第第頁法治與民族法律建設作者：伍華權

實行法治，是進入全面現代化的重要標志之一，當今，它在全世界范圍內，特別是東方國家的發展趨向已日益明顯，并對整個社會產生著日益重要的影響.在我國，在黨的“我們應當在發展社會主義民主、健全社會主義法制方面取得明顯的進展”①的思想指導下，貴州民族自治地方的法治建設究竟怎樣呢?本文就此作點探討。

一法治的含義、由來和發展

法治，也稱法律現代化，是指由傳統法律向現代法律的一種轉變。它具體的特征是:1、超越歷史、文化和宗教積淀的制度，以普遍有效的法律作為社會控制的主要手段。2、法律的制定、修改和解釋權只屬于代表民意的經過民主選舉產生的有一定任期的國家機關掌握。3、行政權必須在法律范圍內活動，依法辦事.政府和政府工作人員如果有違反法律的活動，即要承擔法律責任。4、司法獨立行使審荊權和法律監督權，并遵循公正、合理和操作性強的程序。5、法的各種制度如開業律師、公證制度和法學研究機構的建立并形成統一合諧的法制系統.一上述條件，都是在實現工業化和生產的商品化、社會化、現代化，一句話，是以商品經濟充分發展和憲政制度的鞏固為前提的。二次大戰后，這些條件在東方國家出現并逐步走向成熟。西方國家一向認為法治是它們的專利品.當然，這也是事出有因，近代法治是商品經濟的產物，西魷北美是商品經濟得到充分發展并占居全社會的主導地位最早的地區:英國勝利后制定的1689年《權利法案》憲法性文件，其基本精神是限制王權(行政權)，確立議會至上(或立法權至上)的原則;美國的憲法性文件《獨立宣言》提出資產階級“天賦人權”、“主權在民”、“民族獨立”的原則;法國憲法的重要組成部份的《人權宣言》確立‘人權”、“民主”與“法治”的原則。這些，都是的旗幟，是為資產階級服務的，至今，都有20。年至30。年以上的歷史，對人類歷史起著積極的推動作用。正如馬克思所說:“16物年的革命是17世紀對16世紀的革命，1789年革命是18世紀對17世紀的勝利。這兩咚革命不僅反映了它們本身發生的地區即英法兩國的要求，而且在更大得多的程度上反映了當時整個世界的要求’②。進入本世紀中期，1959年在印度德里召開的“國際法學家會議"，1961年在尼日利亞首都拉各斯召開的“法學家代表大會”上，對法治的概念作了比較廣泛和其體的闡述，使它更加符合當今國際發展的實際。所以，世界大多數國家實行法治已成為不可逆轉的形勢。

二貴州民族自治地方走向法治軌道

建國以來，特別是改革開放以來，我國發生了巨大變化。進入80年代初，工業生產在國民經濟中占居優勢地位，1984年提出發展社會主義商品經濟，1992年提出建立社會主義市場經濟體制，整個國家正走在工業化和生產的商品化、社會化、現代化的道路上。在上層領域確立國家保障“法律具有穩定性、連續性和極大的權威”，“保證人民在自己的法律面前人人平等，不允許任何人超越法律之牛的特權”，“做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”。⑧簡言之，就是實行依法治國的方針.貴州民族自抬地方就是在這種形勢下，在憲法、民族區域自治法賦予的職權內，開展法治建設工作的。l、立法建設。立法權，是國家權力中最根本的權力，其他權力都是從這里獲得或且派生的。國家斌予民族自治地方的自治權也是從此開始的，其他一般行政區域是沒有這個權力的。十多年來，在全省范圍內制定了3個州級的《自治條例》，12個縣級的《自治條例》，4個《變通執行》等。有了這些地方性法規只是為實行地方法治提供了前提.因為，法制還必須遵循特定的目的，如實現人民民主去運行，才能稱為實行法治。這些地方性法規都是由民族自治地方的人民代表大會依照法定程序制定的，體現了人民的意志，這已為實行法治做到有法可依。2、政體建設。即民族自治地方的政權組織形式間題。貴州所有《自治條例》都載明“自治州(或縣)的自治機關實行民主集中制的原則”。這表明，民主集中制是一個根本制度。它的含義是:(l)民族自治地方的一切權力屬于自治地方的人民.(2)人民在民主選舉的基礎上選派代表，組成人民代表大會作為行使國家權力的機關.人民代表大會對人民負責，，受人民監督。(3)各級地方國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。(4)人民代表大會的常設機關向本級人民代表大會負責，人民代表大會向人民負責。可以看出，民族自治地方的人民代表大會，已占居各該級國家機關為首的地位，它的活動過程體現著“人民當家作主”(人民主權)的原則。3、行政法治建設。根據各級《自治條例》規定，行政機關是同級國家權力機關的執行機關。執行什么?執行上級和同級國家權力機關制定的法律，法規。它要對權力機關負責，受權力機關的監督。因此，行政機關必須:(l)依法行政，不越權.不違法，遵循法定程序。(2)依法管理，不以長官意志代法，不以個別命令代替普遍性規則，不以專斷代替法定會議討論.(3)權責統一，有權必有責，用權必受監督，侵權必須賠償。行政法治的實質是人民高于政府，政府服從人民.這樣，就能使傳統的行政權力凌駕于法律之上，轉變為必須受到法律的控制二4、司法建設。‘《自治條例今規定，自治地方的審判權和法律監督權“依法獨立行使”。這樣，就不受行政機關、社會團體和個人的干涉。為此:(l)司法機關必須嚴格遵守法律，做到以事實為根據，以法律為準繩。(2)司法機關必須按照法律規定，實行分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。(3)司法人員在司法過程中，必須嚴肅、嚴格、嚴明，司法如山，一絲不茍。這樣，司法權就可從傳統社會的行政司法合一、司法是行政權的一個環節的狀況解脫出來。使司法權成為保護人民、懲罰犯罪、維護社會穩定、促進現代化建設的工具.5、行使自治權。根據憲法l巧條規定，民族自治地方的自治機關行使憲法規定的地方國家權力機關的職權，同時依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使自治權。貴州各級民族自治地方制定的《自治條例》對此又作了明確地具體地規定。這個自治權是民族區域自治制度的核心，它們是:(l)立法權，包括前面已述及的以外，還有單行條例和停止執行，根據本地方的實際情況貫徹執行國家的法律和政策。(2)使用少數民族語言文字的自治權。(3)安排管理民族地方性的經濟建設事業的自治權。(4)管理民族地方教育文化的自治權.(5)管理民族地方財政的自治權。(6)，配備民族干部和培養各種民族專門人才的自治權.(7)保護和改善生活環境和生態環境、防治污染和其他公害等。通過自治機關行使自治權，建設和發展現代化事業，達到共同富裕、民主、文明，實現各民族的共同繁榮.6、律師制度.律師與法治密不可分，為現代法治不可缺少的原則之一因此，通向法治社會過程中必須重視律師隊伍的建設。在中國，律師是國家的法律工作者。其主要任務是擔任法律顧問，代理參加訴論，接受刑事案件作辯護^，為非訴論案件提供法律幫助，翩法律詢麗代寫訴咚書;為國家機關、‘企事業單位、‘社會團體、農村集體經濟組織和公民提供法律服務，以維護法律的正確實施，維護國家、集體和公民的合法權利。法治社會需要律師業的發展，律師又會加速法治社會的實現。但是，貴州民族自治地方律師數量太少，估計約占人口總數的10萬分之三(據有關資料統計，美國為萬分之30;英國為萬分之7;法國為萬分之2)，有待發展。何況，律師業務日益滲透到國家的政治、經濟、文化管理之中，對國家的法治進程發揮著強有力影響。7、公證制度。公證是為保證法律的正確實施而設立的一項預防性司法證明制度。通過公證，維護社會主義法治和社會秩序，保護公民、法人及其他組織的合法權益.公證，就是通過公證機關，根據當事人的申請，證明法律行為或者有法律意義的方書和事實的合法性、真實性的非訴訟活動.一切公證行為都產生證據上的效力。其作用在于有效地預防糾紛，減少爭訟，保持法律秩序，達到社會穩定的目的。貴州民族自治地方地公證工作，是從80年代才恢復和逐漸發展起來的。社會各界對公證的認識度較低，公證隊伍量少、質低，據估計約占總人口的i0萬分之一，難以順應市場經濟發展的需要和對外開放工作。因此，應結合法制宣傳進行普及教育。8、人民調解。是指基層群眾自治組織，對發生民事權益糾紛的當事人之間，通過說服教育的方法，予以調解琉導，使矛盾在相互諒解的基礎上獲得解決的一種制度。這是司法社會化、群眾化的表現，是中國社會主義法制的一個顯著特色。“協商調解”、“排難解紛”、“以和為貴”、“以讓為賢”等是中國民間的優良傳統。人民群眾之間一旦發生糾紛，找親戚長輩或請威望高、辦事公道的出面調停、說和，久而久之，形成一種群眾自己解決糾紛的習慣和方法。將這種社會調解和法律控制相結合，有利于實現社會穩定。•所以，1980年國家公布了《人民調解委員會暫行組織通則》，1982年憲法第111條規定基層群眾自治組織“設人民調解委員會”。這有著深遠的理論意義和現實意義，是社會力量進入歷史的起步，預示著我們這個民族更好“走向更高級的人類社會”。(《選集》第5卷第140頁。)9、民族法學研究。民族法學是在產生了民族法律之后，逐漸形成和發展的一門社會科學。正如恩格斯指出:“隨著立法發展為復雜和廣泛的整體，出現了新的社會分工的必要，，一個職業法學者階層形成起來了，同時也就產生了法學”。④貴州民族法規在以《民族區域自治法》、《自治條例》為基礎建立起來，民族法學及研究也隨之而產生，1993年6月貴州民族法學研究會成立.旨在根據建設有中國特色社會主義理論指導下，為建立和完善民族自治地方的地方性法規建設，為增強各民族公民的法制意識和促進依法治國服務。從上看來，貴州民族自治地芳在致力于經濟建設的同時，向社會主義法治方向邁出了實踐和理論的步伐。這樣，地方各級國家機關、社會組織和各族公民的行為都納入法律制度的軟道，特別是國家機關的職權，都是依法取得、依法行使、權責統一的。實現“法律控制權力”，這是現代法治的靈魂和核心。

三傳統因素的制約及對策

從歷史實際過程看，社會形態的變更，是由經濟的、政治的、思想的、國際和國內的、主觀和客觀多種因素共同作用的結果，尤其是“法”這個直接涉及到每個人切身利益的規范，更具有自己的復雜性。從向封建社會過渡時期起，今天貴州民族自治地方居住的范圍，是秦代的重置“黔中郡”。從大范圍看，自然要受到先秦法家學派的集大成者韓非法思想的影響。他們的要法治不要人治的政治法律觀點，把法、術、勢合為一體.作為治國的“萬全之道”。然而，在自然經濟為主導的社會，“勢”(即行政權力)總是處于支配地位，“法”必須就范于“勢”，否則，法者必死于非難.這是“權力控制法律”，其實質仍是人治。加上在少數民族地方盛行的宗法制、土司制，以此鞏固統治者政權、族權、神權和夫權，這就變成赤裸裸的人治方法.因此，在貴州民族自治地方，由于歷史上舊觀念的長時期積沉，現在要從傳統的人治即’權力控制法律，過渡到實行法治即法律控制權力的轉變，自然會有諸多的制約因素，我們必須正視這一點.然后，要在大力發展商品生產特別是建立市場經濟體制的同時，在上層建筑領域要做好以下工作。(l)健全和完善民族法規體系法治社會，做到“有法可依”是其前提。貴州民族自治地方基本上都制定了《自治條例》.它是俱據各民族的政治、經濟、文化和社會的特點制定的管理地方事務的規范性文件.帶有綜合性、概括性、原則性的特點，反映一個民族地區的全貌。但是，它無具體懲罰性。如黔東南自治州《自治條例》總則第8條的禁止性規范:“禁止對任何民族的岐視和壓迫.禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為”，發生了這種行為怎么辦?也要做出規范，以便操作。這些，有待制定單行條例去完成。-單行條例是規定某一方面的事項或只適用于某些地區、某些人的規范性文件。如黔南州《自治條例》第17條規定:“自治州的自治機關根據工作需要，報請貴州省人民政府批準，確定自治州國家機關的機構設置和編制員額”。這就需要制定單行條例形式的組織法規把它具體化，使之便于操作。變通執行和停止執行，這是在貫徹國家法律的過程中，如有不適合本民族自治地方實際情況的，可以采取的法律形式.如1980年通過的《中華人民共和國婚姻法》為全國統一實施的法律，其在結婚年齡方面規定男不得早于22周歲，女不得早于20周歲。但在有些地區貫徹這一法律時，由于歷史習慣原因，少數民族難以接受，故有紫云、松桃、鎮寧自治縣和黔南州要求改為男不得早于20周歲，女不得早于18周歲，報經省人大批準后變通執行.自治條例、單行條例、變通執行和停止執行，它們構成民族自治地方自治法規體系。在目前實際中，除自治條例外，其他都顯得不夠，有待于加強立法。從而使自治地方的法規系統成為既有統一性又有特殊性，既有穩定性，又有現實性，既有原則性，又有靈活性的有機整體，為建設法治社會奠定法律制度基礎。(2)程序法要得到認真貫徹實施程序法，是為保證實體法的貫徹實施而制定的有關程序方面的法律。為什么在講民族法規之后，還要講到程序法?因為，從實踐看，有民族自治地方，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象時有發生，使法律法規難以落到實處。從理論上，程序法和實體法的關系“就是植物的外形和植物的聯系.動物的外形和血肉的聯系一樣”，是缺一不可的。沒有實體法，程序活動就失去目的和意義，只有實體法沒有程序法，實體法也沒法實施.因此，程序從是法律的生命形式，因而也是法律的內部生命表現”。所以，公正、合理的程序也是法治社會的重要條件。程序法，有立法程序、行政程序、司法程序。一黨的十三大明確提出‘，一要“為行政活動提供基本的規范和程序”。中國是成文法國家，已經制定并執行的以司法程序為多。根據司法程序;都有著自己的原則和制度:如獨立行使職權的原則，法律面前人人平等原則，用民族語言進行訴訟的原則，公開審判原Mll，辯護原則，合議制原則，回避原則，人民陪審制度，兩審終審制度，集體領導制度等.這些制度和原則，就