1、踐科學發展觀行課題化審計(一)    【摘要】 “頭痛醫頭,腳痛醫腳”式的審計方式已不適應現代社會需求。在療已病的同時,通過剖析其病理,最大限度地減少或杜絕“重蹈覆轍”現象,達到舉一反三“用疫苗治未病”,才是現代審計的精髓。基于此,本文提出具有知識經濟時代特色的“課題化審計” 戰略模式,旨在為“專家化、學者型”審計人才在源頭治理方面提供大顯身手的平臺。 【關鍵詞】 課題化運作;審計調研;科學發展;源頭堵漏 審計需要求真,監督更需創新。求真是審計的科學精神,創新是審計發展的必然。真實性、合法性和效益性審計作為求真的三個方面,寓含了科學發展觀的內在要求,與科

2、學發展觀直接相通、一脈相承。科學發展觀的本質要求作為審計人,必須按照客觀規律創新工作方法,以勤奮敬業的工作精神,真知灼見的前瞻性、建設性對策,來為統籌協調各種利益和矛盾、緩解各種資源和能源緊缺的狀況出謀;為消除不同地區,不同產業,不同時期社會發展的潛在風險,實現全國范圍內的經濟、環境、資源安全建言,為促進國家經濟、政治、文化、自然、社會,全面、協調、可持續發展獻策。 一、課題化審計的提出 以科學發展觀為指導,體現在審計理念上,就是把審計理念定位在由簡單的查問題、處理問題轉移到思根本、謀大局、求長遠,促進經濟數量與質量、資源和環境、經濟與文化等各項社會事業的全面協調可持續發展上來,把科學發展作為

3、審計的著眼點、出發點和立足點。縱觀中外的審計理論與實踐,現代審計內容可概括為涉及資金方面、涉及管理控制與服務方面、涉及環境方面、涉及電子信息系統方面、涉及質量方面、涉及人力資源方面等多方面的績效評價及其改進工作的對策意見。審計工作不可能包治百病,組織實施不可能面面俱到,剖析研究不可能事無巨細,成果報告更不可能一應俱全,故此這在客觀上就要求無論搞什么項目的審計,都必須瞄準一個主題,就某一目標在橫向上求廣度,在縱向上求深度,在剖析上求高度,在對策上求精度,在治理上求強度,做到在監督上有所不為,才能實現審計服務的有所為。可以說,任何一種面面俱到,不分清紅皂白、包羅萬象的審計檢查,充其量也只能起到“水

4、過地皮濕”的效果,甚至可能產生“干打雷不下雨”的負面影響,使人滑向“聽雷聲習以為常,行舞弊前赴后繼”的膽大妄為的惰落快車道。 (一)不刮“審計風暴”需要審計創新 “審計風暴”刮過了多年,可它曝光的問題卻仍然“濤聲依舊”。這是什么問題,究其原因,就是這種只揭露傷疤不清理細菌的“刮風式”審計,只能斬草不能除根,只能刮跑地面上的殘枝敗葉,不能鏟除滋生“雜草的種子”。罰幾個錢,搞幾個案件,移交幾個人,刮幾場審計風暴,只能算做審計的表層功夫,充其量是一種短期轟動效應;審計的真正深層功夫在于能提出好的制度、好的機制、好的辦法,盡可能地減緩、遏制人之私欲無限膨脹趨勢,去切斷個別人內心私欲與崗位行為之間的利益

5、循環鏈條,徹底鏟除滋生舞弊的土壤,以至形成“讓壞人在好的環境熏陶下變好,讓好人在好的氛圍中更善良”的環境,這才是審計的宗旨和精髓,這才是衡量審計質量高低的標準,衡量工作業績好壞的尺度。因此,牢固樹立“今天掀起審計風暴是為了消滅明天能掀起審計風暴的不和諧因素”的審計理念至關重要。 (二)打消百姓疑惑需要審計創新 在審計第一線,最能了解到事件的真實情況,掌握到事情原汁原味的第一手資料。記得二十年前的一次審計調查,就曾有父老鄉親問我:咱家鄉這些年如按統計上報的植樹數字,早該種到“炕頭”上了,可就是年年種樹不見樹,歲歲花錢不受益啊。你是搞審計的,給咱審審這是怎么回事?當時,我無言以對,也不知道該怎么回

6、答,只能硬著頭皮,死挨前輩們的數落!時間在流逝,教訓在積累,我漸漸地領悟到了過去父老鄉親們的責問中,就隱含著百姓對科學發展的期盼,父老對創新現代審計模式的期待,社會對現代審計的強烈需求。 (三)解決見怪不怪問題需要審計創新 “年年綠化興師動眾,歲歲沙塵濤聲依舊。只見挖坑人山人海,不見樹木郁郁蔥蔥。”這些屢見不鮮、見怪不怪的“小問題”,因為太多、太普遍,以至于達到司空見慣、熟視無睹、麻木不仁的地步,老生常談的多了,誰都懶的再管,久而久之,一些看似非正常的東西演譯成了“老鼠和貓”能擦肩而過的“祥和”幽默劇。在這見怪不怪的事情當中,老鼠心中的“鬼把戲”,其實地球人都知道其中“貓膩”在哪,都知道閃亮登

7、場背后的“黑幕”,哪怕他是精心包裝過的行為,只不過是大貓小貓和老鼠都不愿戳穿其心知肚明的“公開的秘密”罷了。欲實現“貓和老鼠”各自地位的真正回歸必須建立一套強有力的監督機制,督導一切非涉密事項均搬到公開的公共桌面上亮相。 (四)遏制弄虛作假之風需要審計創新 大家知道,水利資金的管理及其效益的發揮是一個系統工程。國家每年對水利事業的投入是一個相當不小的數字,欲弄清這項資金的管理、使用及其效益發揮的怎么樣,不經過深入、細致的審計是無法得出正確結論的。現實中這些年對專項資金的審計,從時間上一般只安排一個生產周期,甚至只安排一個周期中的一、二年,從空間上通常只安排一、二個部門,這就無法避免使審計分析的

8、階段性、片面性抬頭,使審計分析的連續性、全面性弱化,如此追求審計項目數量、貪大求全的水過地皮濕的做法的弊端已明顯顯現。于是,民間流傳的有關水利資金利用率方面的順口溜的悄然露頭也就不足為奇。如:“打好一眼示范井,年年憑此要資金”,這叫栽好搖錢樹;“修好一條樣板渠,歲歲評比都用你”,這是愛你沒商量;“開發一塊水澆田,次次觀摩都上眼”,這叫懷揣報功牌。還有“專項資金挪吃喝,大家肚圓誰肯說;舊渠年年披新土,有誰樂意掀蓋頭;一年一查我不怕,擔心只怕數家家(資金與效益一項一項地查,一件一件地數)”。這些話雖然有所偏頗,但也不無道理。用什么辦法能把“只見筑渠紅旗招展,不見水流澆灌麥田”之類的順口溜趕下歷史舞

9、臺而永不復發是一個值得深思的大課題。 為什么經濟領域中一些違紀違規問題會屢查屢犯、屢禁不止,其根源在于管理上有漏洞,制度上不健全,措施上不得力、執法上不到位。如何跳出就審計而審計,就違紀論違紀的怪圈,如何跳出頭痛醫頭、腳痛醫腳的傳統西醫式治病之路,而重新走上“中華醫學辨證論治”源頭治理不在治表上下功夫,專在治本上做文章之路,如何全面從源頭上堵漏,行為上規范,查處上加力,根治上設防來提升審計水平上臺階,就呼喚一種能融合審計科研與實踐之特性,且具有源頭堵漏、根源遏制功能的現代知識經濟時代的模式“課題化審計”戰略。 二、課題化審計之概念 (一)課題化審計之內涵 “課題化審計”是一種以科研形式監督、反

10、饋國家法律、法規、政策執行情況的專題追蹤調研與預警建言活動。具體講它是圍繞某一具體審計目標,嫁接理論課題研究模式,通過對相關資金的管理使用、相關法規政策的執行、相關效益的發揮情況等與審計目標有關的各種管理因素用時空觀念進行課題化立體審計研究的活動。它是集科研與實踐于一體的源頭堵漏型的高層次監督,是“專家化、學者型”審計人才施展才華的舞臺,是制度創新的奏鳴曲,是審計事業發展的方向。該課題化研究貫穿于審計過程的始終,具有前瞻性、建設性、戰略性特點。三個特點注定了課題化審計戰略目標是長遠的,不是短視的,對于戰略性重大事項,要有“寧肯一朝做手術釜底抽薪忍短痛,絕不天天打點滴揚湯止沸聞哼哼(常呻吟)”的

11、氣魄進行革命性處理。其主旨是源頭堵漏,重點在制度創新。源頭堵漏要關注制度缺失,制度創新關鍵在管理層面。俗話說:人管人越管越亂,人管事越管越多;制度管人才能一視同仁,使人心服口服進而滋生和諧,制度管事才能不挑不撿,使事一順百順,形成良性循環。要達到這個目的就需要審計工作者重拳出擊、注重調研、刨根問底剖病因,強化防范、服務經濟、釜底抽薪開藥方;通過今天治病救人剖析制度缺失,來實現明天懲前毖后修訂完善制度,進而使病種絕跡于萌芽狀態。 其理念是治未病,核心在強服務。即審計理念應該是事前預防治未病,防患于未然,而不是打擊療已病,等秋后算賬,更不該是放長線釣大魚;審計不能等到亡羊報警之后再忙于補牢,而是要

12、在“羊”圈養之時,通過“望聞問切”實施偵察預警,運籌帷幄于亡羊之前而勤于筑牢。如果說療已病解除病痛算是政績,那么治未病造福一方就是功績。審計工作的出發點、落腳點、創新點,在于服務戰略決策,服務戰略發展,服務社會民生。 其方式是嫁接嚴謹,目的在構建和諧。嚴謹,要求我們視審計為課題研究,把報告當學問著述。和諧,包括: 1.制度和諧:促進現有制度的落實與完善,促進良好機制的形成與光大,最終實現用好的制度、好的機制筑牢“高壓線”隔離帶,最大限度地保護干部不跨越警戒線。 2.心態和諧:在制度和諧基礎上促進人之善性的不斷放大和凸顯,遏制人之惡性最小化以至泯滅,讓過去那些觸碰“高壓線”的自以為很高明的“雕蟲

13、小技”演變為現在誰看誰沒興趣、誰干誰沒機會、誰想誰沒必要、誰說誰沒膽量、誰搞誰找自斃的丟人現眼“閉幕式”。 3.運作和諧:促使每一個審計項目都醞釀成為一個研究課題,促使每一篇報告都煅造成為一篇優秀的學術論文,促使每一位審計干部都培養成為一名審計實踐的專家與審計理論研究的學者。 其一般方法是調查研究,精髓在求真務實。調查研究,調查是前提,研究是為建言作準備。調查則需從普遍性、苗頭性、傾向性、典型性問題中調查選課題,從源頭上找癥結,從病灶區發生發展過程剖病理,研究就要在制度、機制層面研究析成因,以制度創新角度源頭堵漏建言施對策。求真務實要求干工作要謀取長效,不一時轟動;揭問題要一針見血,不遮遮掩掩

14、;談分析要追本溯源,不掛一漏萬;剖事理要切中命門,不就事論事;談危害要入木三分,不蜻蜓點水;提建議要真知灼見,不人云亦云;施對策要標本兼顧,更表里兼治。同時也要求選課題宜把握適度,忌貪大求全;去檢查宜查有深度,忌一葉障目;搞調研宜訪有廣度,忌以偏概全;論錯弊宜評有高度,忌平淡無味;寫報告宜富有力度,忌面面俱到,堆成雜貨鋪。 其分析范圍是跨越時空,真正功夫在巧開銹鎖(孵化金點子)。只有做到空間上跨部門、跨地區、跨行業,時間上跨年度、跨周期,一審審它十來八年,一計計它幾項資金,一查查它有關部門,一檢檢它一個體系,才能做到高瞻遠矚,掌控規律,服務實踐。這樣我們提出的審計建議才有可能跳出頭痛醫頭腳痛醫

15、腳的怪圈,才不至于再度陷入年年搞審計,歲歲老問題的怪圈而不能自拔。孵化金點子關鍵在于對一手材料深加工,通過去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里,來實現舉一反三前瞻性思索,觸類旁通超前性研究,最終綜合醞釀提煉出對一個系統、一個行業、乃至整個國家宏觀調控的建設性意見,去打開陳年“銹鎖”,這就是課題化審計的真功夫。 (二)課題化審計的作用 課題化審計是柄“雙刃劍”,表現在它既是“專家化、學者型”審計人才的比武舞臺,又是培養高層次、高素質審計人才的搖籃;它既能推動審計工作攀升上水平,反過來審計工作又促進它不斷上臺階;它不僅是防錯糾弊的工具,而且更是提高社會效率、保障戰略發展的工作中心及當前或近一個時

16、期內的工作重點主動立項。 2.圍繞宏觀經濟運行中存在苗頭性、傾向性、普遍性、預警性問題及時立項。 3.圍繞社會經濟中出現的難點、熱點、焦點問題重點立項。 “要想有地位,必先有作為;要想有作為,不能全都為”。面面俱到,可能處處不到;蜻蜒點水,解決不了根本問題。因此,課題立項應堅持“項目少而精、樣本范圍多而廣”的原則,以保證調研成果縱向有深度、工作有力度、橫向有廣度,體現其代表性、操作性、指導性、實用性。要將審計的著眼點定位在服務經濟建設、服務宏觀決策上,工作思路定位在開展調查研究、剖析問題成因、探求解決途徑上。 (三)課題研究階段 是審計小組圍繞課題目標開展現場調查,綜合運用觀察法、審閱法、詢問

17、法、抽樣法、分析法等審計方法收集一手資料,分析評價某個事件內外環境,重點從管理層面研究制度缺失、機制失靈或制度執行過程中出現偏差的成因,并提出完善制度或糾正偏差對策的過程。調查中要注意廣泛訪談被審計單位的管理人員、工作人員,零距離接觸有關專家,為檢查法律、法規、政策執行情況與偏差,尋找經濟運行中的薄弱環節,發現典型經驗教訓與管理中漏洞并剖析問題成因、評價危害、研究對策搜集相關證據,以使成果報告能“有感而發,言之有物,耐人尋味,發人深省,適銷對路”。一句話,這個階段就是精心調研抓素材,深思熟慮釀產品。 故此該階段是課題化審計的中心環節和重心所在,是課題立項與課題結論間的橋梁與紐帶,它是把握或拔高

18、“基調”的承前啟后的實質階段。實施過程中要注意以下幾點: 1.審計機關根據課題化審計立項要求,及早組織力量開展審計調研。 2.審計組視工作量及業務分工等狀況可劃分若干小組,實行“大兵團、多兵種”聯合作戰,最后匯總戰果,提升成果,上報碩果。 3.審計實施過程中,堅持邊審計,邊提煉審計成果的原則,做到向決策機關反饋及時,反映真實、概括完整。 4.搜集審計證據注重相關性、可比性、客觀性、全面性,反對以偏蓋全。 5.審計中,涉及到課題調研的有關問題,可以向以前年度追溯,以選取更多的審計樣本揭示出規律性的東西,為研究事物發展趨勢和分析其運行軌跡積累素材。 6.對其它帶有典型性、矛頭性、普遍性的問題也要注

19、意收集整理,以防顧此失彼。 說明一點,在審計實施過程中,如發現了新問題、新情況、新矛盾,可根據實際充分斟酌,適時調整課題或補充增加課題。 (四)成果報告階段 是審計人員充分利用已掌握的情況及取得的證據,經過“去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里”的深加工過程,對一個問題進行由現象到本質、由局部到全局、由個別到一般、由具體到抽象、由感性到理性、由靜態到動態的不斷升華認識并逐漸完善解決辦法的意識活動。課題報告要做到言之有物,寫的有情況、有分析、有建議,建議又極具前瞻性、針對性、操作性、可行性、建設性,就須切準要害、抓住時弊、想人民之所想、急人民之所急、盼人民之所盼、解人民之所憂,切忌無的放失,人

20、云亦云。 以上步驟可概括為:圍繞目標,擬定課題;核算指標,探尋差距;發現問題,揭露危害;剖析成因,查找癥結;研究對策,堵塞漏洞;精心醞釀,編撰報告;上報戰果,服務決策。 (五)與上述階段相對接的方法 1.審計立項“三圍繞選題法”:即圍繞國民經濟工作中心及當前或近一個時期內的工作重點主動立項;圍繞宏觀經濟運行中存在的苗頭性、傾向性、普遍性問題及時立項;圍繞社會經濟中出現的難點、熱點、焦點問題重點立項。 2.審計查證“列表對比法”與“五看五查法”:(1)列表對比法即將兩項或兩項以上具有關聯可比性的數據直觀地列示在一張表上進行對比并查看其符合程度(找差距)的方法。如:預算執行審計利用該法,將人大批準

21、的年度預算數及其調整數與實際執行數放在一張表上進行對比,來分析預算執行的總體情況和分項情況就十分簡單、直觀、便捷。(2)五看五查法:即看內控制度查監管的合理性;看業務流程傳遞票證結構內容查管理的有效性;看銀行賬戶查違紀的發生性;看開支單據(重點是管理成本方面)查漏洞的存在性;看會計賬證查責任的落實性。 3.定量分析“表格解碼法”:即指運用1. 學術性論文。是審計人員根據課題化審計立項要求,針對審計中發現的政策運行中的薄弱環節和存在問題,經過精益求精的剖析、深思熟慮的醞釀過程而撰寫的服務宏觀調控的文章。 2.調研性報告。是審計機關對被審單位的管理問題或存在的薄弱環節作出的改善管理建議,被審單位可

22、以擇優選用。 審計機關作出的管理意見分兩種:一種是微觀管理意見:即向有關被審單位作出的指導性管理措施,一般以“審計結果報告”形式出現。另一種是宏觀調控意見:即向上級有關決策部門提出的建設性管理建議,一般用“調研報告或專題調查報告”形式上報。寫作上需要注意的是:結論性文字特別是建議要具備針對性、實用性、前瞻性、建設性、操作性、可行性,切忌含糊其辭,模棱兩可,只講原則,不講實用;只教“作秀”,不教內容;只顧交差,不顧績效。一言以蔽之。審計建議不僅要回答應該加強管理,而且更應該回答如何加強管理以及具體怎么加強管理的各個細節,并經常對管理建議的落實進行指導完善和追蹤督察。 3. 強制性決定。是審計機關對被審計單位的違紀違規問題作出的處理處罰法律文書,被審單位必須執行,不能討價還價。 4.時效性簡報。是審計機關在審計中發現的典型個案或先進經驗作出的客觀反映。一般用“動態信息或要情信息”反映。對審計中發現的問題或經驗及時反饋,可以向上級部門提供決策依據,以便采取措施遏制問題蔓延或宣傳先進典型指導面上工作。 (三)結論報告轉化及效應 努力促進審計信息社會化