戰后日本的保險模式

社會保障已經成為中國社會主義市場經濟的一項緊迫任務。事實證明:市場經濟與社會保險,是現代社會發展的兩翼,如果一個國家缺少完備的社會保險體系,尤其是職工的社會保險出現紕漏,其構建市場經濟的努力可能難以成功。于是,我們把目光投向了社會保險制度日趨完善的市場經濟大國——日本。日本從二戰后開始構筑完整的勞動保險體制;隨著經濟和社會的發展,在60年代初建立了“國民皆保險、國民皆年金”的全民保險格局;70年代后,由于老齡化趨勢,立法重心開始向老齡對策轉移,各種社會保險法律進行了一系列調整;90年代后,經過多年立法準備,終于制定了全新的《護理保險法》。日本在社會保險立法上的經驗和得失,對于正在構筑社會保險體制的中國來說,是極具參考價值和借鑒意義的。一、健康保險制度的由來日本的社會保險立法,始于1922年的《健康保險法》;1938年制定《國民健康保險法》,保險對象是農村居民,目的是確保健康兵源;1944年制定《厚生年金法》,目的是利用養老保險先期繳費的特點,通過征收高額保險費來增加戰爭軍費①1。日本把社會保險作為戰爭工具,這在世界保險立法史上,都是極為罕見的。戰后,占領當局發布了關于社會救助方面的備忘錄,并要求其把勞動政策作為民主化支柱之一予以重視。因此,政府于1946年緊急制定了社會救助性質的《生活保護法》,1947年頒布了《工傷保險法》和《失業保險法》,開始了戰后的社會保險立法。《工傷保險法》以職業傷害(工傷、職業病)為保險事故,采取用人單位全額負擔的方式,實行差別費率;其保險待遇包括醫療或療養給付、傷病假補貼、殘廢補償金和殘廢年金等。但是,當初的保險范圍比較狹窄,只限于一定規模以上的企業?！妒I保險法》以“加入保險6個月以上”和“失業確認”為受給要件,給付期限為180天。同時,考慮到該法施先前已經失業的人員,又制定了過渡性的《失業津貼法》,向其發放失業津貼。在上述立法活動中,美國的社會保障調查團來日調查,并督促政府設置了由專家學者等組成的“社會保障制度審議會”(政府的社會保障咨詢機構)。審議會于1950年提出“關于社會保障制度的報告,批評政府將立法重心放在社會救助的做法,指出社會保險才是社會保障中最重要的核心部門。1951年,審議會進一步提出“關于推進社會保障制度的建議”,敦促政府盡快建立普遍、全面的社會保險制度②1。這些報告公布后,激起了公眾對社會保障的普遍關注,飽經戰亂和無保障生活的國民,開始表現出對社會保險的極大熱情,以工會為中心,各地展開了要求確立社會保險體制的社會運動。在這種情勢下,政府開始著手修改并充實戰前建立的醫療和養老保險制度?！督】当ｋU法》經過修改,擴大了政府主管的保險范圍,提高了給付標準,延長了給付期限,因此,健康保險基金出現了入不敷出的局面,于是,政府在職工激烈反對中提高了保險費率。1953年制定的《臨時工健康保險法》(1984年被《健康保險法》吸收),把一直被排除在醫療保險之外的臨時工,納入了保險體制。國民健康保險在戰后幾乎崩潰,為了重建這一制度,政府對《國民健康保險法》進行了大幅度修改,將實施范圍由農村擴大到城鄉居民,規定原則上以地區的市町村為單位任意實施。在公務員方面,按所屬部門不同,分別制定了各種包括健康和年金保險的互助會法。1948年頒布了《國家公務員互助會法》,統一了原先按政府部門分別實施的互助會制度,其被保險人還包括公立學校的教職員;1953年制定了《私立學校教職員互助會法》;1954年頒布了《市町村職員互助會法》(1962年被《地方公務員互助會法》吸收);1958年制定了《農林漁團體職員互助會法》。戰前實施的、面向一般職工的厚生年金,在戰后的惡性通貨膨脹中,價值急跌,幾乎成為毫無意義的制度。于是,《厚生年金法》在1954年進行了全面修訂,規定繳費年限為20年;支付開始年齡為男子60歲、女子55歲;養老金由定額部分和工資比例部分組成,定額部分為2400日元,比例部分為月標準工資的5‰×繳費月數;國庫負擔管理費和給付額的15%~20%。修改后的給付水準十分低下,引起職工的強烈不滿,但是,在“日本經營者團體聯合會”的強烈反對下(他們認為企業已有退職金制度,年金制度使企業承擔了雙重費用),給付最終維持在月標準工資40%的低水平。這一時期的社會保險立法,主要有以下一些特點:1、戰后立法旨在重建社會保險制度,經過10年努力,形成了以養老、健康、失業、工傷為框架的社會保險體制,為實現全民保險打下了基礎。其中健康保險包含職工醫療、家屬醫療、疾病保險(病假工資)、生育保險等各種項目。2、構筑的社會保險體制,制度不統一。其中的核心項目——養老和醫療保險,形成了條塊分割的格局,體系非常龐大,管理及調整工作十分復雜;分別施行的各種給付,造成被保險人之間的不平等。這種局面的形成,既有立法傳統上的因素,又有對統一性原則認識不足等其他原因,其影響深遠,可以說至今仍未有根本性改觀。3、構建的社會保險體制,是以職工為中心的勞動保險。這符合社會保險發展一般規律,勞動保險是整個社會保險中的關鍵部分,只有職工中建立了穩固而全面的勞動保險制度,才有可能進一步發展成為覆蓋全體社會成員的社會保險。二、國民健康保險的覆蓋如前所述,戰后構建的社會保險制度,主要是勞動保險,職工以外的一般居民,除了任意參加的“國民健康保險”,缺少基本生活保障,而隨著日本經濟的高度發展和社會生活的變化,客觀上要求將社會保險的安全網,擴展到全體社會成員。在這種背景下,“社會保障制度審議會”于1955年發表了“關于醫療保障制度的報告”,強烈敦促政府采取積極姿態推進醫療保險的社會化。于是,厚生省在1956年制定了“全國普及國民健康保險4年規劃”,提出到1960年底,實現國民皆保險的目標。為了實現這一目標,1957年首先對《健康保險法》進行了調整,導入了初診和住院費由個人部分負擔的機制;明確了受給家屬的范圍;建立了醫療機構認定制(醫院經審核、認定和年檢,才能從事或繼續從事健康保險業務)和健康保險醫師登記制,以加強監督管理。此后,為了消除赤字,又提高了個人和用人單位的繳費比例;增加了初診和住院費的個人負擔比例;規定醫療給付的上限;導入了部分藥費個人負擔的機制。其次,1958年對《國民健康保險法》進行了全面修改,將任意保險改為強制保險,要求未加入醫療保險的居民必須全部參加。作為配套措施,修改法大幅度提高了保險待遇,將醫療給付由發生額的50%提高到70%,取消了醫療給付的期限,撤消了限制用藥制度。這樣,至1961年4月,日本實現了國民皆保險的目標。據1992年的統計,健康保險的被保險人(包括職工家屬)約7000萬人;國民健康保險的被保險人為近4000萬人;再加上各種互助會的健康保險,幾乎覆蓋了全日本人口【注文3】。第三,政府于1959年制定了《國民年金法》,規定未加入養老保險的城鄉居民,都必須參加。最初的法案,繳費期限長,、給付水準低,引進社會的廣泛批評。于是,政府修訂了法案,將繳費年限確定為20年以上,并規定了兩條原則:對于無繳費能力的低收入老人,實行福利年金制度;當生活水平及其他因素發生顯著變動時,及時調整養老金給付。這樣,國民年金實際上分為兩大部分:不繳費的福利年金和繳費的國民年金。福利年金從1959年開始實施;而國民年金從1961年施行后,日本實現了國民皆年金的目標。據1993年統計,各種養老保險的被保險人達6631萬人,并有2587萬人正在領取養老金;在有65歲老人的家庭中,領取養老金的家庭占96.7%【注文4】,足見其覆蓋程度。國民年金法施行后,低給付始終成為問題的焦點,為此,隨著厚生年金給付的提高,國民年金給付也進行了一系列調整。1966年,厚生年金提高到1萬日元(占月標準工資36.1%),國民年金調整為夫婦兩人1萬日元;1969年,厚生年金提高到2萬日元(占月標準工資44.6%),國民年金調整為夫婦兩人2萬日元;1973年,厚生年金提高到5萬日元(占月標準工資61.6%),國民年金也調整為夫婦兩人5萬日元。為了清楚了解國民皆保險、國民皆年金制度的結構,我們將其法律體系制成下圖:全民保險體制實現后,由于保險主體多元化、多頭管理的格局,各種給付的橫向調整十分復雜,從一開始就面臨著改革。改革經過多年醞釀,直到80年代才得以實現。1984年,《健康保險法》進行重大修改,一般職工的醫療保險給付,從發生額的100%降為80%;退休職工門診、住院費用,本人承擔20%;職工家屬門診,本人承擔30%,住院承擔20%。健康保險給付的減少,主要是為了縮小與國民健康保險給付(70%)的差距。這樣,在醫療保險方面,雖然沒有改變保險主體多元化的局面,由于給付差距縮小,基本達到了公平、合理和統一的目標。1986年,《國民年金法》進行了全面修改。根據修改后的新法,凡年滿20歲的日本公民,都必須加入國民年金;繳費年限為40年,即必須到年滿60歲才停止繳費,若繳費不滿40年,則養老金作相應扣除;其被保險人分成三類,即一般居民為一類被保險人;厚生年金和各種互助會加入者為二類被保險人,其和用人單位繳納的養老保險費中,已包含本人和配偶的國民年金保險費,無須另外繳費;二類被保險人的配偶為三類被保險人,辦理登記手續即可領取國民年金。這樣,國民年金就成為全體公民的基礎年金,厚生年金及各種互助會參加者,在基礎年金之外,再加算工資比例部分。由此,各種年金制度,在國民年金的基礎上,得到了統一。這一階段的立法特點是:1、抓住經濟發展和人口年輕的機遇,迅速建立全民保險體制。由于經濟發展,國家有發展社會保險的余力;因為人口年輕,支付壓力小,繳費人口多,保險基金積累迅速;而保險基金由大藏省負責運作(據1991年統計,基金的主要投向是:基礎設施建設、扶植特定產業、社會福利事業和金融市場,并保證了較高的投資回報率),在國家財政投融資上又發揮了巨大作用。2、從勞動保險發展為普遍的社會保險。全民保險體制,在穩定市場經濟和社會生活上,發揮了巨大作用。我國目前正處在構筑勞動保險體制階段,但日本的制度演變,為我們提供了今后可能的發展方向:勞動保險——擴展到職工家屬——進一步擴展到城鎮居民——再逐步向農村延伸,最終實現我國憲法規定的保障全體公民的目標。3、建立全民保險體制后,又化了很多時間修改法律,統一制度。我國在構筑社會保險體系時,當吸取這種教訓,堅持同一險種統一立法、建立統一的管理體制,在不同身份的職工中,實行統一的繳費率和給付標準,并以省級為統籌單位統一施行。4、補充養老保險制度頗具特色。我國提出過在基本養老保險之外,建立企業補充養老保險、職工個人儲蓄性養老保險的多層次體系【注文5】,但由于種種原因,至今尚未充分展開。補充養老保險與商業保險相比,被保險人不用負擔保險公司的營業費用,保險基金完全取之于民又用之于民,因而受到被保險人的歡迎。三、日本失業保險的立法背景《失業保險法》施行后,經過多次修改,從消極型的失業保險,逐步演變成積極型的就業保險。1957年,首先在煤礦失業工人中,導入了跨地區求職、轉崗培訓津貼制度,開始了促進就業方面的立法。1960年的修改法,延長了職業培訓中,以及在職業介紹所進行求職活動的失業人員的給付期限,并在所有失業人中實施了“就業準備金”給付制度,鼓勵他們赴異地就職。1963年在所有失業人中導入了“職業培訓津貼”制度,鼓勵他們學習、掌握新技術,并在失業給付中增加了扶養家屬的費用。1964年,為了促進給付合理化,對因結婚、生育而退職的女子(其往往不想再就業);季節工(多為農閑時外出打工的農民);挑剔職業的失業人員,規定了嚴格的給付限制。1971年在勞動力短缺的背景下,制定了《促進中高齡者就業特別措施法》。上述立法頌向,從總體上逐步改變了《失業保險法》的最初立法目的。1974年,政府頒布了《就業保險法》,同時廢止了《失業保險法)。該法出臺的背景是:70年代初的美元危機和石油危機,使日本經濟從高度發展進入了低成長期,經濟結構也隨之不斷調整,客觀上要求促進勞動力流動;經濟規模的擴大和出生率的持續下降,使勞動力從剩余變為不足,失業對策成了無的之矢,就業對策自然應運而生。《就業保險法》帶有明顯的預防失業性質。該法第1條立法目的是:1、以失業給付保障生活安定;2、以促進就業提供求職的便利。3、促進職業安定。為了實現上述目的,該法第3條規定:政府要大力舉辦職業安定事業、促進就業事業、能力開發事業和就業福利事業。從上述規定看,除1項為傳統立法目的外,2、3項都是全新的立法理念。與立法目的相應,該法增加了許多促進就業、安定職業方面的給付;從根本上修改了給付期限與加入保險期限掛鉤的制度,將給付期限與年齡掛鉤(就業容易的年輕人給付期限短;高齡者給付期限長);相反,則對季節工、短工、65歲以后被雇傭者規定了嚴格的給付限制,促使其安定職業,尋找穩定職業或保持持續就業狀態。此后,90年代又創設的“育兒休假給付”、“高齡者繼續就業給付”和“護理休假給付”制度,使促進就業體制更趨完善?，F行的保險給付,主要由圖-2所示的四大部分內容組成:《工傷保險法》施行后,也經過了數次修改。1954年導入了獎懲費率制,即對于沒有事故或事故少的用人單位,給予降低費率的獎勵,反之則懲罰性地提高費率。1960年的修改法,導入了傷殘年金制度,將硅肺、外傷性脊髓、傷殘程度達到1級~3級等喪失勞動能力者的長期給付,納入給付范圍。1965年的修改法,擴大了工傷保險的范圍,強化了用人單位的支付義務,導入了遺屬補償年金制度,并將傷殘年金的范圍進一步擴大。1969年的修改法,將所有用人單位都納入了保險范圍。1973年的修改法,導入了上下班途中的意外傷害補償制度,從而完善了工傷保險立法。與此同時,在公務員中也逐步建立了工傷保險制度。1951年制定的《國家公務員工傷保險法》規定:國家公務員在公務中遭遇意外事故,將得到迅速而公正的補償,其待遇包括療養給付、傷病假工資、傷病或殘廢補償年金、護理給付、遺屬給付和喪葬給付,以及提供各種護理與康復的福利設施等。1950年制定的《地方公務員法》,規定要實施特殊的工傷保險制度,但一直沒有制定具體的法律,而是參照其他相關法律酌情施行。這種狀況,只到1967年頒布了《地方公務員工傷保險法》才得以改觀。根據該法,設立了“地方公務員工傷保險基金”,公務員在執行公務或上下班途中所遭遇的意外事故,將得到迅速而公正的補償,給付內容與國家公務員基本相同。四、圖2:國民健康保險的福利對象日本在70年代就進入了老齡社會。為此,日本將老年的標準年齡從60歲提高到65歲,即便如此,65歲以上的老人,1980年也達到1065萬,1990年為1490萬人,預計2000年為2151萬人(占人口比例分別為9.1%、12.1%和16.9%)。老齡化的最直接影響,就是導致社會保險費用猛增,使人口年輕時建立的社會保險體制出現危機,因此,日本當代社會保險立法的基調,是老齡化對策立法。改革首先在醫療保險項目中展開。由于職工退休后,即退出健康保險而成為國民健康保險的被保險人,這一年齡層正是高病率時期,從而造成了極大壓力,保險財政連年赤字,也大大加重了其他被保險人的負擔。為此,從80年代開始,《國民健康保險法》經修改后,相繼導入了“特例退休被保險者制度”、“退休者國民健康保險制度”和“特定行業健康保險制度”。根據新制度,退休者的醫療費用,主要由黑字財政的健康保險基金撥付,從而減輕了國民健康保險的重負;經厚生大臣批準,特定行業的健康保險,可以吸收退休者為被保險人,從而分流了老年被保險人;而65歲以上的臥床老人、70歲以上老人,則干脆剝離出去,成為《老人保健法》的福利對象。即使如此,由于地區間的年齡結構和財政狀況各不相同,使主要以市町村為單位施行的國民健康保險,出現了保險費西部高東部低、有些地方財政不堪重負的情況。以1990年為例,最高的北海道人均年醫療費用為297000日元,而最低的沖繩縣只有143000日元,北海道某些村的人均醫療費用,是東京都青島村的9.2倍,導致了同一險種的被保險人,有的繳費1000余日元,有的卻要繳納10000日元以上【注文6】。為此,《國民健康保險法》在1988年導入了“保險財政調劑制度”和“特別調整制度”。根據調劑制度,各市町村繳納相當于醫療費發生額10%的調劑金,建立調劑基金,平衡地區間的實際負擔;而調整制度,則規定了低收入層的保險費減免措施。1995年的修改法,規定了老年人口比例的上下限,低于下限的地區,被保險人負擔畸輕的,調整至下限負擔水平;高于上限的區域,被保險人負擔畸重的,由國家進行特別補助。但是,上述改革并不能從根本上消除地區間的差距,由國家統一施行醫療保險,才是真正的出路。在養老保險方面,為了適應老齡化的嚴峻形勢,1994年對《國民年金法》、《厚生年金法》和各種互助會法都作了重大修改,其中最引人注目的改革,是將年金的支付年齡,分階段地從60歲提高到65歲,從而緩解了養老金的支付壓力。但這一修改也引起了種種問題,如退休年齡依然是60歲,勢必出現5年的收入空白期,因此,社會上要求相應推遲退休年齡的呼聲非常強烈。改革的另一方向,是適應老齡社會的需要,創建新的護理保險制度。該險種90年代初首先在歐洲出現,是對傳統老人福利制度的一種反思。在傳統制度下,社會建立各種養老院讓老人安度晚年。但是,許多老人不愿離開生活了一輩子的家,他們希望能在家里得到生活照顧和疾病護理,由于這種護理需要很大花費,不但個人難以承受,社會也不堪負擔,于是,像其他項目一樣實行社會保險的設想,就提上議事日程。日本政府于1990年制定了“推進老人福利10年戰略”,根據這一戰略,1991年創建了“走訪護理制度”。其基本內容包括走訪診療、走訪護理、恢復身體功能、清理房間等;診療由醫師擔任,護理則由家庭護理站的護士擔任,護士必須取得“家庭護理士”的資格,并根據醫師指導和病人需要實施護理;診療和護理費用由國庫承擔20%,都道府縣財政承擔5%,市町村財政承擔5%,其余70%納入國民健康保險體系,所以基本上是一種免費護理的社會福利制度。由于老齡化的急劇進展,護理對象不斷增加,社會呈現出不堪負擔的趨勢,為此,該戰略于1994年進行了全面修改,將重心轉移到臥床老人的對策上,其中特別提出了建立護理保險的設想。這樣,社會上對于護理保險的關心日益高漲起來。經過兩年多的立法準備,1997年12月,政府頒布了《護理