PAGEPAGE1城市傳統民居產權保護法律法規論文1傳統民居型歷史地段的相關概念與特征辨析傳統民居型歷史地段可界定為：以寓居功能為主，歷史遺存較為豐富，能夠比較真實、完好地反映某一特定歷史階段的寓居風貌、地方特色，存有較多文物古跡或寓居性歷史建筑，并具有一定規模，保留一定街巷肌理的地區。其重要特點有：(1)功能的多樣化傳統民居型歷史地段是以寓居功能為主，商業、文化、娛樂等功能混合布局的多功能、多樣化地段。既不同于現代意義上的寓居區概念，也不同于僅保留寓居建筑物質形式，而以現代觀光游覽、文化娛樂等產業為主導功能的純潔商業化地段概念。在這樣的地段里，各種功能相對平衡，寓居氣氛濃烈厚重，歷史風貌清楚明晰，鄰里關系融洽。(2)時間的悠久性從時間跨度上看，傳統民居型歷史地段已經歷經了相當長的歷史，追溯有些建筑的留存年代，不僅超越了現代，以至超越了近代。地段一方面集中鮮明地反映了城市某一時期的文化特點，另一方面也烙下了在城市不同發展階段的印跡。(3)遺留的規模性傳統民居型歷史地段應該是由具有“一定規模〞、能構成一定街巷格局、具體表現出空間肌理、以寓居為主的傳統建筑群構成，具有相對完好性和可識別性。地段內的其他物質環境，如道路、河流等與傳統建筑群共同構成一個整體。作為一種特殊類型的住宅，傳統民居既是居民安居樂業之所，也是個人生活的空間載體和公民物權、隱私權以及其它權利的基點。國家〔憲法〕對公民私有產業保衛的不斷加強，以及〔物權法〕的出臺，為城市居民守衛私有產業提供了法律根據。城市居民開始從新審視自己對所有產業的擁有權，并開始學習運用法律武器維護自己的合理權益。然而，綜觀我們國家現有法律、法規體系，就城市傳統民居的產權問題，當前還沒有一個統一的法典，對產業權利的詳細界定散見于各相關法律法規中。現有法律法規對城市傳統民居產權保衛具體表現出在哪些方面，又存在哪些問題，怎樣能力充足利用法律武器保衛居民合法權益，圍繞這些問題，文章展開研究，并期望為城市傳統民居型歷史地段的保衛提供新途徑。2現有法律、法規體系中關于傳統民居產權保衛內容梳理綜觀我們國家現有法律法規體系，與居民產權與城市傳統民居相關的內容繁多。其中重要包含：全國人民代表大會2002年通過的〔中國文物保衛法〕，2004年通過的〔中國土地管理法〕，2007年通過的〔中國物權法〕和〔中國城市房地產管理法〕，以及由中國2011年頒布的〔國有土地上房屋征收與補償條例〕等_6(見表1)。(1)〔中國憲法〕第十三條明確規定“公民合法的私有產業不受進犯，國家法律規定保衛公民的私有產業權和繼承權〞。(2)〔中國物權法〕對〔憲法〕中“合法私有產業不受進犯〞原則的深化，其第四條明確規定任何單位和個人均不得進犯國家、集體、私人和其他權利人的物權，物權受法律保衛。在整個〔物權法〕的規定條文中，尤其值得關注的一條是，對于住宅建設用地的使用年限問題的規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。〞(3)〔中國文物保衛法〕成認并保衛了劃定為文物的集體所有和私人所有歷史建筑的產權歸屬，并對文物建筑的使用、修繕、頤養等進行了全面規定。城市傳統民居型歷史地段中往往僅有幾棟以至沒有被劃定為文物的建筑存在，然而地段內的很多建筑是幾十年以至上百年地段變遷見證人，是特定歷史時期特定文化的時空載體，對其保衛、使用的要求固然無法到達文物建筑的水平，但同樣需要制訂適宜的保衛和使用、修繕要求。(4)〔中國城鄉規劃法〕對具有歷史文化價值的歷史文化遺產和傳統風貌地段，明確提出了保衛要求和合理、有計劃改建要求。(5)〔中國土地管理法〕對城市房屋所占領的土地的占領、使用等權利進行了明確規定。明確規定了城市土地的使用、回收等權利行使和分配情況，并指出依法對合法的土地占領、使用權利進行保衛。但也提出，“為公共利益需要〞國家能夠收回國有土地的使用權。而對這一法律條文含義的不同理解，卻導致了在城市傳統民居型歷史地段的更新、改建經過中，一系列有爭議行為方式的出現。(6)〔中國城市房地產管理法〕具體表現出了對房地產權利人合法權益的保衛，其第五條明確規定：“房地產權利人的合法權益受法律保衛〞，任何單位或個人都無權進犯，即便城市也是如此。〔房地產管理法〕規定規范了城市中與房地產的所有、使用、讓渡等有關的行為。一方面它保衛了合法的房地產占領、使用、讓渡、抵押、租賃等權利行使行為；另一方面也對權利行使經過中牽涉的責任、義務進行了界定，將責權利的分配、承當與轉移等以法律形式界定下來，具體表現出了產權責任與權利的統一性。(7)〔國有土地上房屋征收與補償條例〕被視作是修正原〔城市房屋拆遷管理條例〕中眾多弊端，進一步推進我們國家城市房屋征收與補償工作法制化進程的有效辦法之一。〔國有土地上房屋征收與補償條例〕將原〔拆遷條例〕中“加強對城市房屋拆遷的管理〞改為“規范國有土地上房屋征收與補償活動〞，從強化行政管理到規范行政行為，充足具體表現出了立法者理念的改變。(8)〔歷史文化名城名鎮名村保衛條例〕對歷史文化名城、名鎮、名村的申報、審批、規劃、保衛辦法、法律責任等進行了界定。其中，尤其關注對歷史建筑的保衛與修繕，但對于歷史文化街區的保衛卻較為概括，對于責任人、資金來源、保衛方式等并未做出明確規定。3現有法律、法規體系中關于傳統民居產權保衛內容的問題分析3．1傳統民居產權保衛的法律規定缺失通過對上述法律、法規體系的梳理，我們能夠看出：(1)我們國家在歷史文物保衛、歷史文化街區、歷史文化名城名鎮名村的規劃與保衛上已經逐步建立起較為完善的體系，但在部分細節或特殊問題的處理上仍缺乏明確規定。如對于在歷史地段中廣泛存在、具有保衛價值卻不是文物建筑的其它建筑，應采用何種保衛手段?再如當歷史建筑所有權人不具備或只能具備部分維護和修繕能力，由當地人民采用或幫助施行保衛行為后，歷史建筑的收益權、處置權等怎樣從新分配?(2)我們國家在尊敬居民權利擁有，保衛居民產業不受進犯等方面的法律體系逐步構建并日趨完善，但在牽涉一些特殊問題時規定仍特別模糊，欠缺指點意義和限制能力。例如，固然〔物權法〕中規定：所有權人依法享有占領、使用、處罰和收益自己的動產或者不動產的權利；“業主對其建筑物專有部共享有占領、使用、收益和處罰的權利〞；但其同樣規定：出于公共利益的需要，集體所有的土地，單位或個人的房屋及其他不動產能夠按照法律的規定被征收。法律條文中對何為“公共利益〞?怎樣征收?等論述含糊不清，為及相關部門在行為經過中擴大權利使用范圍和強度留了很大空白，導致法律在保障居民權利層面變數較多，嚴肅性不足。在城市傳統民居的保衛與更新中，這一問題尤為突出。往往打著“舊城改造〞或“保衛歷史文化〞的旗號，與開發商聯合侵奪居民利益，強迫居民搬家，強行改變建筑使用功能和街巷格局，毀壞地段社會文化網絡，以保衛之名行開發之實，嚴重毀壞了民居所在地段歷史遺存，影響了地段的社會穩定性。固然從〔拆遷條例〕到〔國有土地上房屋征收與補償條例〕的改變，實現了產權保衛從責任規則到產業規則的進步，然而從〔補償條例〕施行的情況看，被征收人的產權保衛實際水平并沒有如文本規定一樣有所提升。高補償、高交易成本還是當下歷史地段房屋產權重置中面臨的重要問題。固然不再在這場較量中既作為“運發動〞又擔當“評判員〞，無權強行征收房屋，而是需要法院的介人，但當選擇躲避〔征收條例〕，對歷史地段建筑以拆除違建方式進行處置時，居民的產權保衛反而陷入更為被動的場面。3．2法律內容互相矛盾傳統民居大多已有幾十年以至上百年歷史，很多已經超越了法定的土地使用權和建筑使用年限，因此在超越使用年限以后這些房屋該怎樣處理的問題，成為了爭辯的焦點和重點之一。綜觀我們國家現行與房屋產權相關的法律內容規定，對此也存在不一致、相互矛盾的問題。在2007年施行的〔物權法〕中，規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。〞而在2005年修訂的〔房地產管理法〕中，卻仍存在與之相悖的規定：當出讓合同約定的土地使用權年限屆滿時，“土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期〞，而假如“土地使用者未申請續期，或者雖申請續期但按照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回〞。外表上我們國家法律體系建設中提出的“新法優于舊法〞原則為化解矛盾與沖突提供了根據，然而從現實操作看，由于居民相關法律知識的欠缺，以及執法部門本身監管的不力，導致“有法不依〞、“執法不嚴〞弊病仍偶然出現。例如，有部門蒙蔽居民，仍根據〔房地產管理法〕的規定，在對傳統民居的改造經過中，以為這些土地已經超越國家有關法律規定的使用期限，采取“房隨地走〞的簡單、粗暴處理方式。而居民，由于法律知識的缺乏，在這一博弈經過中明顯處于弱勢地位：沒能在規定期限內申請續用，失去了對原有產業占領、使用等權利的法律保衛，在地段的保衛和更新經過中，也失去了話語權，成為被動接納或無奈搬家的對象，眼看著自己和祖輩寓居的房屋夷為平地，熟悉的鄰里四分五散。3．3法律規定存在傾向性和片面性法律規定和法律條文的傾向性和片面性，將“公共利益〞凌駕于普通居民“個人利益〞之上，既晦氣于公民合法權益的保障，也容易傷害公民的情感，以至可能被造孽分子利用，假借“公共利益〞之名，侵占或損壞公民私人利益，影響社會和諧與穩定。審視與分析憲法對公民私有產權保衛的相關條例內容，孫弘宇曾指出：“憲法對于私有產業的保衛還是遠遠不夠的。〞就比較層面而言，憲法中確定的公有產業保衛地位要遠高于私有產業，憲法第12條、13條分別是對社會公有產業和私有產業保衛的規定，兩條規定，無論從表述還是內容、保衛水平上理解，兩者相比明顯能夠看出現行憲法在公、私產權的保衛地位上存在偏差性。其次，就內容而言，現行憲法對私有產權的保衛仍不夠全面，重要側重于對公民合法產業所有權的保衛，忽略了公民對占領權、使用權、處置權和收益權等產權其它權屬的保衛J。由于現有法律、法規體系中關于產權保衛內容眾多問題的存在，城市傳統民居保衛與更新中，居民的合法權益往往無法得到有效保障，這也直接導致了現在狀況居民積極性不足，保衛意識淡薄的結果。4多條理產權保衛法律法規體系的完善制度是一種行為規則，這些規則牽涉社會、政治及經濟行為I9]。從我們國家當前對產權保衛的制度體系構建來看，大多仍停留在政策層面，固然2007年〔物權法〕的頒布與施行為維護私人資產提供了強有力的法律支持，但從現有法律體系的梳理看，法律及其條文規定仍過于粗疏簡單，還不能適應社會發展的需求。在我們國家，產權保衛的現在狀況能夠用“雷聲大，雨點小〞來形容，固然政策上關注，媒體上宣傳，但實際的法制建設卻相對滯后，或是在若干關乎利害關系的問題上仍以模糊條文簡單論述，在實際操作中彈性過大，指點作用不足。根據〔中國立法法〕規定，“憲法、法律、地方性法規、行政法規和行政規章、自治條例和單行條例構成了我們國家的法律體系〞。固然當前我們國家法律體系中眾多相關法律法規中均有牽涉傳統民居產權的內容存在，具體表現出了國家立法思想的進步，但各法律法規之間缺乏協調與統一，以至在一些關鍵問題上存在明顯分歧，嚴重阻礙了法律體系對產權保衛實際作用的發揮〞J。同時，各地方層面有針對性地構建有個性的、具體表現出地方特色的產權保衛地方法規也日趨主要，然而遺憾的是，這一工作在當前很多城市中仍尤為滯后。只要現在狀況產權狀態得到尊敬，從新配置的權屬關系得到認可并得到完善法律體系保障，擁有傳統民居的城市居民才有動力為保衛和更新工作出謀劃策，承當相應責任與義務，能力放心積累財富，促進其活力再現。據筆者調查，很多居民之所以缺乏房屋修繕和保衛的積極自動性，原因之一就是對房屋將來的權利分配缺少自信心，既擔憂房屋被拆遷，也擔憂投入資金維修后，房屋所有權或使用權會被褫奪或侵占。4．1多條理產權保衛法律法規體系的構建4．1．1〔憲法〕明確產權保衛原則在〔憲法〕的相關條款中，應具體表現出國家根本大法對城市公民合法擁有的傳統民居產權的尊敬與保衛，強調在與國家公共利益實現不相違犯的情況下，公民對傳統民居的私有產業權和繼承權是不可進犯的。需要指出的是，即便國家出于公共利益的需要，對傳統民居實行征收或者征用，也必需按照法律規定進行合理補償，不能肆意妄為，置居民的合法權益于掉臂。除此之外，在憲法中應專門增長與傳統民居保衛相關的法律條款，為傳統民居的保衛與更新提供最根本且有力的法律支持與保障。4．1．2相關法律細化產權保衛要求在〔憲法〕指點下，相關法律應進一步細化對民居型歷史地段產權保衛的要求，對其中相互矛盾的內容進行改正，對界定不清的內容進行明確。例如，在〔中國城鄉規劃法〕中應明確指出城鄉規劃和編制的重點，應從確定各項開發建設項目轉向對各類軟弱資源和公共利益的保衛。其中，對歷史文化蘊含豐富的傳統民居型歷史地段，應更多關注其資源的稀缺性，保衛的主要性，更新利用的科學性，發展的可連續性，實行嚴格的強迫性內容規定，而且不得隨意修改和調整。再如，在〔物權法〕中應明確提出尊敬居民對傳統民居的產權擁有現在狀況，強調居民合法私有產業不可進犯。應進一步完善有關法律條文內容，如增長部門的權限界定、社會團體的責任、維護資金來源等內容。對各法律條文中存在的內容相互矛盾問題，應遵守“新法優于舊法〞原則，為化解矛盾與沖突提供根據，同時積極推動法律知識宣傳，在居民中普及相關法律知識，維護本身合法權益并監督執法部門的執法行為。4．1．3相關地方法規詳細化產權保衛辦法除對歷史建筑、歷史風貌建筑的產權保衛和重置進行規定外，對其它大部分非歷史建筑、非保衛建筑型傳統民居的產權保衛和重置也應有明確規定。與歷史建筑保衛相比，歷史地段的保衛不該局限于單棟建筑，還應考慮地段的完好性、生活性，因而對地段內所有的建筑物、構筑物在進行拆除、改建、修繕和新建等行為時，法律法規同樣應起到約束、限制和管理作用。在地方法規中，應明確規定地段保衛和更新牽涉主體的權利、責任義務和利益分配。例如規定所有人、使用人和管理人的詳細保衛、修繕要求，各方出資比例，行為指點根據等，除此之外應當將有關保衛要求在讓渡、出租等權利重置協議中明確。4．2產權保衛相關法律法規的嚴格履行〔國有土地上房屋征收與補償條例〕取代〔城市拆遷條例〕后，有些城市為躲避〔征收條例〕中對歷史地段改造的限制性規定，對地段建筑以拆除違建方式進行處置，這一情況以至已經成為影響我們國家城市傳統民居型歷史地段保衛與更新方式，加劇歷史文化遺存消失的推手之一。除此之外，降低傳統民居評估價值，以危房或危舊建筑改造為由，對其進行拆遷、搬家，統一改造開發并改變使用功能的現象也是屢見不鮮。以南京老城南為例，固然改造經過中有相關法律法規保駕護航，也有諸如〔南京歷史文化名城保衛條例〕等指點，然而在實際操作經過中，卻仍無法有效避免推倒式的粗暴改造方式或是簡單的強迫搬家形式，對地段民居建筑、街巷肌理等毀壞活動仍無法有效遏制。究其原因，缺乏對相關法律法規的嚴格履行，執法不嚴是問題癥結所在。將來我們國家產權法律法規執法體系的建設，需要從三個方面進行從新構建或界定：(1)明確“公共利益〞界定的標準，避免假借公共利益之名，行私人利益之實行為的發生；(2)對行政機關自在裁量權進行規范，如在牽涉居民私有產權調整時，明確規定的權利范圍和權利大小，避免假借“公共利益〞之名的侵權行為發生；(3)對行政機關執法行為進行規范，增長對直接造成侵權違法行為責任人的處分規定，建立地段規劃決策、履行問責制，堅決杜絕有法不依、執法不嚴等違法行為的產生。4．3產權損害行為法律救濟制度的完善在產權損害行為發生后，怎樣進行合理、有效救濟與補償，在我們國家現行法律體系中與之相關內容與制度仍需進一步完善。固然在2004年的憲法修正案中已明確規定建立囊括不可進犯條款、制約條款和征用補償條款三重保障的完好保障體系，為居民利益受損后施行救濟提供法律根據，但這一保障體系在其它眾多相關法律法規、地方和部門規章制度中卻鮮有具體表現出。傳統民居改造與更新活動中，這一制度缺乏的直接后果，就是導致近年來部門進犯居