1、完善規劃程序，建立健全存量空間政策法規體系COMPLETINGPLANNINGPROCEDURESTOESTABLISHANDIMPROVESTOCKBASEDSPATIALPOLICIESANDLEGALSYSTEM尹稚YINZhi93【文章編號】1002-1329(2015)12-0093-03【中圖分類號】1984.11*4【文獻標識碼】Adoi1O.l1819/cpr2O151214a【作者簡介】尹稚.男，中國城市規劃學會副理事長，清華大學建筑學院教授。【收稿日期】2015-1105我國的城鎮化自建國以來，經歷了起步發展和快速發展兩個歷史階段。特別是改革開放以來，城鎮化速率顯著提升的同

2、時，城鄉建設用地粗放利用所引發的城市建設問題也與日俱增。與此同時，受外向型經濟的推動以及“土地有償使用”、"中央和地方分稅”等一系列制度設計的影響，依靠新征土地作為主要空間資源.以壟斷一級土地市場獲得土地溢價作為主要資金來源，同時通過廉價生產要素和非均等化基礎公共服務設施壓低成本，從而實現城鎮化的高速發展。然而，隨著我國城鎮化率跨過50%拐點，城鎮化進入轉型發展階段，伴隨著國內外社會經濟形勢和資源條件的變化，前30年高速城鎮化所依賴的傳統路徑已經無法適應新的需求°"中央城鎮化工作會議"的召開和國家新型城鎮化規劃(2014-2020)的頒布對我國未來一段時

3、期內的城市建設提出了新方向與要求。以土地粗放消耗為基礎的城市發展模式難以為繼，亟需尋求適應未來我國城市發展需求的全新模式。而作為下一階段我國城市建設的核心資源存量土地及存量空間，無疑具有至關重要的作用.1我國存量空間資源規劃利用現狀面對新型城鎮化對于未來一段時期內我國城市建設的新要求，存量空間資源的合理規劃利用對于緩解城市現狀問題及推動城市進入良性可持續發展顯得尤為重要。對于存量空間資源而言，不同職能定位的城市對其價值的理解和應用方式不盡相同。經歷過經濟高速發展及土地粗放消耗的城市.對存量空間資源的需求更加迫切。而區域的經濟發展水平也是影響人口流動及人口城市化的重要因素。因此，對于存量空間資源

4、的規劃利用，必須建立在明確我國現階段城市發展根本矛盾的前提上，以此為基礎，進一步梳理出未來我國存量空間規劃利用的核心目標，從而實現存量空間資源的合理利用，減少規劃建設誤區，避免對城市造成難以修復的后果.因此，首先從宏觀、中觀和微觀三個層次，具體分析我國存量空間資源利用的現狀情況和面臨問題。1.1宏觀國家層面問題伴隨著我國城鎮化進程的不斷推進，我國城市逐步進入轉型發展時期。與不斷增長的城鎮人口總量相悖，近年來我國城市建成區常住人口密度呈現緩慢下降的趨勢，這一現象源于改革開放以來我國建設用地的粗放擴張的發展模式。2000-2011年期間，中國城鎮的建成區面積增長了76.4%,而城市常住人口僅增長了

5、50.5%；與此同時，1995-2011年期間，農村常住人口以年平均1100萬的速度在減少，而農村居民點建設用地卻增加了約27萬hm2(400余萬畝).由此可見，我國城鎮建設用地擴張的速率遠高于人口城鎮化的速率。同時，集體建設用地并沒有隨著農村常住人口減少而有所收縮。因此，就我國宏觀層面而言，存量空間資源利用的問題在于建設用地的粗放擴張與人口流動不相匹配.1.2中觀區域層面問題我國幅員遼闊，建國以來，經過長期發展，全國范圍內已經形成了差異較為明顯的城市發展格局。其中，東部沿海地區經過長期穩定發展，社會經濟與相關產業不斷增長，城市擴張最為迅猛。由于各地區城市處于不同的發展階段，存量空間資源利用的

6、現狀與目標也不盡相同。而不同規模、不同發展階段的城市，由于產業帶動能力不同，人口吸納能力和城鎮化水平也有所差別.對于同一城鎮群來說，重點城市的建設用地擴張快于人口城鎮化的現象往往更為突出；核心城市雖然地快于人"的現象相比之下稍好一些，但是建成區面積占城市規劃面積的比例一般偏大，存量空間資源的利用較其他城市更加迫切；相比較而言，中小城市建成區面積與城市規劃面積比值一般較低，因此存量空間資源利用的動力稍顯不足，但是從城市空間資源發展趨勢來看，同樣應堅持并加強土地集約利用程度，普及并推廣存量空間資源利用觀念。從中觀區域層面來看，我國城市存量空間資源利用面臨的主要問題是城市集群內部缺乏協調發

7、展，大中小.東中西各類城市的產業、人口和城市化水平分布不均衡。94苒斗漕絲CITYPLANN一NGREV_EW2CH5#掖篇用12圣VOL.39NOL2DEP2251.3個體城市層面問題就我國個體城市而言，存量空間資源規劃利用的基本矛盾是與城市自身的發展結構緊密關聯的。在城市由中心逐漸向外擴張的過程中，人口密度會隨之降低。因為一方面城市郊區的人口聚集度與中心城相比較低，郊區土地低效擴張現象更為嚴重。此外，由于公共服務設施配套與人口聚集度相關，現狀公共服務設施往往集中于城市中心地區。加之我國長久以來實行的戶籍管理制度，在公共服務設施總量測算時往往以戶籍人口為依據，同時，我國公共服務設施配置標準較

8、發達國家普遍偏低.因此，我國大部分城市的現狀公共服務設施供給遠遠無法滿足常住人口的需求。與此同時，基于地租理論可知，低收入的外來人口多聚集于城市邊緣低地價區域，致使以戶籍人口為依據的公共服務設施配套由于外來人口的增多而愈加緊缺。總體來講，隨著城市由內向外擴展，公共服務設施供給量、人口密度以及土地資源緊缺程度會相應降低即距離城市中心區域越遠，建設用地擴張的速度越高于人口城鎮化的速度，人口城鎮化的速度也越高于公共服務設施配套的完備程度。因此，對于我國個體城市而言，存量空間資源規劃與利用的問題在于人、地及公共服務供給之間不匹配。2出現上述問題的原城市存量空間資源的合理利用對實現新型城鎮化至關重要，其

9、根本上要求將以增量為主通過不斷擴張實現城鎮化的建設模式轉向以提質增效為主的內涵式建設.但由于這兩種城鎮化模式在機制上的差異，現階段尚存在一定制度障礙。同時，城市存量空間資源利用與增量空間資源的利用相比，具有方式多樣、任務多線、主體多元、機制復雜等一系列特征，因此，在具體實踐過程中，常常產生諸多問題和誤區，主要體現在以下三個方面：2.1 發展背景發展方式的轉變與思維慣性的沖突一些經濟發達城市雖然不必再完全依靠增量經濟，面對城市存量空間資源利用的復雜問題時卻仍然片面強調經濟增長而未能給社會公平、傳統文化、生態環境等其他方面留以足夠的空間。2.2 認識層面對存量空間資源利用的目標和任務缺乏統籌研究由

10、于對城市化動力、空間資源約束、城市精明增長的誤讀，導致對城市存量空間資源利用的目標任務簡單理解為提高單位用地的容積率、單純圍繞物質空間建設，忽視其他人居環境和社會文化問題。2.3實施層面政策制度體系不完善、規劃技術方法不適用、實施過程協作協商不夠在快速城市化背景下，中國城市建設管理大量采用的是農地征用一一級土地整理一二級上市、國有劃撥一開發建設的開發管理流程。當面對長期以來不被重視的建設管理和存量更新工作時，因相關經驗、制度、流程的欠缺和缺失而帶來的制約和問題就顯得尤為突出.上述情況反映出當前在城市存量空間資源利用的各個層面都存在一定的誤區和問題。但是，應該看到，從長遠來看，隨著政治體制改革、

11、經濟轉型發展和新型城鎮化的推進，城市存量空間資源利用需要逐步納入更加規范、有序、常態化的管理和運行軌道。未來的轉型發展，對城市規劃提出了創新和變革的要求。3新型城鎮化背景下城市存量空間資源規劃利用的對策建議3.1 建立健全城市存量空間資源規劃利用的政策法規體系從各城市對存量資源利用的情況來看，除少數幾個走在前列的城市（如深圳）外，大部分城市存在政策和管理權限的多頭和分散問題，一方面不利用于從城市發展的宏觀層面對城市存量空間資源的利用進行自上而下的統籌。另一方面，公眾和市場面對分散的政策和復雜的程序，因無法獲得準確指引而影響參與存量空間資源利用的積極性。對此，可通過地方立法的方式建立健全城市存量

12、空間資源規劃利用的政策法規體系。目前，很多城市都根據城鄉規劃法制定了具有本地特色的地方性法規.但是，應當注意到，地方城鄉規劃條例只是地方城鄉規劃的主干法，依然需要相關配套的法規、規章、規范性文件來與其配合，所以，“地方立法機關也應當適時更新，完善其他法規、規章以及其他規范性文件、技術標準和規范等，建立以地方城鄉規劃條例為主體的完整的地方城鄉規劃"。完善的制度設計是推動存量空間資源利用的有力保障。在計劃經濟體制下，面對城市建設中相對簡單的社會關系，我國城市規劃立法的普遍特征之一是重實體性內容的規范，輕行為程序的約束.即主要通過實體性內容進行社會關系的調控。今天，面對城市存量空間資源利用

13、過程中復雜、多元化的規劃建設利益主體及其相互關系，必須建立規范規劃編制和管理的程序，從法定時序、時限和空間方式等程序內容的角度，強化規劃管理的公開、公正和公平。3.2 逐步推進城市規劃轉型及規劃師角色轉變城市規劃工作的本質是協調：協調城市發展的多元目標，協調城市建設投入的資源效率，協調城市建設中得失的公平分配。同時，規劃工作又與空間聯系緊密，其工作重點在于協調城市建設中的不同利益，特別是空間利益.同時，伴隨著規劃轉型的過程，規劃師的角色身份同樣需要轉變.城市存量空間資源利用規劃最顯著的特點是與物權的廣泛聯系，相關利益者會積極主動地參與到規劃過程當中，規劃面臨的利益博弈要現實復雜得多.這也將對傳

14、統的政府“指令式”的規劃方法和消極的公眾參與方式帶來變革。規劃師面對多元目標、多方利益訴求，應采用以關注公平和社會權利分布為目標的協作式規劃方法，尊重相關權利人，并強調溝通的過程，規劃師有義務在這個過程中促進各方平等對話，推動參與者討論問題，從而確定發展目標，形成多方共識。推動規劃轉型和規劃師的角色轉變是一個長期的過程°除了規劃體制的變革外，規劃教育和人才培養是重要的影響因素。加強相關人才的培養.完善規劃教育是推動規劃、規劃師轉型的前提條件。3.3 盡快完善存量空間資源利用的規劃編制方法我國現行的城市規劃編制體系仍停留在"大建設大發展”的時代，主要針對一般性的新增建設行為，

15、對城市存量空間資源利用的規劃尚未納入從城市總體規劃到控制性詳細規劃等各層次規劃中。因此，難以滿足現實中存量空間資源利用的規劃管理需求.因此，為了更有序、有效地推進城市存量空間資源的利用，從根本上應規范城市存量空間資源利用的規劃編制內容、方法、流程，并使之與現行的法定規劃體系相銜接.隨著城市化的推進，越來越多的城市將面臨存量建設用地逐步成為建設用地供應的主要來源的現實問題。對這些城市來說，這一工作則顯得更有必要。3.4 不斷加強存量空間資源利用的規劃技術創新規劃體系要應對城市存量空間資源利用的規劃管理要求，除了需要調整各層次城市規劃的編制內容，還必須對城市規劃技術標準和規范進行調整和完善。針對城

16、市存量空間資源的利用，城市規劃技術標準和規范的創新主要表現在以下幾方面：(1) 建設條件的復雜化.城市建成區往往存在土地資源緊張、基礎設施欠缺等問題，建設活動的條件較一般新區類型更多、苛刻程度更高.客觀上要求現有的規劃技術、規范進一步細化，以應對復雜多樣的建設條件；并充分考慮土地集約利用的要求，增加對公益性設施配置的標準、用地性質和建筑功能混合、地下空間集約利用的研究深度，提高規劃技術標準的可實施性.(2) 改造方式多元化.目前的城市規劃技術標準和規范更多地是針對和適用于新建項目。而城市存量空間資源由于資源類型既包括存量土地資源也包括存量建筑資源，因此其利用的方式較為多元，具體可分為整建維修、功能改變、拆除