對準金融機構監(jiān)管的再思考

近年來，小二企業(yè)、信貸擔保公司、融資租賃公司（除金融租賃公司外）、pe和vc等主

權基金、創(chuàng)業(yè)板基金、典當行、陽光私營部門、清算基金等機構蓬勃發(fā)展。這些機構的業(yè)

務具有金融性質和創(chuàng)新價值。它們在提供金融服務方面發(fā)揮著越來越重要的作用，尤其是

在為中小企業(yè)提供金融服務方面。推動地方經(jīng)濟發(fā)展，促進地方金融發(fā)展，枳極發(fā)揮積極

作用，在中國金融發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。

這一類機構具有以卜共性：一是金融創(chuàng)新，不同于傳統(tǒng)的銀行、保險、證券業(yè)務，沒有金

融牌照，但是從事的業(yè)務屬于金融業(yè)務;二是監(jiān)管架構特別，不受人民銀行、銀監(jiān)會、保

監(jiān)會、證監(jiān)會直接監(jiān)管，而是卜.放到地方政府;三是投資者具有較強的風險識別能力和提

失承擔能力，產(chǎn)生系統(tǒng)性風險的可能性較小；四是資金來源為私募而非公募，涉眾面相對

較窄，涉及公眾利益有限;五是對民營資本的進入持開放態(tài)度。綜合多次調研和國內外資

料的整理，本文對以上各種機構稱之為“準金融機構”，它是與地方經(jīng)濟發(fā)展有密切關系,

未納入國家金融監(jiān)管部門監(jiān)管范圍的，不具備金融監(jiān)管部門發(fā)放的“金融許可證”，但從

事金融業(yè)務（金融服務）的機構。

一、準金融機構的監(jiān)管職責

目前我國尚未對準金融機構形成成熟的監(jiān)管框架，對準金融機構的監(jiān)管是我國金融監(jiān)管中

的新問題。本文將準金融機構的監(jiān)管職責歸納為由國家監(jiān)管部門和地方政府共同行使，可

以分為制定金融監(jiān)管規(guī)則和執(zhí)行金融監(jiān)管規(guī)則兩個方面，監(jiān)管規(guī)則制定權由國家金融監(jiān)管

部門行使，金融監(jiān)管執(zhí)行權由地方政府履行。但是從更為具體的層面來看，這種監(jiān)管框架

并不完全統(tǒng)一和成熟，具體表現(xiàn)為：

（一）風險難以控制

對于準金融機構，從政府角度面臨兩種任務，既要推動其發(fā)展，又要防范其潛在的金融風

險。目前地方政府在監(jiān)管中的導向是更為強調積極促進這些準金融機構發(fā)展，而對金融風

險的防范和控制關注不夠。對準金融機構的監(jiān)管帶有明顯的地方化色彩，隨意性較大，監(jiān)

管不到位的情況非常普遍。

準金融機構與傳統(tǒng)金融機構相比，雖然一般不會產(chǎn)生系統(tǒng)性風險，風險相對較小，但是不

管是小額貸款公司還是融資擔保公司，如果監(jiān)管不力，均可能產(chǎn)生涉眾金融風險，而時于

PE,由于資金數(shù)額巨大，潛在風險亦不可忽視，隨著其規(guī)模的急速膨脹，也存在非法發(fā)行、

非法募集資金等違規(guī)違法行為和隱患。隨著準金融機構的發(fā)展加速，在實體經(jīng)濟或者金融

市場出現(xiàn)大幅波動時，對金融穩(wěn)定將形成新的壓力。

準金融機構的風險內控制度對風險預防和控制具有重要意義。但是由于準金融機構的目標

客戶資信信息具有離散度高、透明度低、規(guī)范性差等特點，其信用風險相對較大。準金融

機構尚未具備足夠的風險評估技術，存在較為嚴重的信息不對稱情況。特別是目前準金融

機構無法共享征信資源。

（二）稅收優(yōu)惠政策

以小額貸款公司為例，一是根據(jù)規(guī)定，小額貸款公司的貸款利率最高可以為人民銀行的同

期貸款基準利率的4倍，給小額貸款公司?定的風險補償手段，但是同時又對小額貸款公

司按照?般工商企業(yè)征收5.6%的營業(yè)稅及附加、25%的所得稅以及0.05%的合同印花稅，

在開業(yè)的前期也無任何的減免和優(yōu)惠。這對于單器資本金運作獲利的小額貸款公司而言負

擔較重，對沖了小額貸款公司的盈利能力，小貸公司將趨向于選擇高利率貸款，根本上不

利于借款人。

二是依據(jù)銀監(jiān)會發(fā)布的《小額貸款公司改制設立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，小額貸款公司改制

為村鎮(zhèn)銀行必須有銀行業(yè)金融機構作為主發(fā)起人，發(fā)起人持有的股份不低于20%,這就意

味著小額貸款公司若要升格為村鎮(zhèn)銀行，就必須將控股權轉讓給體制內的金融機構，這顯

然與鼓勵發(fā)展小額貸款公司的初衷有所背離。

此外，小額貸款公司風險撥備稅前列支尚無明確規(guī)定，列支比例各地不二向商業(yè)銀行融

資時，基本上是按照貸款利率執(zhí)行，融資成本較高。

二、傳統(tǒng)政府機構職能的發(fā)揮制約了金融專業(yè)監(jiān)管的發(fā)展

準金融機構監(jiān)管體制的一個基本特征是地方政府在監(jiān)管中扮演了重要角色。國家金融監(jiān)管

部門將對準金融機構的監(jiān)管執(zhí)行權下放地方政府，從而加大了地方政府在金融領域的話語

權。但是這種履行監(jiān)管職能的要求對地方政府帶來了不小的挑戰(zhàn)。

首先，金融監(jiān)管職責對人員監(jiān)管能力要求更高。目前,“一行三會”的人員配置強調專業(yè)

性，對人員的專業(yè)素養(yǎng)要求較高;而傳統(tǒng)政府的特點是綜合性，從金融監(jiān)管的角度，需要

通才，但是更加需要專才。由于以前地方政府在金融領域的職能并不涉及金融監(jiān)管權，因

此在人員配置和人員安排上并不適應專業(yè)監(jiān)管的要求。

其次，對地方政府機構設置和職責定位之挑戰(zhàn)。地方政府機構，扮演的角色可歸納為三種,

一是政府公共服務;二是金融國資出資人;三是金融專業(yè)監(jiān)管。雖然權能行使的相對方并不

多，但是其角色多重，職能豐富。這兒項職責，任何一項之履行都非易事，甚至需要各自

單獨成立一個部門。同時這幾項職責性質差異相當大，金融發(fā)展環(huán)境營造是傳統(tǒng)政府職責;

出資人管理是做企業(yè)老板;準金融機構監(jiān)管是專業(yè)性較強的金融監(jiān)管職責。將這幾種職能

集中于地方政府機構一身的確需要關注。對地方政府在金融管理中的三種職責，應當如何

有效配置，是一個全新的課題，將其分由三個部門分別行使，顯然會造成機構龐大，效率

低下之后果：而統(tǒng)一行使又會造成多重定位，題此失彼。對此需要從更高的層面來研究，

從金融監(jiān)管的角度和從地方政府自身的角度來看這個問題，結果應該會截然不同。

防范金融風險的建議

對于準金融機構的監(jiān)管核心內容就是要在促進準金融機構發(fā)展的同時防范潛在的金融風險

目前準金融機構的監(jiān)管尚處于初構階段，本文提出以下建議：

（一）監(jiān)管目標不清

金融監(jiān)管目標的設定是建立金融監(jiān)管體制的前提。一般來說，金融監(jiān)管的目標具有多重性,

包括金融體系的穩(wěn)健性、金融市場的競爭性、金融活動的公平性等。金融監(jiān)管目標的確定

還不可避免受到金融監(jiān)管以外因素的影響，例如目前對中小企業(yè)融資難的解決必然將對準

金融機構的發(fā)展提出迫切要求，進而犧牲穩(wěn)健性。而監(jiān)管標準也將隨監(jiān)管目標的變化而調

整。從我國準金融機構的發(fā)展來看，監(jiān)管目標和監(jiān)管標準存在不夠清晰的問題。以小額貸

款公司為例，國際上的發(fā)展和監(jiān)管經(jīng)驗表明，凡是小額信貸發(fā)展較好的地方，一般具備比

較清晰的監(jiān)管思路和法律框架;相反，凡是小額信貸發(fā)展不好的國家，一般而言不具備對

于小額信貸機構的明確法律框架。又如，股權投資企業(yè)目前主要包括國有股權投資企業(yè)、

外資股權投資企業(yè)、純民間股權投資企業(yè)等不同資金來源的投資機構，但在監(jiān)管上并未予

以區(qū)分。鑒于有些股權投資企業(yè)的資金部分是來自于金融機構，應按照金融機構資金使用

的有關規(guī)則進行監(jiān)管，不過監(jiān)管機關應以金融機構的主管機構為主為妥。另外，對外資股

權投資機構的監(jiān)管應以防止熱錢和限制投資方向為主，而不應過多干預實際業(yè)務經(jīng)營自主

權。而對無國資參與、無外資背景的純民間股權投資機構，應主要防范非法集資。

（二）規(guī)范金融機構的監(jiān)管

本文認為，準金融機構的監(jiān)管目前是國家金融監(jiān)管部門和地方政府共同監(jiān)管的體制。國家

金融監(jiān)管部門主要承擔監(jiān)管原則和監(jiān)管規(guī)則的制定，即監(jiān)管立法，而地方政府主要承擔具

體的監(jiān)管職能，并有一定的監(jiān)管規(guī)則制定權。

提高立法層級，嘗試地方立法是準金融機構監(jiān)管的當務之急。目前對諸多準金融機構，尚

無有行政法規(guī)以上立法予以規(guī)范，對于小額貸款公司，僅有人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合制定的

部門規(guī)范性文件作為審批依據(jù)，對于融資擔保公司有銀監(jiān)會部門規(guī)章予以調整，對于典當,

也只有國家商務部和公安部聯(lián)合制定的部門規(guī)章規(guī)范。對于股權投資企業(yè)，則缺乏國家層

而相應制度規(guī)定。

對于準金融機構，目前國家和地方共同監(jiān)管體制基本確立，國家層面制定規(guī)則，地方具體

執(zhí)行。本文認為，從國家整體來看一，為防止?jié)撛诘慕鹑陲L險，時機成熟時，應當在國家層

面對準金融機構監(jiān)管制定立法，至少為行政法規(guī)以上層級，就監(jiān)管的重大問題作出規(guī)定。

各地政府作為相關立法的執(zhí)行者和實際的監(jiān)管者，可以在不違背國家立法的原則下，對于

立法空白或尚不具備條件予以明確規(guī)定時，通過地方立法先行規(guī)范。

（三）統(tǒng)一監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管，規(guī)范監(jiān)管

準金融機構目前由地方政府的不同部門在監(jiān)管，本文認為，對準金融機構的監(jiān)管也有一個

功能監(jiān)管和機構監(jiān)管問題，應當將對不同準金融機構的同類型業(yè)務進行統(tǒng)一監(jiān)管，地方政

府應當將對準金融機構的監(jiān)管職責統(tǒng)一由一個部門來行使。原因是金融監(jiān)管是一項專業(yè)性

較強的工作，分散的監(jiān)管模式必然帶來公共資源的浪費利效率低下，并且不利于地方政府

與國家金融監(jiān)管部門的統(tǒng)一協(xié)調溝通。

（四）登記審批難度

與地方金融機構不同，H前很多準金融機構尚未建立規(guī)范高效的業(yè)務運行系統(tǒng)，相關監(jiān)管

部門難以及時獲取有效的監(jiān)管信息。例如，各小額貸款公司業(yè)務流程差別較大，財務報表

不統(tǒng)一不規(guī)范，導致數(shù)據(jù)匯總難度較大；另外，融資租員的業(yè)務發(fā)展很快，已具有相當規(guī)

模，但也缺少一個標準的業(yè)務平臺，對監(jiān)管者及時掌握有效信息造成不便；再如，股權投

資企業(yè)由于無需準入審批，除主動注冊為“股權投資”類的，無法掌握此類企業(yè)實際數(shù)量,

等等。此外，對于需要行政審批的準金融機構，部分審批部門尚未建設網(wǎng)上審批系統(tǒng)或未

與相關部門進行信息連網(wǎng)，不僅對行政相對人而言較為不便，而口也不利于政府部門之間

信息共享，信息較為不暢。為此，國家有關部門應牽頭聯(lián)合相關行業(yè)協(xié)會，開發(fā)完善相關

準金融機構的業(yè)務系統(tǒng)，改善監(jiān)管工作的基礎條件。

（五）設置地方準金融機構的監(jiān)管成本太高

金融監(jiān)管機構必須具有充裕的監(jiān)管資源和監(jiān)管能力。如果要按照人民銀行、銀監(jiān)局、證監(jiān)

局、保監(jiān)局的模式來設置地方準金融機構的監(jiān)管部門，難度很大而且成本太高。但是可以

通過提高相關監(jiān)管機構的級別和設置的辦法改進，應當將其區(qū)別于傳統(tǒng)的政府機關，即使

目前不可能將其設置為獨立于行政機關的專業(yè)監(jiān)管部門，也可以賦予其相對較高的機構級

別和專業(yè)化要求，同時應當通過地方立法賦予其行政處