潮白河流域水資源與水庫管理

潮白河流域是北京最大的外來水源之一，也是密云水庫水源的來源。潮白河上游分為兩條支流：朝河和白河。它們來自河北省張家口市的山區(qū)。潮河、白河在密云水庫匯合,往下稱為潮白河,進入天津后稱潮白新河,最終流入渤海灣。在研究中,我們初步調(diào)查了靠近白河源頭的河北省赤城縣一些山區(qū)村莊;在北京市順義區(qū)調(diào)查了流域中游平原地區(qū)農(nóng)村水資源的使用狀況,咨詢了潮白河管理處的有關(guān)人員;也簡單了解了天津市的一些基本情況。研究報告總結(jié)對于一般村莊的一般應(yīng)加強控制,自然也在半小期內(nèi)運行赤城縣,地屬燕山山脈。在靠近山區(qū)河流處的地方,水資源表面看來比較豐富,水質(zhì)較好。如在東興堡村,有一條較大的河流(屬白河的支流),幾乎一年四季都有水,在秋、冬、春三季,水量估計為1～5立方米/秒;夏季較為復(fù)雜,七、八月份可能斷流,因為這兩個月是澆地的高峰期;也可能發(fā)洪水,原因是這時為汛期。農(nóng)民澆地可從河中取水,但取水方式原始:要么挑水,要么引水自流,所以土地的灌溉率極低,位于山坡高地上的耕地全部是旱地。一來農(nóng)民沒有抽水用的機器,即便有,也無法抽取地下水進行灌溉(山區(qū)地下水蓄量有限);二來此處也沒有可以用來蓄水灌溉的水庫(但有建水庫的條件)。一般村莊有自來水,水源取自上級安排打的水井。近來因地下水位下降,有的水井已經(jīng)干枯。所以,實際的現(xiàn)狀是村莊缺水情況極為嚴重。真正值得注意的是,農(nóng)民尚未想到買機器抽水澆地,也未意識到可以修建水庫蓄積河流水。當?shù)乇緛碇挥辛阈堑膸鬃⌒退畮?一旦當?shù)貫榱税l(fā)展經(jīng)濟加大用水力度,用盡水資源的嚴重后果將不可避免;到那時,已經(jīng)嚴重缺水的下游又將如何應(yīng)對?北京水資源開發(fā)利用的必要性白河由延慶縣白河堡進入北京市,并與潮河一并注入密云水庫。出庫后不遠的地方,兩河匯合,稱潮白河;由于密云等水庫的建設(shè),山區(qū)地表徑流大部分被攔蓄、控制。除豐水季節(jié)外,全年大部分時間河道下游水流較小或干枯。密云水庫及潮白河流域地下水已成為北京市工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民生活的重要供水源。在保證用水率為50%的情況下,密云水庫的用水量是8.5億立方米,占全市地表水可用量50.9%,占全市地表、地下可采水量約20%。白河一潮白河流域?qū)⒈本┦械挠盟c上述河北赤城縣山區(qū)農(nóng)村用水統(tǒng)一起來,這就是我們前面所提問題的原因所在:一旦上游最大程度地開發(fā)利用水資源,那么北京市的用水缺口又將如何?水資源在上游山區(qū)灌溉農(nóng)田產(chǎn)生的效益與在北京以每噸水155元工業(yè)產(chǎn)值(1995年數(shù)據(jù))的效益相比,在水短缺的情況下應(yīng)該優(yōu)先保證哪一個呢?實際上,隨著上游工農(nóng)業(yè)用水的增加,入庫徑流量是不斷減少的。用清華大學(xué)的“線性規(guī)劃水庫優(yōu)化高度模型”計算,在50%、75%、95%保證率下,2000年相應(yīng)的可用水資源量分別為10億、9億、8億立方米,2010年為9億、8億、6億立方米。2000年已過,實際情況是潮河、白河全年基本沒有來水;2010年的預(yù)測值也值得質(zhì)疑,因為上游的來水量已遠非自然過程所能決定,一旦上游開發(fā)水資源的力度加大,北京市的來水量會立刻銳減。而就像我們前面所談到的,赤城縣農(nóng)民現(xiàn)在連抽水機都未用上,修水庫的意識也不明顯,所以一旦行動起來,對水資源的占用將會急劇上升。農(nóng)業(yè)用水及其所需資源北京市農(nóng)村用水調(diào)查尚未深入進行。據(jù)初步掌握的資料,北京市郊區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉已基本使用地下水。1995年農(nóng)村用水中,地下水用量15.8億立方米,占78.6%。大多數(shù)耕地都可以被灌溉,80%為噴灌。但即使在節(jié)水灌溉的情況下,地下水仍嚴重超采,導(dǎo)致地下水埋深不斷增加。如順義縣20世紀70年代初平均地下水埋深6.41米;90年代初為11.04米;1995年為14.32米,個別地區(qū)達30米以上(“試論北京農(nóng)村水資源可持續(xù)利用的潛在危機”,《北京水利》,1998年第5期,P39)。密云水庫供應(yīng)農(nóng)業(yè)用水量不斷減少,轉(zhuǎn)而服務(wù)于城市。密云、官廳兩水庫上世紀60年代平均每年供應(yīng)農(nóng)業(yè)用水7億立方米;70年代減為6億立方米;80年代前半期減為5億立方米,后半期又不足2億立方米;1995年僅為0.56億立方米(引處同上)。農(nóng)業(yè)用地下水既不計量也不收費,水資源缺乏統(tǒng)一管理,節(jié)水意識淡漠。據(jù)介紹,順義區(qū)現(xiàn)在機井強制裝表,要求交水資源費,一噸水一角多錢,但大部分未收上來。順義區(qū)木林鎮(zhèn)王泮村農(nóng)業(yè)用水情況簡介:全村農(nóng)業(yè)人口3375人,1017戶;人均1.1畝地,30年不變;還有集體農(nóng)場3千多畝地。村中1千多人外出打工。灌溉分渠灌和噴灌兩種,但噴灌只能用于集體農(nóng)場,原因是渠灌可保證一次澆透,噴灌保墑能力不行,只能用于救苗。用水收費只收電費,渠灌為1.5～2元/畝;噴灌為近5元/畝(只用于集體農(nóng)場)。1958年興修水利后,耕地均能灌溉。1985年唐山水庫供水不足,村里開始打井用地下水,糧食一季澆3～4茬水。打井要報批,區(qū)水利部門負責(zé)審批,一般都能批準。村中有52口井,另有十幾口報廢井。地下水位連年下降,2000年全年下降1～1.5米,以前每年下降40～50厘米。現(xiàn)在地下水埋深30米。自己打井開辦養(yǎng)殖業(yè)、洗浴服務(wù)業(yè)和辦企業(yè)不用審批,不用交費。村中共有3眼私人井,人畜用水井共4眼。外來水的主要依賴海運各水系的分布,缺乏水潮白河從北京流入天津后稱為潮白新河。同北京市一樣,天津地區(qū)干旱缺水,水資源具有多樣性和對上游較強的依賴性。但與北京不同,天津市的外來水量主要由海河各水系提供,對潮白新河的依賴性并不高(實際上,經(jīng)北京攔截后,潮白新河也基本沒有什么水量流至天津);而北京地區(qū)一半以上的外來水取自潮白河。對于天津地區(qū)的調(diào)查還未展開,因此不多述。關(guān)于流域水資源缺乏統(tǒng)一管理的認識誤區(qū)本報告是將山東青龍河流域與潮白河這個較大流域進行對比,以發(fā)現(xiàn)二者的共同處,最終目的是要得出有關(guān)流域的“自然一社會圈”的普遍規(guī)律。將流域面積相差數(shù)百倍的兩個流域進行比較,卻能發(fā)現(xiàn)二者的“自然一社會圈”的巨大相似處,具體如下。一是水資源由源頭的山區(qū)(丘陵)流至中游、下游的平原(準平原)地區(qū)。上游水資源相對豐富,地表水徑流量補給快,地下水蓄量低,水資源易枯竭易補償;下游對上游來水依賴性強,地下含水層厚度大,水資源不易枯竭,可透支使用水資源,但一旦水資源枯竭或地下水嚴重污染,結(jié)果將是災(zāi)難性的。二是流域上游各地區(qū)都以最大程度開發(fā)利用當?shù)厮Y源為目的,認為流經(jīng)自家門前的河流水完全可由自己開發(fā)利用;而實際上,只要一處使用,下游皆無。所以河流干道徑流量連年減少,河流系統(tǒng)幾近破壞(注意:在開發(fā)程度很低的赤城縣農(nóng)村,河流干枯的月份恰是最不該干枯的七、八月份)。流域各處都以自身效益的最大化為目的開采水源是流域水資源枯竭的最主要的人為原因。三是下游利用河流水的主要方式是修建大型水庫,但水庫水量不斷減少,水的用途由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向城市用水。四是流域上游為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè),取水、灌溉方式原始,用水浪費現(xiàn)象嚴重;取水不加限制,用水不收費。流域下游城市用水比重增大,但水資源越來越短缺,所以水價改革、管理體制改革在城市中轟轟烈烈地展開;但不管是節(jié)水體制還是節(jié)水動力都難以影響城市之外的農(nóng)村,更不能傳至流域上游地區(qū)。而實際上,后者才是真正的用水大戶。農(nóng)村用水不可忽視,一旦上游農(nóng)業(yè)灌區(qū)各自根據(jù)需要加大采水力度,流到城市的余水將進一步減少。天津市就是一個很好的例子:海河下游的天津曾是水源豐富的城市,但由于多年來上游各支流均已修建了水庫,年徑流量可達288億立方米的海河,其支流下游的河道常常斷流,致使位于大型河流沿岸的天津市成為嚴重缺水的城市之一。五是流域上游水的邊際產(chǎn)出低,噸水農(nóng)業(yè)產(chǎn)出僅1～2元;下游工業(yè)用水噸水產(chǎn)出高,在北京市1995年噸水產(chǎn)出155元。六是城市用水水資源費也未考慮到向上游“買水”的因素,下游對上游的補償要么是以非正式的方式進行(如北京市領(lǐng)導(dǎo)到河北省給當?shù)剞r(nóng)業(yè)以援助),要么是只針對直接取水的村莊而忽視了大多數(shù)的機會成本承擔(dān)者(山東省蓬萊市的情形)。以上第二至第六條都表現(xiàn)出了流域水資源缺乏統(tǒng)一考慮的現(xiàn)狀。七是在流域上游或中下游的農(nóng)村地區(qū),作為公共資源的水又缺乏在小范圍內(nèi)的統(tǒng)一管理,造成了惡性博弈與公地災(zāi)難現(xiàn)象的出現(xiàn),且有加劇趨勢。八是城市用水的管理逐漸引起人們的重視,但僅限于城市這個局部的范圍,真正作為用水大戶的農(nóng)村地區(qū)難以統(tǒng)一考慮進去,因此形成了一個小范圍內(nèi)的相對封閉的價格、管理體系。而一些社會政策又會依據(jù)該體系中的價格、管理狀況制定出來,其結(jié)果是一旦將這些政策放到更大的背景下,便會產(chǎn)生內(nèi)在的不協(xié)調(diào)。南水北調(diào)就是這樣的政策。簡言之,流域用水缺乏統(tǒng)一管理,上游水資源相對豐富、水的邊際產(chǎn)出低、使用浪費,下游則相反;上下游用水各自為政,缺乏協(xié)調(diào)。政策上存在缺陷,上下游之間、城鄉(xiāng)之間存在矛盾:城市水資源的高價使用與農(nóng)村的無償使用之間的矛盾、城市用自來水對農(nóng)村地區(qū)的補償以及南水北調(diào)問題。城鄉(xiāng)總用水量超標,造成水資源間歇性枯竭。農(nóng)村用水有走向惡性博弈的勢頭。城市水問題表面上是城市問題,而實際上是農(nóng)村問題。問題的復(fù)雜性和緊迫性入庫流量分析據(jù)吳季松(2000)的數(shù)據(jù),官廳水庫年平均入庫水量上世紀50年代為20.2億立方米,60年代為13.4億立方米,70年代為8.4億立方米,80年代為4.6億立方米,1990～1997年平均入庫流量僅有3.9億立方米;而據(jù)水電部天津院對官廳水庫來水量的預(yù)測,2010年按照50%、75%、95%的比率保證年相應(yīng)的可用水資源量分別為2.5億、1.2億、0.5億立方米(北京市城市節(jié)水2010年規(guī)劃研究,P94),來水量有枯竭的趨勢!面對這樣一個急劇衰減的數(shù)字,一個無法回避的問題就是水權(quán)分配我們的用水規(guī)則難道就是誰在上游誰就有用完全流域水資源的權(quán)力嗎?天津與北京的分段開發(fā)潮白河的未來會不會是同樣的命運呢?答案是肯定的,雖然目前的來水量衰減速率還不高。我們可以想象出一個有趣的倒序開發(fā)現(xiàn)象:天津位于潮白河的最下游,上世紀90年代以前,天津還可用到潮白新河的水,但現(xiàn)在水在北京這里就全被截用了,天津的潮白新河成了干河;而后是張家口市工農(nóng)業(yè)發(fā)展的大量用水,于是北京的來水量越來越少;再往后發(fā)展,位于張家口市上游的赤城縣又達到了開發(fā)水資源的高潮,他們有條件攔河修庫,有條件興修農(nóng)田水利(現(xiàn)在,赤城農(nóng)村對白河支流水資源的利用程度還相當?shù)?農(nóng)民們還沒開始挖塘修庫,還沒有條件購買水泵、軟管等),于是,白河的水就再也流不到張家口市區(qū)……與此順序相反的是發(fā)展程度,天津與北京是節(jié)水意識與節(jié)水技術(shù)都很先進的大都市,其用水效率與產(chǎn)出效益更高,但正是在他們大量需水時,水被上游使用了;而對于上游,在他們用光其可獲得的水資源之前是不會產(chǎn)生強大的節(jié)水動力的,因為增加取水量比節(jié)水更簡單。因此,倒序開發(fā)的效果是,水資源的使用依次由發(fā)達地區(qū)向上游的欠發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移;一個地區(qū)對水資源的需求量與其在流域中的可獲得量成反比;水資源從節(jié)水效果更好、動力更強的地區(qū)向節(jié)水技術(shù)欠缺、節(jié)水意識弱的地區(qū)轉(zhuǎn)移。這顯然是一種最不合理的局面。當然,以上所假設(shè)的漸次性倒序開發(fā)只是一種想象,實際情況可能比這要簡單得多:位于河流最上游的地區(qū)修上一個大水庫,將水一截,中下游地區(qū)將全部無水可用。如流入官廳水庫的永定河,它向上可追溯至河北張家口地區(qū),在那它由桑干河與洋河兩條支流匯合而成。前者發(fā)源于山西,后者發(fā)源于內(nèi)蒙古。雖然河北省是官廳水系上游的主要地段之一,但官廳水系在張家口市的水量變化與最終匯入官廳水庫的水量變化十分地一致,見附表。這表明上游占近天時地利,盡管他們的用水效率更低、水的產(chǎn)出效益也更低。在我們目前的流域管理體制下,這一條件允許它們把所有的桑干河、洋河或其他河流的水用光(1984～1993年十年間,桑干河曾出現(xiàn)四年進入張家口市的水量為0的情況,這些水更不會流到北京的官廳水庫)。《海河水利》2000年第3期所載的孫海濤的文章中的一段話很恰當?shù)乇磉_了這種思想:“山丘區(qū)應(yīng)以攔截地表水為主,實現(xiàn)流域水資源的節(jié)節(jié)攔蓄、梯級開發(fā),最大限度地減少下瀉水量。”問題已明擺出來,對策也不難想到,這就是水權(quán)!潮白河的上下游用水的矛盾并沒有激化,這是確定水權(quán)的好時機;而一旦到了爭水嚴重之時,水權(quán)的確定要花高得多的成本,誠如黑河流域一樣。及早確定水權(quán)并不意味著對上游欠發(fā)達地區(qū)的歧視。如果在水權(quán)上公正對待而在水的實際配置上依照價格機制進行,那么上游地區(qū)會因此受益,因為“水權(quán)+價格機制”的對策相當于下游向上游買水;而這也正該是北京用水中“資源水價”的核心部分。對策和建議農(nóng)民用水和農(nóng)業(yè)用水征收補償?shù)姆绞竭x擇我們所建議的“農(nóng)業(yè)用水有償交換”是指在將水的產(chǎn)權(quán)(除所有權(quán)之外的使用權(quán)、處分權(quán)和收益權(quán))在不同的主體之間配置的條件下,利用市場和價格機制并在政府的宏觀調(diào)控和審批之下,水資源的產(chǎn)權(quán)在城鄉(xiāng)的不同市場主體之間平等、互惠、公正的交易,從而將一些地區(qū)原本就富余的或節(jié)約下來的農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移到短缺的城市和工業(yè)。出讓的一方放棄水資源的使用權(quán)而換取經(jīng)濟補償、技術(shù)支持、政策優(yōu)惠等。這樣,通過充分挖掘流域上下游之間、城鄉(xiāng)之間潛在的“水市場”,使水資源實現(xiàn)優(yōu)化配置。既然是有償交換,水資源使用權(quán)的出讓方就會獲得一定的經(jīng)濟收益。如何確保經(jīng)濟收益的用途合理性關(guān)系到發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水利建設(shè)、保護農(nóng)民利益并給予其補償?shù)扔袃斀粨Q意義的實現(xiàn)。可以考慮采用以下的手段。購買水權(quán)的城市可以考慮用分期付款的方式,經(jīng)過評估,如果出讓方在節(jié)水指標或生態(tài)指標上達到了規(guī)定的要求,那么就可以支付本期的款額,直到完全達標為止。可以按照一定的比例將給農(nóng)民的經(jīng)濟補償轉(zhuǎn)換成“三提五統(tǒng)”(指村級三項提留和五項鄉(xiāng)統(tǒng)籌)的部分減免,這樣做的好處在于通過減少資金的流動環(huán)節(jié)而降低了將其侵占和挪用的可能。有償交換的收益如果不能真正落到農(nóng)民的手中,那么不僅無法提供農(nóng)業(yè)節(jié)水的內(nèi)在動力,同時將使保護農(nóng)民利益成為一句空話。對農(nóng)民來說,利益補償?shù)貌坏铰鋵嵕蜔o異于現(xiàn)在的無償擠占。可以考慮由農(nóng)民用水戶協(xié)會來監(jiān)督經(jīng)濟補償是否得到了落實。應(yīng)該保證一部分的經(jīng)濟收益用于改造水利工程,可以考慮把這部分資金直接支付給水利部門使用。交換手段可以多樣化。交換的手段可以是經(jīng)濟的,還可以與技術(shù)設(shè)備支持、政策優(yōu)惠等其他交換手段相結(jié)合。如可以由買方城市為賣方農(nóng)村提供一些就業(yè)機會,將一部分農(nóng)村剩余勞動力從土地上轉(zhuǎn)移出去;或者在提供經(jīng)濟補償?shù)耐瑫r,把先進的節(jié)水技術(shù)或設(shè)備無償或低價轉(zhuǎn)讓給農(nóng)村地區(qū)等。城鄉(xiāng)用水格局的轉(zhuǎn)變是城市化、工業(yè)化過程中的必然趨勢。承認這一趨勢并不是鼓勵城市和工業(yè)對農(nóng)業(yè)用水的無償擠占,因為在如前所述的種種背景之下,這種擠占既造成了對農(nóng)村和農(nóng)民的利益損害從而有失公平,又沒能實現(xiàn)水資源的真正有效利用。我們主張將農(nóng)業(yè)用水由無償擠占轉(zhuǎn)變成有償交換,從而主動地適應(yīng)城鄉(xiāng)、工農(nóng)業(yè)用水的結(jié)構(gòu)性變化。這種交換是在政府的監(jiān)督之下,由市場機制來完成。水市場的有效運作能夠保證水資源在城鄉(xiāng)間的優(yōu)化配置,實現(xiàn)市場的經(jīng)濟效率目標,同時在社會公平和生態(tài)原則的約束下,利用合理的利益補償機制和有效的監(jiān)督機制來保障貧困地區(qū)和貧困人口(特別是農(nóng)民)的利益,實現(xiàn)政府的社會公平目標和保護生態(tài)環(huán)境的目標。最后,還需要指出,對于農(nóng)業(yè)用水是歸還還是有償交換的問題需要具體分析,避免“一刀切”的做法。在本來農(nóng)業(yè)用水就已經(jīng)受到嚴重擠占的地區(qū),應(yīng)該通過城市節(jié)水和治污,一方面還水給農(nóng)村,一方面為農(nóng)業(yè)灌溉提供治理過的工業(yè)污水;而在有比較大節(jié)水空間的農(nóng)村地區(qū),則可以運用市場交易的手段將水配置到效益更高的城市。我們在灌區(qū)的實地調(diào)查也表明:在農(nóng)業(yè)用水緊缺時,農(nóng)民更傾向于政府對水利設(shè)施統(tǒng)一控制;而在農(nóng)業(yè)用水不緊缺時,農(nóng)民更傾向于采取市場手段(承包制)。這說明水權(quán)水市場改革不太適宜于在用水非常緊缺的地區(qū)率先進行,而更適宜于在水資源相對充裕的地區(qū)或相對充裕的年份進行。在水保護主義的框架下,將過程矛盾和現(xiàn)象嵌入,實現(xiàn)制度安排的突破如果不實行流域的統(tǒng)一管理,它的弊端主要有兩點:一是從整個流域的角度看,在流域上游地區(qū)所發(fā)生的嚴重水土流失現(xiàn)象是早該花大力氣加以解決的事情了,但僅從上游的角度看,落后的山區(qū)自然會將無節(jié)制的開發(fā)作為首選目標;二是從整個流域角度看,在潮白河流域水量缺乏、北京天津境內(nèi)早已成為干河的情況下,上游山區(qū)再修渠引水灌溉是一件很不經(jīng)濟的事;但在上游看來,這卻是最佳發(fā)展之路。——整體考慮與局部考慮的效果迥然有別。若將上游的水讓渡到下游,將下游的經(jīng)濟實力與技術(shù)用于上游的水土保持,將產(chǎn)生整體效果上的最大化。在全世界范圍內(nèi),發(fā)展與保護都是一個急需解決的矛盾,但由于國家之間的利益差異,尤其是發(fā)達國家與發(fā)展中國家的利益差異,問題解決的難度很大。而在我們的一國之內(nèi),情況該有不同,只要在一些方面將管理功能賦予流域管理機構(gòu)就可以了。流域統(tǒng)一管理的功能一般被寄予流域管理局或管理委員會。但北京的潮白河管理處除了可以說出潮河、白河均發(fā)源于河北省張家口市,又分別由某某區(qū)縣進入北京之外,連河北省有沒有潮白河管理處都不知道,這無論如何也不能達到功能統(tǒng)一的目的。雖然沒有上下游的統(tǒng)一管理,但上下游之間的非正式交易依然存在。交易的內(nèi)容包括:北京市的領(lǐng)導(dǎo)到上游河北省去要求水質(zhì)與水量上的“照顧”;上游的河北省張家口市則跑到京城的市水利局、官廳水庫管理處進行所謂的“一引雙爭”工作。“一”就是引進資金,“雙爭”則是爭取“在建、續(xù)建工程完工,爭取新建工程上馬。以非正式關(guān)系取代正式制度安排幾乎成了我國目前處理水問題上的一大特色。如果與社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型聯(lián)系起來,則可希望通過改革的深化來解決這些制度問題。非正式制度只應(yīng)當作為正式制度的補充而存在,但是,隨著水資源逐漸稀缺化,如果正式制度的建設(shè)沒有跟上來,那么上下游之間的關(guān)系必然出現(xiàn)如下變化:由良好的相互關(guān)系開始→進入對本地利益的不斷認識→通過要資金、要項目等方式進入兩地(或多地)博弈階段→最后很可能進入惡性沖突狀態(tài)。我們周圍發(fā)生的很多水事矛盾都呈現(xiàn)了這一模式。退一步說,即使上下游非正式交易順利實現(xiàn),那也不能實現(xiàn)整體利益最大化的效果。如張家口市從北京市和國家那里的“一引雙爭”資金中的大部分被用于水利方面的建設(shè)工作(如興修赤城黑河灌渠),而不是被用于水土保持工程。最需要的方面難以得到資金,而也許是最不該的方面卻在興建工程。說“最不該”是因為如果實行了水權(quán)制,上游地區(qū)本身也不會將水用于農(nóng)業(yè)方面,他們完全可以將水異地用于產(chǎn)出高得多的北京市,然后得到回報。上游地區(qū)的水土保持問題是一個不能再被忽視的問題了。僅以張家口市赤城縣為例就可說明問題:張家口市總面積5327平方公里,其中99%以上屬于潮白河水系。全縣生態(tài)環(huán)境脆弱,據(jù)1988年估計,全縣水土流失面積占總面積的58%,年均水土流失量930萬噸;2000年尚有水土流失面積占總面積的46%。赤城縣地處蒙古高原河壩上高原與背景的過渡帶,其沙塵天氣直接影響到北京的空氣質(zhì)量;生態(tài)惡化還將導(dǎo)致水土涵養(yǎng)能力低下,影響所產(chǎn)水資源的質(zhì)與量。這實際上是發(fā)展與保護的關(guān)系問題。從上游本身來看這一問題難以解決,因為自身的落后和對發(fā)展的向往使得開發(fā)動力難以緩解下來。但從流域整體的角度來看,開發(fā)的環(huán)境代價太大,利益關(guān)系可在整個流域范圍內(nèi)得到調(diào)整。管理模式上的設(shè)想。要有一個像行政區(qū)劃一樣以本區(qū)劃內(nèi)的利益最大化為目標的權(quán)力主體;它代表整個流域的利益,其功能范圍包含了部分以前由各省市執(zhí)行了的功能,主要是水資源的使用管理、生態(tài)保護、防洪等功能;站在了這一高度上將使得發(fā)展與保護的關(guān)系得以調(diào)解。具體策略方案舉例。可以將上游的水資源部分讓渡到下游,而下游的資金與技術(shù)投入到上游水土保持工作中,達到某一生態(tài)保護目標。水資源讓渡到下游的依據(jù):北京市工業(yè)萬元產(chǎn)值用水量目前為30噸左右,一噸水所伴隨的工業(yè)產(chǎn)出為300余元,這是上游農(nóng)業(yè)中的水產(chǎn)出的300倍左右。而北京市由于缺水,工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)甚至居民生活都受到了不同程度的影響;去年一年潮白河都是干河——這就是北京市最主要地表水源的現(xiàn)狀。下游用水者承擔(dān)上游水土保持責(zé)任的依據(jù):這是獲得水權(quán)的代價。因為“購買”上游的水權(quán),因而在水價中就體現(xiàn)出了水的資源費用。資源費不是為某些部門創(chuàng)收用的,它的最佳用處就是完成單靠上游地區(qū)難以完成的水土保持任務(wù)。由此深入下去,則可以由流域管委會牽頭,讓下游的發(fā)達地區(qū)跨地區(qū)來負責(zé)解決上游的水土流失等問題。當然,社會經(jīng)濟發(fā)展中的可合作方面十分寬廣,包含教育、技術(shù)、污染處理、就業(yè)等諸多方面。生態(tài)保護的成本——這是確定水的資源價格的重要依據(jù):生態(tài)與環(huán)境破壞的主要根源在于過渡放牧和工業(yè)污染。赤城縣面積較大而人口不多,五千余平方公里的土地上總?cè)丝诩s28萬人;工業(yè)又較為落后,規(guī)模有限。在1983年至今的多年治理中,因關(guān)停26家污染企業(yè)所造成的直接經(jīng)濟損失為5000多萬元,治理環(huán)境的酬勞折款為8400萬元。分攤到每一年里,這不能說是一個大數(shù)字,因為赤城縣每年向白河堡水庫(密云水庫的上游)輸水2.24億立方米,向密云水庫輸水1.23億立方米,如果在每立方米水的資源價格上增加2分錢,將超過了這一數(shù)字。但要使縣里的畜牧業(yè)改為舍食養(yǎng)殖卻要給老百姓補償一大筆資金,一只羊補助100元,全縣58萬只羊需補助5800萬元。這也不是沒有辦法,因為引導(dǎo)農(nóng)牧民走出山區(qū)比給他們補助更好。不管是從生態(tài)保護的角度還是從社會發(fā)展的角度,這都是未來發(fā)展的方向。分/采用在線計量口對于農(nóng)業(yè)用水,人們一直有著一個錯誤的認識,認為灌溉用水浪費是由于水資源價格太低,起不到節(jié)水的作用。在渠灌區(qū)尤其如此。進而推之,人們以為農(nóng)業(yè)用水中的最大難題在于如何解開提高水價與農(nóng)民承受力這個“扣”。我們的調(diào)查表明,問題的真實面貌與此有很大差異,問題的解決也不像初看起來的那么困難。價格的高低的確決定著節(jié)水動力的大小,但其前提條件是農(nóng)民所交水費與其個人的灌溉用水量直接掛起鉤來,而這點目前并沒有做到。請看黑河流域梨園河灌區(qū)的情形:該灌區(qū)主要引用黑河支流梨園河的水,通過水渠,水自流到農(nóng)民的耕地里。用水按量收費,5.8分/立方米。但問題的關(guān)鍵是用水計量口設(shè)置在斗渠(即當?shù)氐摹皽稀?的入水口處,一個社內(nèi)的十幾戶、幾十戶甚至更多的用水戶共同用一個計量口。其效果是,每一戶增多用水的費用,都只會有很小的一部分落到他自己的頭上;同理,若有一戶想節(jié)約用水,那么,因此而減少的水費,也會為大家分享。因此,水價根本就起不到節(jié)水的作用。比如說水費為6分/立方米,十戶人家共用一個計量口,那么對其中的每一個用水戶來說,它的用水費用僅相當于0.6分/立方米,水價的節(jié)水動力也減少到了應(yīng)有值的十分之一。因此,針對問題根源的對策就應(yīng)當是:增加計量的精細度,如果改為5戶共用一個計量口,那么節(jié)水動力就會上升一倍;而若一戶一計量,則節(jié)水動力就提高了十倍!因此,計量到戶相當于十幾倍甚至幾十倍地提高水價!只要能計量到戶,公共資源便成為私人物品,價格杠桿發(fā)揮作用,目前用水浪費的現(xiàn)象可以得到很大程度地糾正。可以作一個對比。在該灌區(qū),少數(shù)農(nóng)戶使用井水配合渠水灌溉。這種井水不用交水資源費,但需要自己花電費。用老百姓自己的話說,一畝地澆好點得20度電,8～10元錢,但一般農(nóng)民澆6～7元時就舍不得再澆了。“井水不敢多澆,旱不死就行。按小時收錢。”其實,電費的這一價格與渠水灌溉相當,在灌區(qū)的三個鄉(xiāng)鎮(zhèn),每畝地每年收取水費40～120元不等(因村而異),每年澆9～10次左右,平均下來每畝每次澆水也要6～10元。但在后者,沒有一個農(nóng)民澆地時心疼花錢,相反,他們千方百計多要水,輪到自己澆時又千方百計多用一些水,以至于連農(nóng)民也認為,如果按他們自己的澆地時間收費,他們不會澆這么多,省出10%以上的水沒有問題。與井水灌溉的對比說明,6分/立方米的價格已經(jīng)具備了足夠的節(jié)水動力。然而,黑河的情況并不是最糟糕的。在我們所調(diào)查的其他引河灌區(qū),東營市某鄉(xiāng)的水費標準是:用干渠自流入田的,50元/人·年;由干渠進排水溝再提水一次入田的,40元/人·年;需提水兩次入田的,30元/人·年。值得注意的是,這樣的水費完全置于“三提五統(tǒng)”中,與其他費用一起征收取,因而所交費用與用水量無關(guān),費用的高低完全起不到節(jié)水杠桿的作用。