探討誠信原則在行政法中的導(dǎo)入論文本文關(guān)鍵詞語:誠信原則行政法市場經(jīng)濟論文內(nèi)容摘要:誠信原則不僅僅是契約法的原則,而且被賦予民法實務(wù)一般方法的價值,故被稱為“民法帝王條款〞。從誠信原則的法文化、誠信原則導(dǎo)入行政法的需要性和可行性、怎樣將誠信原則導(dǎo)入行政法中等方面展開的研究表示清楚,將這一原則引入到行政法學(xué)研究中有利于進(jìn)一步規(guī)范和約束行政機關(guān)的行政行為,防止行政自在裁量權(quán)的濫用,保衛(wèi)行政相對人的合法權(quán)益,最終樹立責(zé)任形象。誠信原則是民法的“帝王條款〞,在行政法學(xué)的研究中卻很少有人問津。然而假如通過努力將誠信原則導(dǎo)入行政法中,也許會使行政制度和理論產(chǎn)生革命性變更。本文恰是在這一動因下的一次嘗試。一、市場經(jīng)濟條件下誠信原則之法文化研討我們國家傳統(tǒng)思想文化關(guān)于“誠信〞的觀點能夠追溯到以孔子為代表的儒家思想的本原。〔論語〕集中反映了孔子的“誠信〞思想,如〔論語〕中說:“‘子曰:老者安之,朋友信之,少者懷之’。〞又云:“與朋友交,言而有信。〞(〔論語·學(xué)而〕)。孔子特別強調(diào)誠信在治理國家中的作用,以為治理國家時,即便“去兵〞、“去食〞,也不能“去信〞。由于“民無信不立〞(〔論語·顏淵〕),而且孔子指出“誠信〞是國與國相交的道義標(biāo)準(zhǔn):“道千乘之國,敬事而信,用而愛人,使民以時。〞(〔論語·學(xué)而〕)可見“信〞與“忠〞、“孝〞、“仁〞、“義〞一樣是孔子竭力提倡和千般推崇的美德。他要求統(tǒng)治者“敬事而信〞,要求君子“主忠信〞,要求后生們“謹(jǐn)而信〞。由于儒家思想建立在男耕女織,自給自足,理想王國的小濟基礎(chǔ)上,信譽一直是屬于道德規(guī)范的范疇。可見我們國家法文化傳統(tǒng)的“誠信〞是倫理意義上的“真誠實在信譽〞,而重要指為人處事的“真誠實在〞,強調(diào)的是非經(jīng)濟因素的個人品質(zhì),往往與“忠〞、“仁〞、“義〞聯(lián)絡(luò)在一起。誠信也就成了中國封建社會道德評價的標(biāo)準(zhǔn)和倫理規(guī)范。一種文化代表一種法律,西方的“誠信〞則是在地處地中海的羅馬帝國繁榮的海外貿(mào)易和簡單商品經(jīng)濟充足發(fā)展的基礎(chǔ)上建立起來的。“誠信契約〞與“誠信訴訟〞在當(dāng)時羅馬成為最普遍的商業(yè)和司法原則。當(dāng)時羅馬制訂了詳盡的債權(quán)法,十分是合意性契約規(guī)定了當(dāng)事雙方的權(quán)利義務(wù),同時也把“誠信〞作為法律行為基本原則之一,即根據(jù)“公平〞、“正義〞、“好心〞的原則,表示意思者的真實意圖的行為原則。隨著羅馬經(jīng)濟發(fā)展的多元化,出現(xiàn)了政治上的多元化,即便在黑暗的中也存在著教權(quán)與王權(quán),國王與貴族之間的抗衡和互相掣肘。各種政治力量沖突的結(jié)果,最后都以契約的形式達(dá)成某種平衡。這種平衡使王權(quán)不可能太多的干涉經(jīng)濟,也就為私人領(lǐng)域的誠信的發(fā)展提供了制度上的支持。可見西方的“誠信〞一開始就建立在繁榮的商品經(jīng)濟和商品交換私有制的基礎(chǔ)上。新中國的成立,為誠信的道德內(nèi)涵注入了新的活力,使它成為經(jīng)濟和社會發(fā)展的動力。隨著改革開放的深化和市場經(jīng)濟體制的建立,市場對信譽提出了愈來愈高的要求,要求將這美妙的道德觀念法律技術(shù)化,以立法的形式確定下來。而這時,真誠實在信譽就不僅僅是契約法的原則——即不僅具有不詐不霸,重信譽,守契約的本義——而且被賦予民法實務(wù)一般方法的價值。一方面,是法院解釋契約,解釋其他意思表示,進(jìn)而干涉生活,調(diào)整當(dāng)事人利益沖突的根據(jù)和指點原則;另一方面又是法院演進(jìn)法律,填補法律漏洞的根據(jù)和指點原則。由于它內(nèi)涵豐富,而且具有開放性,因此有“透明規(guī)定〞之稱;又由于它位階高,故而又有人稱之“帝王條款〞。信譽是市場經(jīng)濟的基礎(chǔ),社會市場經(jīng)濟應(yīng)是信譽經(jīng)濟。只要擁有良好的誠信資源,市場經(jīng)濟能力健康有序,運行成本低,社會和諧,反之社會就一團混亂,動搖和毀壞市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)。二、誠信原則導(dǎo)入行政法之可行性和需要性(一)誠信原則導(dǎo)入行政法之可行性作為私法“帝王條款〞的誠信原則能否超出私法領(lǐng)域而適用于的公權(quán)中呢?筆者以為,答案:是肯定的。理由如下:1.誠信原則導(dǎo)入行政法的社會理論基礎(chǔ)綜觀人類社會資源的分配以及人與人之間因而相交的關(guān)系,基本上有三種類型:第一,血緣身份社會。人與人之間身份確實定是根據(jù)血緣關(guān)系,身份不僅具有個體的意義,更為主要的是社會將以此來確定人們的權(quán)利和義務(wù),較為典型的身份社會是氏族公社。第二,契約社會。從洛克的〔社會契約論〕角度來看,“在國家產(chǎn)生之前,人類處在原始的天然狀況中,享受生命、自在和產(chǎn)業(yè)占領(lǐng)的天然權(quán)利。但是,由于人的利己天性,在天然狀況中,人們不能保證每個人永遠(yuǎn)不損害別人,由于沒有公認(rèn)的是非標(biāo)準(zhǔn)和仲裁員,一旦發(fā)生爭端,也存在著導(dǎo)致戰(zhàn)斗的可能性。為避免戰(zhàn)斗,保衛(wèi)自己的天然權(quán)利,人們便通過訂立社會契約,把自己權(quán)利的一部分讓渡于公共機關(guān),構(gòu)成國家。也就是說人們訂立契約后,并不把全部權(quán)利讓給國家,而只是讓渡裁判權(quán)。國家作為契約一方,假如不能保衛(wèi)人們的天然權(quán)利,那么他就是不合法的,作為契約另一方的人民,就能夠?qū)ζ洳捎靡尚暮头裾J(rèn)態(tài)度,以致于能夠發(fā)動革命,推翻它。〞[1]因而,在契約社會中,人們互相之間的關(guān)系也是由契約來確定的。契約是維系互相關(guān)系的紐帶。生產(chǎn)者與消費者之間是契約關(guān)系,雇主和雇工之間是契約關(guān)系。典型的契約社會就是市場經(jīng)濟社會。在市場經(jīng)濟下,人們的互相交往通過市場為中介進(jìn)行。在市場中,每一個人都具有獨立的人格,因此人們之間的地位是平等的,必需實行意思自治即每個人的行為都是行為人對自己權(quán)益的自在處罰,人們之間的交往也就只要通過契約。第三,行政性社會。所謂行政性社會是指所有社會成員被納入一種層級從屬的系統(tǒng)之中,社會成員的權(quán)利義務(wù),既不是根據(jù)血緣身份來確定,也不是根據(jù)交往主體之間的契約來確定,而是由其上級或領(lǐng)導(dǎo)以行政命令方式確定。人與人之間很少有橫向的聯(lián)絡(luò),大多是縱向關(guān)系。因此人與人之間的關(guān)系是根據(jù)行政布置決定的。改革前的中國社會基本上屬于這樣一種行政性社會,只不外是,中國是一種行政性身份社會。在人類歷史上,契約社會是繼身份社會之后出現(xiàn)的一種社會類型。由于這種社會建立在這樣的基礎(chǔ)上,即每一個社會成員都是獨立的主體,都能夠自在支配本身,進(jìn)而證明自己在社會中的特有價值與獨立存在,它不僅有利于社會的發(fā)展,而且更有利于人本身發(fā)展,因此曾經(jīng)而且直到如今仍對人類社會的發(fā)展產(chǎn)生著宏大的推動作用。英國法律史學(xué)家梅田說:“所有進(jìn)步社會的運動到此為止,是一個‘從身份到契約’的運動。〞[2]嚴(yán)格地說,行政性社會并不是一種具有合理性的社會類型,中國的歷史已經(jīng)雄辯地證明了這一點。相比于契約社會,行政性社會的不合理之處表如今:國家超然于社會之外,凌駕于社會之上,國家有能力支配整個社會,社會卻無能力制約國家。換言之,整個社會的運行不是依靠本身內(nèi)在的機制,而是遵從國家的布置,國家消滅了社會,計劃取代了市場,權(quán)利廢棄了契約。由此我們陷入了這樣一個怪圈:國家有權(quán)利支配社會,但事實上又無能力支配社會,社會在理論上也應(yīng)制約國家,而任性的國家只要本身的生存遭到威脅的時候才會自我約束。我們建國以來的歷史對此作了最好的說明。從根本上說,中國的改革就是要改變這一狀態(tài),就社會類型角度而言,中國改革的經(jīng)過就是一個不斷縮小行政身份的范圍,擴大契約適用范圍也即契約化的經(jīng)過。誠信是契約法的基本原則,那么在行政性身份社會逐步轉(zhuǎn)化為契約社會的經(jīng)過中,誠信原則導(dǎo)入行政法也是必定的,由于行政法突出的是與人民之間的契約關(guān)系,認(rèn)真嚴(yán)格履行這一“契約〞是誠信原則在行政法中的一種主要表現(xiàn)。2.誠信原則導(dǎo)入行政法是市場經(jīng)濟發(fā)展的必定要求在計劃經(jīng)濟下,行政法是一種自上而下的管理與服從性法律系統(tǒng),計劃經(jīng)濟實質(zhì)上也就是一種決定的經(jīng)濟。由于整個經(jīng)濟活動圍繞著國家計劃運轉(zhuǎn),而計劃則由制訂;與此不同,市場經(jīng)濟的規(guī)則是經(jīng)濟活動決定的活動,哪些事項需要管,哪些事項不需要管,對需要管理的事項又怎樣管理,這些都取決于市場的要求。市場經(jīng)濟實質(zhì)上是一種自覺的秩序,亞當(dāng)·斯密那只有名的“看不見的手〞足以將市場經(jīng)濟組織得很有秩序,這只“看得見的手〞只需要在“看不見的手〞難以發(fā)揮作用的地方出現(xiàn)。由此可知,現(xiàn)代行政權(quán)利應(yīng)當(dāng)多一點社會中立性即行政以社會公共事業(yè)管理為重要本能機能而不是以國家管理為重要本能機能。“一方面,行政活動對任何社會來說都是必不可少的,沒有行政功能的社會活動是不可想象的。另一方面,行政既然與國家權(quán)利——社會的公共權(quán)威有親密的關(guān)聯(lián),那它的性質(zhì)也派生于社會的公共權(quán)威——國家,應(yīng)隨社會公共權(quán)威的性質(zhì)的變化而變化。〞[3]因此現(xiàn)代社會的權(quán)利帶有明顯的公共性,其社會管理功能包含:第一,管理經(jīng)濟——通過宏觀的立法讓企業(yè)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)擁有自己的經(jīng)營權(quán),不再直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動,這實際上就構(gòu)成了一種隱形的契約關(guān)系,與企業(yè)都必需嚴(yán)格履行和遵照法律,也就是認(rèn)真嚴(yán)格履行“契約〞。第二,促進(jìn)福利。第三,維護(hù)和合理利用天然資源。第四,促進(jìn)公共事業(yè)的發(fā)展。無論履行哪一種本能機能都應(yīng)當(dāng)貫徹高效、便民、誠信原則,簡化手續(xù),縮短時間,提升效能,方便庶民;無論履行哪一種本能機能,都應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行政能動性,在依法行政的前提下,積極解決社會出現(xiàn)的問題,自動為公民提供公共效勞,而不是消極懈怠,敷衍塞責(zé),有失民望。隨著改革開放的深切進(jìn)入,市場經(jīng)濟體制確實定,我們國家本能機能也發(fā)生了重大改變,社會效勞本能機能和社會公共管理本能機能代替階級統(tǒng)治本能機能成為的重要本能機能,十分是社會效勞本能機能處于不斷擴張之中,在信息和商業(yè)效勞,教育、文化、娛樂和保健效勞、交通道路、水電等市政效勞方面,都大大拓展了范圍和內(nèi)容。本能機能的改變引起了行政機關(guān)的行為方式也相應(yīng)發(fā)生了很大變化,如今比過去要求更多的是說服和合作而不再是單純的行政命令和強迫性的行政行為。人們要求改善傳統(tǒng)的“命令—服從〞形式,加強其效勞意識,把作為行政管理相對人的公民當(dāng)作市場的消費者來對待,盡可能提供優(yōu)質(zhì)的行政效勞。私法領(lǐng)域中的行為方式開始引入公法領(lǐng)域,行政法開始援引私法中的有關(guān)規(guī)定,作為帝王條款的誠信原則成為首選之項。3.誠信原則導(dǎo)入行政法是行政法自己自我完善的要求“所謂成文法局限性是指成文法由于其技術(shù)上的特點不能完善地實現(xiàn)其目的的情況,是成文法為獲得其安寧性等積極價值而不得不付出的代價。對于成文法的局限性的認(rèn)識基于辯證唯物主義基本原理:就人類全體而言,我們對的認(rèn)識始終遭到主客觀條件的制約,而無法達(dá)致絕對真諦,同樣立法者也不可能預(yù)見到一切可能發(fā)生的情況并據(jù)此制定出天衣無縫、預(yù)先包涵全部社會生活事實的法律的法典,這就使得法律可能存在不規(guī)則的真實和一定的不適應(yīng)性。〞[4]顯然這種法律上的阿喀琉斯之踵(注:古希臘神話中的兵士阿喀琉斯,由于他在出生時被母親握住腳后跟倒提浸入溟河,而致全身刀槍不入。但其腳后跟被母親握住的部位卻因未得河水浸泡而成為致命的弱點),對于我們國家的行政法亦無法避免,封閉性的立法態(tài)度必將使得法律失去生命力,進(jìn)而在日新月異的社會發(fā)展中遭致淘汰。而近代立法理論表示清楚,以引入一些基礎(chǔ)性的一般條款來賦予法律適當(dāng)?shù)膹椥?進(jìn)而使法律履行者能夠針對不同社會情勢對法律作出符合情理的擴張,這無疑是克制成文法局限性的有效手段。而誠信原則所代表的理念符合法律根本目的的公正觀念正能夠充當(dāng)這樣的基礎(chǔ)性一般條款。臺灣學(xué)者史尚寬也留意到“關(guān)于此原則之適用并有主張不限于私法,而并應(yīng)及于公法、憲法〞。[5]誠信原則由于將道德規(guī)范與法律規(guī)范合為一體,而兼具了法律調(diào)節(jié)和道德調(diào)節(jié)的雙重功能,使得法律條文具有極大的彈性。梁慧星先生所言:“一般而言,法律條文均極為抽象,適用于詳細(xì)案件時必需加以解釋。進(jìn)行法律解釋時,必需受真誠實在信譽原則的支配,能力維持公平正義。〞[6]同時真誠實在信譽原則的發(fā)展演進(jìn)始終伴隨于人類立法理論中嚴(yán)格規(guī)則與自在裁量的較量中,并在二者的互相妥協(xié)和融合中被賦予了克制成文法局限性的工具價值。行政法作為成文法,由于自己的特性決定了具體的法律規(guī)則不足以對行政權(quán)利產(chǎn)生約束作用。從權(quán)利的天性來講,其合適的不變規(guī)律仍然是:不受限制的權(quán)利要走向濫用和腐敗。博登海默在談到加強行政管理的時候說:“但是,我們必需清醒地意識到,并去正視行政控制中所固有的某些危險。〞[7]現(xiàn)代行政權(quán)利在實體規(guī)則上的膨脹需要對其進(jìn)行限制,而這種限制最有效的方式是:把民法典規(guī)定的誠信原則適用于行政公法領(lǐng)域,并結(jié)合法的穩(wěn)定性原則逐步演化發(fā)展出行政誠信保衛(wèi)原則。所謂行政誠信保衛(wèi),是指基于對信賴而產(chǎn)生的利益因其具有正當(dāng)性而應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｐl(wèi)。行政機關(guān)不得撤銷這種信賴?yán)婊蛘呒偃绯蜂N必需補償其信賴損失。這樣,在行政法中講究誠信原則,能夠限制行政機關(guān)自在裁量權(quán)的濫用。美國法官費蘭克福特說:“自在裁量權(quán)假如沒有行使這種權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn),就是對獨裁的認(rèn)可。〞[8]由于在行使“行政自在裁量權(quán)〞這一權(quán)利時“在允許自在裁量的范圍內(nèi),行政行為能否適當(dāng),不是完全能夠依靠法律加以約束的,而是靠行政執(zhí)法者的道德自律〞。[9]而這種道德自律的最高具體表現(xiàn)出就是誠信。因此行政機關(guān)應(yīng)本著誠信的理念行使權(quán)利,要樹立誠信形象,不得“出爾反爾〞“強人所難〞。(二)誠信原則導(dǎo)入行政法中的需要性1.誠信原則導(dǎo)入行政法中更有利于保衛(wèi)公民權(quán),限制行政機關(guān)的自在裁量權(quán)的濫用在現(xiàn)代社會中,行政權(quán)與公民權(quán)是一對矛盾的統(tǒng)一體。一方面,一個國家要維護(hù)良好的社會秩序,要保障大多數(shù)人的權(quán)利和自在,不能沒有行政權(quán),而且過分弱小的行政權(quán)還不足以實現(xiàn)上述目的;另一方面,行政權(quán)又根本源頭于公民權(quán),來自于公民的讓渡,因而它應(yīng)當(dāng)以公民權(quán)為界線,效勞于公民權(quán)并受公民權(quán)的制約。在一個良性的社會狀況下,行政權(quán)與公民權(quán)應(yīng)當(dāng)是動態(tài)平衡的,行政機關(guān)與公民之間是一種契約關(guān)系。但由于權(quán)利本身的天性這種平衡經(jīng)常遭到毀壞,并老是以公民權(quán)受損害來具體表現(xiàn)出。行政法規(guī)是針對不特定的普遍的對象而制訂的,它是抽象的,不可能規(guī)定得天衣無縫,老是與現(xiàn)實的社會運作存在著差距,于是就出現(xiàn)了法律的漏洞,這是自在裁量權(quán)存在的原因所在。由于這種自在裁量權(quán)的存在,使得行政機關(guān)對自己的權(quán)利有許多的自立支配性。“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)利,這是萬古不易的一條經(jīng)歷體驗。有權(quán)利的人們使用權(quán)利一直到遇有界限的地方才休止。〞[10]美國博登海默也以為“權(quán)利在社會關(guān)系中代表著能動而易變的原則。在權(quán)利未遭到控制時,能夠把其比作自在流動高漲的能量,而其結(jié)果往往具有毀壞性。權(quán)利的行使經(jīng)常以無情的和不可忍耐的壓制為標(biāo)記,在權(quán)利統(tǒng)治下受制約的地方,它極易造成緊張、磨擦、突變。再者,在權(quán)利能夠通行無阻的社會制度中,發(fā)展趨勢往往是社會上的勢力者壓迫或褫奪弱者。〞[11]筆者以為在諸多社會控制力量中,誠信原則是一種很主要的道德控制力量。實際上,誠信在許多場所中是對行政內(nèi)容的補充,使嚴(yán)格規(guī)則與自在裁量有機結(jié)合起來,維護(hù)法律的公平正義。代表履行“契約〞的行政機關(guān)應(yīng)該遵守真誠實在信譽原則,成為誠信的示范者,不得“出爾反爾〞“強人所難〞,要保衛(wèi)相對人的合法權(quán)益。那么,誠信原則的認(rèn)真遵照則能夠限制和防止行政機關(guān)濫用自己優(yōu)勢地位與自在裁量權(quán),使公民看到一個值得信賴的,進(jìn)而激發(fā)出公民對法律的信仰,使行政法充斥活力,具有真正的權(quán)威。由于“沒有信仰的法律將退化成為僵死的教條。〞[12]2.講求誠信能夠節(jié)約行政活動的成本現(xiàn)代行政法學(xué)家以為,“現(xiàn)代行政法的精神就是……效勞與合作精神。〞[13]的行政效能就是建立在行政主體的效勞與相對人的合作這一平臺上的。假如把行政機關(guān)和行政相對人都當(dāng)作理性主體,那么他們就會在合作的平臺上最大限度地去尋求自己的效益。由于人們老是會理性的最大化其知足度。必定希望自己的行政決定、命令等各種抽象的和詳細(xì)的行政行為順利地得到實現(xiàn),產(chǎn)生預(yù)期的效果,而這離不開相對人的積極配合與認(rèn)真履行行政機關(guān)的要求。假如行政機關(guān)能很好地講求誠信原則,嚴(yán)格執(zhí)法維護(hù)在民眾心目中的良好道德形象,必將減少行政成本,提升行政效能,能夠說到達(dá)了一種“政令通達(dá)〞的狀況。相反,行政機關(guān)不講誠信,其隨意性大,決策時往往考慮政績多,考慮當(dāng)?shù)貙嶋H少,造成所決策的事項履行不了的多,履行了達(dá)不到預(yù)定目的的多,而且行政失信造成的法律后果多是由相對人來承當(dāng)。面對這樣一個朝令夕改,翻來倒去的,民眾對的信賴從何談起,不可避免地引發(fā)出國家道德風(fēng)險,信譽危機。而民眾這些不滿最終會對行政機關(guān)以后的行為以及整個的運作產(chǎn)生消極影響,將嚴(yán)重浪費行政資源。3.講求誠信能夠保證行政合同的有效履行隨著由管理型到效勞型,由人治型到法治型,由訓(xùn)話型到對話型的轉(zhuǎn)化,行政合同成為實現(xiàn)本能機能轉(zhuǎn)化的載體得到飛速發(fā)展和運用。既然是合同,從實質(zhì)上來說就是一種契約,契約之中包括著自在、自立、克己、自律等這些人類最美妙的價值,必定要求雙方當(dāng)事人遵照合同的基本原則即必需嚴(yán)格講究誠信原則,把誠信原則導(dǎo)入行政領(lǐng)域,目的就是在行政合同中不能僅僅對行政相對人有約束力,行政主體同樣也應(yīng)遭到約束。行政主體應(yīng)自發(fā)遵守市場制度中互惠性原理,在訂約時,真誠實在行事,不能利用自己的優(yōu)勢地位欺詐、強迫對方訂約;在訂約后,要重信譽,守契約,不要利用自己的行政權(quán)利鉆契約空子去進(jìn)犯相對人的權(quán)利,一旦確認(rèn)了行政行為不誠信,明確責(zé)任之后,就要追查行政機關(guān)的責(zé)任。單方解除合同必需以正當(dāng)理由為條件,而且必需對相對人做出補償或賠償。假如出于行政機關(guān)的過失造成了對方的損失,也同樣必需予以賠償或彌補。因此在行政合同中講究誠信,不僅能調(diào)動行政相對人的積極性和保衛(wèi)行政相對人的合法權(quán)益,而且能更好地實現(xiàn)行政目的,樹立責(zé)任的形象,提升行政效能。三、誠信原則怎樣導(dǎo)入行政法中在市場經(jīng)濟條件下,要實現(xiàn)由管理型到效勞型,由人治型到法治型,由訓(xùn)話型到對話型的跨越并不容易,這其中,理論邏輯上的間隔為零,而觀念和體制上的羈絆卻彌足繁重。那么在轉(zhuǎn)型和依法行政的進(jìn)程中,以誠信為指點原則無疑會起到積極的推動作用。怎樣將其導(dǎo)入行政法中,詳細(xì)來說要做到如下幾點:(一)要依法行政眾所周知,在三權(quán)中,立法權(quán)要尊敬并反映民意,司法權(quán)要實現(xiàn)公平并保障人權(quán),而最核心的是龐大的、無所不在的、具有直接強迫性的行政權(quán),它的運行必需遭到規(guī)范,否則會造成權(quán)利濫用,損害公民的合法權(quán)益。因而,法治在于規(guī)范行政,在于治官而非治民,所以堅持依法行政,嚴(yán)格履行法定行政程序的規(guī)定,公正地行使行政權(quán),就是在堅守自己的“承諾〞,此乃誠信的具體表現(xiàn)出。沈陽市人民在這方面做得比較突出。眾所周知,行政長官遇案不出庭作為一種相當(dāng)普遍的現(xiàn)象,使得中國社會在法治化進(jìn)程中遭受了特有的為難場面。為了解決這一問題,沈陽市人民出臺了〔關(guān)于建立行政機關(guān)法定代表人行政訴訟出庭應(yīng)訴訟制度的通知〕,要求所轄各行政機關(guān)建立上述制度,以促進(jìn)形象的改善和適應(yīng)入世的要求。這一制度出臺無疑意味著民眾的自在表達(dá)、平等對話身份得到了真正意義上的尊敬。而行政長官對行政行為正當(dāng)性的論證則又是公共政策個案性表達(dá)和解釋的最好形式。法律不只保衛(wèi)民眾的權(quán)利,法律從來也成認(rèn)和支持合法的行為。作為代表的行政長官,更應(yīng)該秉承誠信和社會公正的理念,以理性、勇氣、自信心和智慧去承當(dāng)一種職業(yè)性、制度性的責(zé)任和道義,在法律的理念與制度中展開與民眾的對話和溝通,逐步到達(dá)依法行政。(二)要嚴(yán)格履行歸責(zé)機制1.行政機關(guān)應(yīng)該以一種“履約〞的精神去施行行政行為,以平等的態(tài)度對待行政相對人。行政機關(guān)在出現(xiàn)了違法違規(guī)行為之后,必需嚴(yán)格追查違法的行政主體,并對被遭遇損害的權(quán)益進(jìn)行彌補,行政機關(guān)不能由于自己的優(yōu)勢地位而對本機關(guān)的違法犯罪惡為和違法犯罪人加以庇護(hù),國家也同樣不能隨意保衛(wèi)違法的行政機關(guān),這是的一種“守信〞具體表現(xiàn)出。2.公民基于對信賴產(chǎn)生的利益因其具有正當(dāng)性而應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｐl(wèi),行政機關(guān)不得撤銷這種信賴?yán)?或者假如撤銷必需補償其信賴損失。我們能夠借鑒美國的做法:在美國,行政機關(guān)在改變長期適用的政策時,假如這種改變對于真摯信賴的人發(fā)生影響,必需制訂法規(guī),不能采取裁決的形式。行政機關(guān)通過裁決建立規(guī)則時,不能違背原先得到行政機關(guān)同意而廣為流傳的習(xí)慣。3.行政機關(guān)不是司法機關(guān),絕不能夠?qū)嵭胁桓娌徊恰２蛔鳛榫褪沁`背行政誠信法,一旦確認(rèn)行政行為不誠信,明確責(zé)任之后,就要追查行政機關(guān)的責(zé)任。(三)要制訂相關(guān)的配套制度保障誠信原則導(dǎo)入行政法中、1.建立信息公開制度信息公開制度已成為現(xiàn)代法治國家普遍確立的一項制度,不少國家制訂了專門的信息公開法。2000年深圳市秘書長在廣東省行政執(zhí)法檢查溝通會上表示將取消“紅頭〞文件,同時明確表示以后的政策性文件將一律通過政刊予以公布。深圳市此舉潛在著深刻的意義,其最直接意義就是政務(wù)公開,揭開長期以來蒙在身上的神秘面紗,消除與民眾之間的隔膜,增長民眾對的了解與信任。美國有〔陽光下的法〕、〔情報自在法〕,其意即在于將活動公開,公民對活動享有知情權(quán)。俗話說“陽光是最好的消毒劑〞。公開則是徹底根治腐敗的良方妙藥。法治意味著所有關(guān)系到人們權(quán)益的規(guī)范性文件都必需公開,一個透明的給社會帶來的福音,也是保衛(wèi)社會穩(wěn)定所不可缺少的條件。讓民眾知道都做了些什么,將做什么,怎樣做,這些都是人們訂立社會契約遵守“誠信〞原則的具體表現(xiàn)出。2.建立聽證制度