)構(gòu)形式。縱

向結(jié)構(gòu)有宏觀和微觀之分。

①宏觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指各級行政組織間的層級關(guān)系，我國的行政組織可分為中央行政組織和地方行政組織

兩大層次。

a.中央行政組織層次。指中央人民政府一級。

b.地方行政組織層次。有三種類型：兩級制、三級制和四級制。兩級制只有一種情況，即直轄市一區(qū)。三

級制包括四種情況：直轄市一區(qū)一鄉(xiāng)、鎮(zhèn)：直轄市一縣一鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；省、自治區(qū)一地級市一區(qū)；省、自治區(qū)一縣、

縣級市一鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。四級制包括四種情況：省、自治區(qū)一地級市一縣一鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；省、自治區(qū)一地級市一區(qū)一鄉(xiāng)、鎮(zhèn)；省、自

治區(qū)一自治州一縣級市一區(qū)；省、自治區(qū)一自治州一縣、縣級市一鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。

在地方行政組織中，我國設(shè)有特別行政區(qū)一級，包括香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)。特別行政區(qū)政府不同

于一般地方政府，它享有更高更多的自治權(quán)。除外交和國防事務(wù)統(tǒng)一由中央人民政府負責(zé)管理外，香港特別行政區(qū)享

有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨立的司法權(quán)和終審權(quán)，可以用“中國香港”的名義進行國際經(jīng)濟文化交流等活動。

②微觀上的縱向結(jié)構(gòu)是指行政組織內(nèi)部的工作層次關(guān)系，如國務(wù)院各部委下設(shè)的司局級、處級和科級層次，

?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府的廳局下設(shè)處級、科級等層次。

（1）橫向結(jié)構(gòu)

橫向結(jié)構(gòu)又稱分部結(jié)構(gòu)，是反映同級行政組織之間和各行政組織構(gòu)成部門之間分工協(xié)作的來往關(guān)系的結(jié)構(gòu)形式。

橫向結(jié)構(gòu)中的各部門都有明確的工作范圍和相應(yīng)的權(quán)責(zé)劃分，各部門之間是一種平行關(guān)系。

①我國的行政管理部門按職能大體可分為業(yè)務(wù)部門和輔助部門。業(yè)務(wù)部門如國家發(fā)展和改革委員會內(nèi)設(shè)的產(chǎn)

業(yè)司、投資司、外資司、地區(qū)司、基礎(chǔ)司、價格司等機構(gòu)；輔助部門如各級政府內(nèi)設(shè)的負責(zé)日常事務(wù)保障的機關(guān)事務(wù)

管理局（辦公室）等機構(gòu)。

②行政組織活動的復(fù)雜性決定了僅僅按職能方式劃分設(shè)置部門是不夠的，還應(yīng)結(jié)合其他方式來進行劃分。主

要有：按地區(qū)劃分、按服務(wù)對象劃分、按行業(yè)與產(chǎn)品類型劃分。

行政組織的縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)并不是相互脫離的，二者相互交織形成行政組織的結(jié)構(gòu)網(wǎng)。在我國，行政組

織中的橫向結(jié)構(gòu)服從于縱向結(jié)構(gòu)。

?簡述行政組織體制的基本類型，并論述各自的優(yōu)缺點。（蘇州大學(xué)2014年研）

答（1）首長制與委員制

①首長制

首長制又稱一長制或獨任制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)歸一個行政首長執(zhí)掌的組織體制。

a.優(yōu)點：權(quán)力集中，責(zé)任明確，指揮靈敏有力，易于保守秘密，減少不必要的摩擦和損耗，能迅速完成任

務(wù)。

b.缺點：由于行政決策大權(quán)由首長一人獨攬，容易導(dǎo)致濫用權(quán)力，獨斷專行，壓制民主，營私舞弊而無人

牽制監(jiān)督；首長個人在精力、體力、知識、智慧、才能方面的局限，也不利于對行政事務(wù)的周密考察與恰當(dāng)處理。

②委員制

委員制又稱合議制，是指行政組織的法定最高決策權(quán)由兩個以上的委員通過委員會議集體執(zhí)掌的組織體制。

a.優(yōu)點：能夠集思廣益，容納多方面的意見，處事考察周全；委員互相牽制，有利于權(quán)力監(jiān)督。

b.缺點：責(zé)任不明確，容易造成爭功諉過的弊端；委員間相互協(xié)調(diào)不易，力量難以集中，決策遲緩，并且

容易泄露決策機密。

（2）層級制與職能制

①層級制

層級制又稱分級制，是指行政組織縱向分為若干層次，上下層業(yè)務(wù)性質(zhì)相同，但有隸屬關(guān)系，業(yè)務(wù)范圍由上

至下逐層縮小的組織體制。

a.優(yōu)點：組織系統(tǒng)業(yè)務(wù)相通，便于溝通領(lǐng)導(dǎo)；權(quán)力集中，從上到下輻射開來，有助于統(tǒng)一指揮。

b.缺點：上級任務(wù)繁雜，往往顧此失彼；缺乏專業(yè)分工，工作彈性小；各層級行政首長權(quán)力集中，要求下

級對上級的絕對服從，容易造成獨斷專行。

②職能制

職能制又稱分職制，是指行政組織橫向依據(jù)不同的業(yè)務(wù)性質(zhì)、職能而平行劃分若干部門，每個部門所管業(yè)務(wù)內(nèi)

容不同，但所管范圍大小基本相同的組織體制。

a.優(yōu)點：分工明確，有助于工作專業(yè)化，提高行政效率，行政首長也有精力進行組織的宏觀管理。

b.缺點：分工單位無力進行全局協(xié)調(diào)，責(zé)任不明，過細的分工還促使部門主管過多，政出多門，使下級部

門無所適從。

（3）集權(quán)制與分權(quán)制

①集權(quán)制

集權(quán)制是指行政權(quán)力集中在上級機關(guān)，下級機關(guān)僅有有限的裁量權(quán)，須依靠上級機關(guān)的指令辦事的組織體制。

a.優(yōu)點：政令統(tǒng)一，可在行政組織系統(tǒng)內(nèi)實行一致標(biāo)準(zhǔn)，便于集中力量，發(fā)揮優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧。

b.缺點：層級節(jié)制過嚴，下級的行為帶有被動性，積極性得不到發(fā)揮，不能因地制宜，及時處理行政事務(wù)，也容

易導(dǎo)致機關(guān)及個人的獨裁和長官意志。

②分權(quán)制

分權(quán)制是指下級組織在其管轄范圍內(nèi)有較大裁量權(quán)，上級組織不予干涉的組織體制。

a.優(yōu)點：各級行政組織可以因地制宜，發(fā)揮自己的特長處理事務(wù)，行政措施緊貼實際，能適應(yīng)客觀環(huán)境的

變化；各層級有自己的權(quán)力和責(zé)任，容易激發(fā)行政人員的工作積極性；可防止上級組織和個人的獨斷專行。

b.缺點：權(quán)力過于分散，上級組織的目標(biāo)、意圖難以實現(xiàn)，上級反受下級牽制；下級組織機關(guān)彼此分離，

中央無力調(diào)控，容易形成地方勢力，相互沖突，發(fā)生糾紛，造成行政組織的分裂。

（4）完整制與分離制

①完整制

完整制又稱集約制或一元統(tǒng)屬制，是指行政組織中同一層級的各個機關(guān)受一個機關(guān)或一位行政首長指揮、監(jiān)

督的組織體制。

a.優(yōu)點：權(quán)責(zé)集中分明，組織結(jié)構(gòu)簡單統(tǒng)一，機構(gòu)之間分工合作好，有利于領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的全局統(tǒng)籌和行政命

令的貫徹執(zhí)行，并能人盡其用，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢。

b.缺點：行政首長權(quán)力過分集中，下屬單位缺乏自主性，容易造成因循守舊的工作作風(fēng)。

②分離制

分離制又稱獨立制或多元統(tǒng)屬制，是指同一層級的各機關(guān)，受兩個以上的機關(guān)或行政首長的指揮、監(jiān)督的組

織體制。

a.優(yōu)點：行政機關(guān)獨立性大，措施靈活，通過發(fā)揮專業(yè)部門優(yōu)勢，對某些局部事務(wù)能夠采取有力的措施。

b.缺點：機構(gòu)間協(xié)調(diào)合作有一定難度，個別部門的獨自行動可能造成整個行政組織的工作混亂，降低行政

效率。

?簡述組織沖突的主要類型。(對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)2009年研)

答：組織沖突是指組織內(nèi)部成員之間、不同部門之間、個人與組織之間由于在工作方式、利益、性格、文化價

值觀等方面的不一致性所導(dǎo)致的彼此相抵觸、爭執(zhí)甚至攻擊等行為。組織沖突有三種類型：

(1)組織中個人沖突

個人沖突又分為個人角色沖突和個人之間的沖突。當(dāng)組織中個人扮演的角色不能符合他人預(yù)期的要求或社會的

行為標(biāo)準(zhǔn)時，就會產(chǎn)生角色偏差，心理學(xué)者稱之為角色沖突。通常情況下，當(dāng)角色的期待不一致，或是一種角色有數(shù)

種期待時，都會產(chǎn)生角色沖突。個人之間的沖突的形成原因大致包括個人價值觀不同、信息溝通不暢、個人認識上的偏

差、個人本位主義思想、個人心理行為習(xí)慣的差異、工作競爭等。

(2)組織中個人與團體之間的沖突

組織中個人與團體的沖突主要表現(xiàn)為個人目標(biāo)與組織目標(biāo)之間的沖突。由于個人的目標(biāo)不總是與組織目標(biāo)相

一致，所以個人與團體之間的沖突時有發(fā)生。

(3)組織中團體之間的沖突

組織中團體之間的沖突一般包括：①組織不同層級間的沖突；②不同職能間的沖突；③指揮系統(tǒng)與參謀系統(tǒng)

間的沖突；④正式組織與非正式組織間的沖突。

?公共組織水平協(xié)調(diào)的方式有哪些？(廈門大學(xué)2011年研)

答：組織協(xié)調(diào)是組織運作的重要環(huán)節(jié)，也是組織管理者的基本任務(wù)之一。組織協(xié)調(diào)可分為水平協(xié)調(diào)與垂直協(xié)

調(diào)兩類。水平協(xié)調(diào)，是指組織間水平方向上的合作。主要的方式包括：

(1)利益相關(guān)的組織通過協(xié)商達成協(xié)議，以明確相互間的邊界。

(2)在共同參與的領(lǐng)域，成立諸如機構(gòu)間委員會這樣的組織進行協(xié)調(diào)，推動合作。

(3)根據(jù)組織領(lǐng)導(dǎo)準(zhǔn)則，指定某個機構(gòu)來協(xié)調(diào)特定范圍內(nèi)所有組織的活動。

(4)建立一定的決策程序，使利益相關(guān)組織都有機會對其中任何組織的提議進行審議。

需要注意的是，由于平等的組織在重大問題協(xié)商時不會輕易做出讓步，水平協(xié)調(diào)無法克服所有的組織沖突。

?組織環(huán)境的基本構(gòu)成要素。(蘇州大學(xué)2015年研)

答：公共組織環(huán)境是指公共組織之外所有能夠直接或間接對組織存在與發(fā)展產(chǎn)生影響的因素的總和。公共組

織的生態(tài)環(huán)境主要是指組織運行的外部環(huán)境，即宏觀環(huán)境，同時也包括存在于組織之外的中介環(huán)境。公共組織環(huán)境

的要素包括以下幾點：

(1)政治環(huán)境

政治環(huán)境直接對公共組織產(chǎn)生影響，對公共組織行為加以規(guī)范和引導(dǎo)。政治環(huán)境的基本要素主要包括政治體制、

政治權(quán)力、國家結(jié)構(gòu)、政府機構(gòu)、政治制度、公共政策等方面。

(2)經(jīng)濟環(huán)境

經(jīng)濟環(huán)境對公共組織動機和行為有著重要的決定作用。任何公共組織的利益，歸根到底都是經(jīng)濟利益，不同

的經(jīng)濟利益是各種公共組織動機和行為的基礎(chǔ)性動力。經(jīng)濟環(huán)境的基本要素主要包括經(jīng)濟體制、經(jīng)濟利益、經(jīng)濟實

力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面。

(3)文化環(huán)境

文化是公共組織行為方式的凝固化表現(xiàn)，文化環(huán)境對公共組織的影響相對政治環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境而言較遲緩，

但作用時間更長，組織變革必須在文化延續(xù)過程中進行。文化環(huán)境的基本要素主要包括認知、價值、意識形態(tài)、

行為規(guī)范、道德傳統(tǒng)等方面.

(4)技術(shù)環(huán)境

技術(shù)本身是組織因素之一，制約著組織管理和活動的方式方法。技術(shù)環(huán)境的基本要素是經(jīng)驗技術(shù)、實體技術(shù)與

知識技術(shù)。信息技術(shù)環(huán)境是當(dāng)代主要的技術(shù)環(huán)境。

(5)公共輿論環(huán)境

公共輿論因素滲透于上述各種環(huán)境因素之中，并形成了相對獨立的公共輿論環(huán)境。公共輿論有時在很大程度

上左右著公共組織的目標(biāo)和行為。由于公共輿論的這種重要性，許多政府組織不得不重視與媒體的關(guān)系和公共宣傳戰(zhàn)

略。

三、論述題

?公共組織的社會管理職能有哪些？我國政府管理面臨哪些問題？(華師2013年研)

答(1)公共組織的社會管理職能

社會管理職能是指國家對社會的經(jīng)濟、科學(xué)文化教育、公共福利事業(yè)進行管理的職能，是指除政治、經(jīng)濟、

文化職能以外的政府必須承擔(dān)的其他職能。這類事務(wù)一般具有社會公共性，無法完全由市場解決，應(yīng)當(dāng)由政府從

全社會的角度加以引導(dǎo)、調(diào)節(jié)和管理。目前，政府的社會職能主要有以下四個方面：

①調(diào)節(jié)社會分配和組織社會保障的職能；

②保護生態(tài)環(huán)境和自然資源的職能；

③促進社會化服務(wù)體系建立的職能；

④提高人口質(zhì)量，實行計劃生育的職能。

(2)我國政府管理存在的問題

通過改革，我國的政府管理水平取得了較大的進步。但是在當(dāng)代，我國政府管理活動尚不足以形成國家與社會

之間的良性互動關(guān)系，社會經(jīng)濟的發(fā)展、人民生活福利的實現(xiàn)要求更高水平的政府管理活動。因此我國政府管理水平的

提高并無法掩飾其存在的各種問題以及與當(dāng)今社會發(fā)展的不適應(yīng)、甚至說是滯后。具體來看，當(dāng)今我國政府管理存在著

以下問題：

①政府組織結(jié)構(gòu)的僵化。目前政府管理活動的承載者一一行政組織主要是根據(jù)韋伯的官僚制理論設(shè)計的自上

而下的層級節(jié)制體系。這種組織結(jié)構(gòu)強調(diào)合理的分工、層級節(jié)制的權(quán)力、嚴格依照規(guī)章辦事的運轉(zhuǎn)機制、管理的非

人格化，它與工業(yè)社會前期的社會發(fā)展相適應(yīng)，在當(dāng)時發(fā)揮了重要的管理作用。但是隨著社會的不斷發(fā)展、政府組織

的膨脹、政府管理范圍的擴大、社會對政府管理要求的提高，傳統(tǒng)的政府組織體系顯得日益僵化，各種弊端日益明顯。

②人事制度的失效。與傳統(tǒng)的官僚體系相適應(yīng)的常任文官、政務(wù)官員和事務(wù)官員分治等人事制度在當(dāng)今社會也正

在失去其效用。傳統(tǒng)人事制度設(shè)計的初衷在于通過給政府管理人員穩(wěn)定安全、不受政治爭端影響的工作環(huán)境，以鼓勵管

理人員全心全意地從事政府管理活動、為社會服務(wù)。但是這種人事制度在實施之初就顯現(xiàn)出了弊端，他壓抑了人的創(chuàng)造性和

積極性，使人成為一種沒有精神的專家、沒有情感的冷漠的任務(wù)履行者。

③巨大的公共財政壓力。由于缺乏良好的機制，冗員不裁不汰，機構(gòu)的規(guī)模越來越大，人浮于事。隨著政府規(guī)

模的不斷膨脹、政府管理范圍的不斷擴大，政府的財政支出占整個國民生產(chǎn)總值的比重越來越大。但是政府的財政收

入總是有限的，當(dāng)代政府除自身運轉(zhuǎn)需要龐大的開支外，還需要提供更多的公共物品，預(yù)算赤字無法遏制，財政壓力不斷增

大。

④腐敗問題嚴重，政府公信力下降。腐敗問題是當(dāng)代政府管理活動面臨的另外一個嚴重問題。

⑤管理手段和管理方法落后?？茖W(xué)技術(shù)在當(dāng)代社會得到了突飛猛進的發(fā)展，管理手段和管理方法在企業(yè)管理中

不斷地更新?lián)Q代，并促進了企業(yè)的發(fā)展壯大。然而政府在管理手段和管理方法上幾乎固守著幾十年前的狀況，自上

而下的行政命令、文件文書的傳遞、大大小小多如牛毛的會議等等。這些手段和方法已無法適應(yīng)當(dāng)今復(fù)雜多元的社會。

⑥缺乏管理的宏觀視角。當(dāng)代政府管理的最后一個問題在于，政府總是陷于一些瑣碎的具體事務(wù)或問題的一個

方面，缺乏管理的宏觀視角。

?聯(lián)系實際論述組織授權(quán)的作用。(對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)2009年研)

答：組織授權(quán)是指上級組織授予下級組織一定的權(quán)力和責(zé)任，使下級組織在一定的監(jiān)督下，有一定的自主權(quán)

去完成被授予的任務(wù)，其實質(zhì)是讓下級組織去做原本屬于上級組織的事情，上級仍有監(jiān)督和最終的責(zé)任。組織授權(quán)

的作用主要有：

(1)能夠加強組織團隊建設(shè)的協(xié)調(diào)性。組織授權(quán)使領(lǐng)導(dǎo)和下屬之間的溝通渠道縮短且通暢，一些部門內(nèi)部

的事情不用遇事都請示領(lǐng)導(dǎo)，下級組織可以在授權(quán)內(nèi)自主決策，在提高工作效率的同時加強組織的整體力量。

(2)能夠充分發(fā)揮組織內(nèi)人才的主觀能動性。組織授權(quán)賦予了下級組織及其工作人員一定的自主決策權(quán)，

這使得組織內(nèi)的有創(chuàng)新意識的人能夠按照自己的想法開展組織工作，能較好地發(fā)揮個人的主觀能動性。

(3)能夠?qū)θ瞬乓M起到積極的作用。組織授權(quán)擴大了下級組織及其人員的管理權(quán)限，這對于人才的引進

能夠產(chǎn)生巨大的吸引效應(yīng)，增強了人員的活力和積極性。

(4)能夠順應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀，以人為本，構(gòu)建和諧組織的總體要求。全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展觀要求必須突出

社會發(fā)展中人的積極作用，強調(diào)組織的活力和效率，而組織授權(quán)正是實現(xiàn)這一要求的有效做法。

(5)能夠減輕組織最高管理者的負擔(dān)，以便謀求組織中的長期發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)和實施規(guī)劃。組織授權(quán)有利于

尋求一個合適的管理幅度，減少上級管理者的管理事項，使其能夠集中精力關(guān)注組織的戰(zhàn)略目標(biāo)和長遠發(fā)展，從而

提高管理效率。

（1）能夠提高組織效能，增強下屬的工作積極性、主動性和適應(yīng)性，增進組織活力。

能夠增加組織中的權(quán)力總量。高層授權(quán)的結(jié)果使下級更好地完成了任務(wù)，這意味著高層權(quán)力的增加。在一些

高級管理人員眼中，只有把權(quán)力分配給那些與自己相比處在更合適的工作職位上的人，才能帶給自己真正的

3章習(xí)題

一、概念題

1治理（華師2015年研；首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)2015年研；對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)2013年研；廈門大學(xué)2013年研；東財

2012年研）

答：治理是對合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又稱網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，是指為了實現(xiàn)與增進公共利益，政府部門和非政府

部門（私營部門、第三部門或公民個人）等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，

共同管理公共事務(wù)的過程。對政府部門而言，治理是從統(tǒng)治到掌舵的變化；對非政府部門而言，治理是從被動排斥

到主動參與的變化，是一種以公共利益為目標(biāo)的社會合作過程，國家在這一過程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作

用。網(wǎng)絡(luò)治理強調(diào)多中心的公共行動者通過制度化的合作機制，可以相互調(diào)適目標(biāo)，共同解決沖突，增進彼此的利益。

從這一意義上講，治理實質(zhì)上是一種合作管理。

2治理理論（對外經(jīng)貿(mào)大學(xué)2014年研）

答：治理理論既是對社會科學(xué)傳統(tǒng)范式的一種反思，亦是對經(jīng)濟全球化浪潮的一種反映，其主要內(nèi)涵是：①

重視社會管理力量多元化。治理理論強調(diào)，處于市場與政府之間的第三領(lǐng)域及其相應(yīng)的第三部門管理社會的必要性。

②重新定位政府角色。治理理論認為，在新的社會治理結(jié)構(gòu)中，政府充當(dāng)“元治理”的角色，應(yīng)當(dāng)被視為“同輩中的長

者”，承擔(dān)指導(dǎo)責(zé)任和確立行為準(zhǔn)則的責(zé)任。③倡導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)管理體系，即治理的社會。共識、共治、共享是這個網(wǎng)絡(luò)管理

體系的明顯的特征，市場原則、公共利益、社會認同之上的政治國家與公民社會的合作、政府與非政府組織的合作、公

共機構(gòu)與私人機構(gòu)的合作、強制與自愿的結(jié)合等廣泛的合作，是這個網(wǎng)絡(luò)管理體系運作的基本路徑。

3民族國家的治理

答：民族國家的治理是指在民族國家的范圍內(nèi)對政府主導(dǎo)的公共物品供給過程的管理。政府供給的公共物品

和服務(wù)不僅包括純公共物品，還包括準(zhǔn)公共物品，但是政府在供給公共物品和服務(wù)時不一定要事必躬親，而是可以

根據(jù)公共物品的特征、服務(wù)對象的需求和自身的供給能力選擇介入的方式、時機和程度。有的公共物品可由政府部門

直接提供，但在多數(shù)的情況下，政府由于自身資源條件的約束，不得不動員和利用各種社會力量來組織公共物品和服務(wù)

的生產(chǎn)。在這一過程中，政府部門與各種參與公共物品供給的非政府行動者形成了相互依存的合作關(guān)系，政府的任務(wù)在

于借助合作網(wǎng)絡(luò)來“保證?務(wù)提供得以實現(xiàn)“。民族國家的治理的合作網(wǎng)絡(luò)的三種表現(xiàn)形式：

①政府間合作網(wǎng)絡(luò)；②政府項目執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)；③公私合伙網(wǎng)絡(luò)。

4新公共管理運動

相關(guān)試題：新公共管理（中財2015年研；華南師大2013年研）

答：新公共管理運動是指在20世紀最后的二十余年，西方掀起了一場政府改革運動，它以采用工商管理的

理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機制，強調(diào)顧客導(dǎo)向以及提高服務(wù)質(zhì)量為特征，被人們描述為一場追求“3E”目

標(biāo)的管理改革運動。新公共管理運動的主要內(nèi)容為：①政府職能的優(yōu)化；②競爭機制的引入；③分權(quán)及權(quán)力下放；④

采用現(xiàn)代管理技術(shù)；⑤人力資源管理改革；⑥機構(gòu)的重組。新公共管理運動取得了一定的成效和經(jīng)驗，作為傳統(tǒng)公共

行政模式的替代物，“新公共管理”模式是公共部門管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大突破或一次深刻的變化，體

現(xiàn)了公共管理方式的根本性、方向性的調(diào)整。但是新公共管理運動也受到了諸多方面的批判，包括對其理論基礎(chǔ)和意識

形態(tài)傾向、市場化和管理主義方向、改革的具體措施、內(nèi)在價值及矛盾等方面。

5企業(yè)家政府理論（華農(nóng)2012年研）

答：企業(yè)家政府是指政府部門由一群富有企業(yè)家精神的公共管理者組成，他們能夠運用各種創(chuàng)新的策略，使

原本僵化的官僚體制恢復(fù)活力，并且有效運用資源提高政府的效率。企業(yè)家政府理論由戴維?奧斯本和特德?蓋

布勒在《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公營部門》一書中提出。傳統(tǒng)政府官僚體制的危機催生了企業(yè)家政府

理論的出現(xiàn)，傳統(tǒng)官僚體制所帶來的組織僵化、效率低下、非人格化等問題迫使公共管理者尋求政府改革的出路。企

業(yè)家政府的基本特征和改革政府的十項原則包括：①掌舵而不是劃槳；②重妥善授權(quán)而非事必躬親；③注重引入競爭

機制；④注重目標(biāo)使命而非繁文緡節(jié)；⑤重產(chǎn)出而非投入；⑥具備“顧客意識”；⑦有收益而不浪費；

⑧重預(yù)防而不是治療；⑨重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級節(jié)制的集權(quán)模式；⑩重市場機制調(diào)節(jié)而非僅靠行政指令控

制。企業(yè)家政府理論對于重新審視現(xiàn)代的政府角色、正確地認識政府的職能具有重要的啟示。但企業(yè)家政府理論也

在忽視公共性、責(zé)任、導(dǎo)致重復(fù)浪費、腐敗等方面招致了其他學(xué)者的批評。

6新公共服務(wù)理論（北航2012年研）

答：

新公共服務(wù)理論是指關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一整套理論。這一理論是由

以羅伯特?登哈特和珍妮特?登哈特夫婦為代表的一批公共行