新聞出版業政策解讀與趨勢分析

近幾年尤其是經濟危機以來，國家高度重視新聞出版業的發展，密集出臺了《文化產業振興規劃》、《關于進一步推進新聞出版體制改革的指導意見》及《關于進一步推動新聞出版產業發展的指導意見》等政策。由于新聞出版業有很強的意識形態屬性，我國對新聞出版單位采取的是行政許可的管理方式。因此，新聞出版業的政策就成為影響新聞出版業發展的最大變量。這些政策對新聞出版業的進一步發展起到了積極的推動作用，但是從目前推出政策的主要內容來看，尚未解決新聞出版業的體制等本質性問題，尚不能從根本上解決新聞出版業的可持續發展難題。一相關政策的主要內容1.《文化產業振興規劃》的主要內容（1）堅持的原則。必須堅持把社會效益放在首位，努力實現社會效益與經濟效益的統一；堅持以體制改革和科技進步為動力，增強文化產業發展活力，提升文化創新能力；堅持推動中華民族文化發展與吸收世界優秀文化相結合，走中國特色文化產業發展道路；堅持以結構調整為主線，加快推進重大工程項目，擴大產業規模，增強文化產業整體實力和競爭力。（2）重點工作。加快發展文化創意、影視制作、出版發行、印刷復制、廣告、演藝娛樂、文化會展、數字內容和動漫等重點文化產業；充分調動社會各方面力量，加快推進具有重大示范效應和產業拉動作用的重大項目；推動跨地區、跨行業聯合或重組，培育骨干文化企業；統籌規劃，加快建設一批產業示范基地，發展具有地域和民族特色的文化產業群；不斷適應城鄉居民消費結構新變化和審美新需求，創新文化產品和服務，擴大文化消費；發展文藝演出院團，推進有線電視網絡、電影院線、數字電影院線和出版物發行的跨地區整合，繁榮城鄉文化市場；積極發展移動多媒體廣播電視、網絡廣播影視、手機廣播電視等新興文化業態，推動文化產業升級；落實鼓勵和支持文化產品與服務出口的政策，擴大對外文化貿易。2.《關于進一步推進新聞出版體制改革的指導意見》的主要內容（1）推進新聞出版體制改革的目標任務。全面完成經營性新聞出版單位轉制任務，建立現代企業制度，在企業內形成有效率、有活力、有競爭力的微觀運行機制；推動跨媒體、跨地區、跨行業、跨所有制的戰略重組，開拓融資渠道，培育一批大型骨干出版傳媒企業，大力培育新型市場主體和戰略投資者；通過增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務，建立以政府為主導、以公益性單位為主體的新聞出版公共服務體系，使人民群眾基本文化權益得到更好保障；加快新聞出版傳播渠道建設，推進連鎖經營、物流配送、電子商務的發展，規范出版產品物流基地建設，形成統一開放、競爭有序、健康繁榮的現代出版物市場體系。（2）推進新聞出版體制改革的主要任務。推進公益性新聞出版單位體制改革，構建新聞出版公共服務體系；推動經營性新聞出版單位轉制，重塑市場主體；推進聯合重組，加快培育出版傳媒骨干企業和戰略投資者；大力推進新聞出版產業升級和結構調整；引導非公有出版工作室健康發展，發展新興出版生產力；加快推進現代出版物市場體系建設；擴大對外交流，積極實施“走出去”戰略。（3）政策保障。落實新聞出版體制改革相關配套政策；制定和實施出版資源向出版傳媒企業傾斜的政策；保護合法的跨地區經營活動；允許條件成熟的出版傳媒企業經過批準，探索實行股權激勵機制的試點。3.《關于進一步推動新聞出版產業發展的指導意見》的主要內容（1）原則要求和主要目標。首先，推動新聞出版產業發展的原則要求是：必須堅持以社會效益為最高準則，牢牢把握社會主義先進文化的前進方向；必須堅持以人為本，充分尊重群眾的主體地位和首創精神，不斷滿足人民群眾日益增長的多層次、多樣性、多方面的精神文化需求；必須堅持轉變發展方式，優化產業結構，進一步降低新聞出版企業生產能耗和污染物排放，提高新聞出版產業發展的質量和效益；必須堅持以體制機制創新和科技進步為動力，繼續深化新聞出版體制改革，推動新聞出版內容創新與戰略性新興產業發展；必須堅持優化所有制結構，實現以公有制為主體、多種所有制的共同發展；必須堅持打破條塊分割、地區封鎖、城鄉分離的封閉格局，努力建設統一開放、競爭有序、健康繁榮的大市場；必須堅持對外開放，加大“走出去”力度，不斷提高中華文化的國際影響力和傳播力；必須堅持一手抓發展，一手抓管理，為新聞出版產業發展營造健康有序的市場環境；必須堅持以黨的領導為根本保證，確保黨管輿論、黨管干部、黨管人才，做到尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創造，最大限度地發揮新聞出版工作者的積極性、主動性和創造性。其次，推動新聞出版產業發展的主要目標是：努力完成全面建設小康社會賦予新聞出版產業發展的各項任務。新聞出版生產力明顯提升，新聞出版產業發展速度高于同期國內生產總值發展速度，在國民經濟中所占比重逐步提高，力爭到“十二五”末，實現新聞出版產業增加值比2006年翻兩番。新聞出版產業結構調整基本到位，產業、產品和企業結構更趨合理，產業區域布局與地區經濟社會發展協調一致，新聞出版產品和服務更加豐富，企業自主創新能力與高科技應用水平大幅度提高，形成一批擁有自主知識產權、知名品牌以及有較強國際競爭力的骨干新聞出版企業。新興產業蓬勃發展，數字出版、網絡出版、手機出版等戰略性新興產業領域的發展水平和速度達到世界先進水平?；窘⑵鸾y一開放、競爭有序、健康繁榮的現代出版物市場體系和技術先進、覆蓋全面、傳輸快捷的現代傳播體系?；九まD新聞出版產品和服務的出口逆差狀況，大幅度提升中華文化的國際傳播力和影響力。（2）推動新聞出版產業發展的重點任務。發展圖書、報紙、期刊等紙介質傳統出版產業。鼓勵紙介質傳統新聞出版產業創新讀物形式，積極發展紙介質立體、有聲讀物，打破出版載體界限，加快向多種介質出版產品共存的現代出版產業轉變。發展數字出版等非紙介質戰略性新興出版產業。積極發展戰略性新興新聞出版業態，支持企業對出版內容資源進行全方位、立體式、深層次開發利用。發展動漫、游戲出版產業。加快發展民族動漫出版產業，特別是鼓勵網絡和電子游戲等產品的出版，推動對動漫、游戲出版資源的深度開發利用。發展印刷、復制產業。推動印刷產業向現代服務型轉變，大力發展綠色印刷，對高耗能、高排放的落后產能要堅決予以淘汰。發展新聞出版流通、物流產業。重點培育一批主業突出、輻射力強的全國性和區域性新聞出版現代流通企業和企業集團，推動有條件的企業跨地區、跨國連鎖經營，積極扶持農村出版物市場和連鎖網點建設，打造全國統一的網上結算平臺。（3）主要措施。深化新聞出版體制改革，打造合格市場主體和骨干企業。鼓勵和支持新聞出版骨干企業跨媒體、跨行業、跨地區、跨國界和跨所有制重組，在3～5年內，重點培育六七家資產超過百億元、銷售超過百億元的國內一流、國際知名的大型新聞出版企業，努力打造具有國際競爭力的跨國出版傳媒集團。運用高新技術，促進新聞出版產業發展方式轉變和結構調整。建立新聞出版科技創新體系，重點支持產業支撐技術的發展和應用。實施一批具有戰略性、引導性和帶動性的重大新聞出版項目。建設新聞出版產業帶、產業園區和產業基地，發揮產業集群優勢。建設現代市場體系，發揮市場在資源配置中的基礎性作用。打破條塊分割、地區封鎖和城鄉分離的市場格局，加快形成統一開放的新聞出版市場體系。引導和規范非公有制文化企業以內容提供、項目合作作為國有出版企業一個部門等方式，有序參與科技、財經、教輔、音樂藝術、少兒讀物等專業圖書出版活動。（4）推動新聞出版產業“走出去”。支持新聞出版企業生產更多適合境外市場的新聞出版產品，并以多種方式進入海外市場；支持各種所有制的新聞出版企業到境外投資興辦實體；鼓勵新聞出版企業與國際著名文化制作、經紀、營銷機構合作；建設以歐美、周邊國家和港澳臺地區為重點的市場營銷網絡和營銷隊伍，為新聞出版產業“走出去”提供服務。（5）政策和組織保障。科學編制新聞出版產業“十二五”發展規劃，建立新聞出版產業項目庫，制定和公布產業發展和投資指導目錄；積極爭取各級財政支持，采取貼息、補助、獎勵等方式，支持新聞出版產業發展；對跨地區發展的新聞出版企業，對優勢新聞出版產業，對改革力度大、發展速度快的地區，在出版資源上給予優先配置和政策傾斜；做好新聞出版產業發展的基礎性工作；完善保障新聞出版產業發展的法規體系和法律制度；改善和優化新聞出版市場環境；抓好復合型人才隊伍建設；健全和完善領導體制和工作機制。4.黨報黨刊發行收入和印刷收入免征增值稅財政部于2009年4月就經營性文化事業單位轉制為企業的稅收政策問題下發了通知。根據通知，經營性文化事業單位轉制為企業，自轉制注冊之日起免征企業所得稅。由財政部門撥付事業經費的文化單位轉制為企業，自轉制注冊之日起對其自用房產免征房產稅。黨報、黨刊將其發行、印刷業務及相應的經營性資產剝離組建的文化企業，自注冊之日起所取得的黨報、黨刊發行收入和印刷收入免征增值稅。對經營性文化事業單位轉制中資產評估增值涉及的企業所得稅，以及資產劃轉或轉讓涉及的增值稅、營業稅、城建稅等給予適當的優惠政策，具體優惠政策由財政部、國家稅務總局根據轉制方案確定。通知同時規定，通知執行期限為2009年1月1日至2013年12月31日。通知所適用的經營性文化事業單位，是指從事新聞出版、廣播影視和文化藝術的事業單位；轉制企業包括文化事業單位整體轉制的企業和文化事業單位中經營部分剝離轉制的企業。此外，根據《國務院辦公廳關于印發文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業和支持文化企業發展兩個規定的通知》，財政部下發了關于支持文化企業發展若干稅收政策問題的通知。通知規定，廣播電影電視行政主管部門（包括中央、省、地市及縣級）按照各自職能權限批準從事電影制片、發行、放映的電影集團公司（含成員企業）、電影制片廠及其他電影企業取得的銷售電影拷貝收入、轉讓電影版權收入、電影發行收入以及在農村取得的電影放映收入免征增值稅和營業稅。出口圖書、報紙、期刊、音像制品、電子出版物、電影和電視完成片按規定享受增值稅出口退稅政策。文化企業在境外演出從境外取得的收入免征營業稅。5.新聞出版單位拓展海外市場可獲金融支持商務部2009年5月會同有關部門出臺了《關于金融支持文化出口的指導意見》（以下簡稱《意見》），按照“各部門組織推薦，進出口銀行獨立審貸”的原則，充分發揮各自優勢，共同搭建文化、金融合作平臺，以支持文化企業和項目“走出去”為重點，全面支持文化貿易發展?！兑庖姟芬蟾飨嚓P部門加強協調配合，綜合采取金融措施，支持符合條件的文化出口。（1）支持范圍。符合《文化產品和服務出口指導目錄》條件的文化出口重點企業和項目；文化企業技術更新改造項目和關鍵技術與重大設備進口項目，以高新技術改造傳統文化產業、培植開發新興文化業態的進口項目；文化產業的重要固定資產投資類企業和項目。（2）協調機制。各?。▍^、市）商務、文化、廣電、新聞出版主管部門應加強協調與配合，積極落實國家發展文化貿易的相關政策措施；積極向進出口銀行推薦重點文化企業和項目，充分發揮政策的引導和扶持作用；積極推動文化企業誠信體系建設，配合進出口銀行做好貸款的各項工作，提高融資服務工作質量；加強在產業政策、發展規劃、企業和項目等方面的信息交流以及開展相關領域的合作研究。（3）金融支持方式。進出口銀行要積極為文化企業出口和境外投資項目提供融資、結算、對外擔保、財務顧問等服務支持；在積極開展實物資產抵押擔保的基礎上，積極探索股權、債權、知識產權質押等多種擔保方式；為文化出口企業拓展海外市場提供信息和各項規避市場風險的服務，實現資金的安全有效配置和運營。最近出臺的相關政策在很多方面都取得了突破，主要體現在如下幾個方面：第一，提出了“分類改革”的改革原則。要堅持一手抓公益性新聞出版事業，一手抓經營性新聞出版產業，促進新聞出版業全面協調可持續發展。國有企業改革的歷史經驗表明，分類改革能夠保證國家對支柱企業的控制，同時能夠放開搞活產業和市場。新聞出版業的分類改革不僅能夠實現政府輿論導向的意圖，也能在較短的時間內實現新聞出版業的產業化和新聞出版業的繁榮與發展，更有利于市場能力強的優勢傳媒集團快速發展壯大。分類改革目前尚未進入實質階段，尚處于研究制定公益性報刊基本標準階段，可以預測，《人民日報》、《光明日報》、《經濟日報》和《求是》雜志為公益性報刊，而其他公益性出版物還很難界定。目前的分類改革原則還存在如下兩個問題：一是目前主要面向的是報刊，但廣電、新聞網站以及新華社等通訊社怎么劃分？二是一部分中央級報刊社可以界定為公益性單位，但省級黨報、黨刊、黨臺、黨網的經營單位怎么劃分？尤其是很多地市級行政區目前只有一個黨報、黨臺，而尚未有市場化的媒體。第二，實現經營性出版單位的改制，建立現代企業制度，使之成為真正的市場主體。當前制約傳媒單位發展的主要體制性問題是傳媒單位尚未成為真正的企業，尚未建立起“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，更談不上成為真正的市場主體，管理層激勵約束機制缺失，導致傳媒單位缺乏自我發展的內在動力。而《意見》明確指出，要實現經營性出版單位的改制，建立現代企業制度，使之成為真正的市場主體，這從企業制度層面為傳媒企業的可持續發展打下了堅實的基礎。第三，推動跨媒體、跨地區、跨行業、跨所有制的戰略重組，開拓融資渠道，培育一批大型骨干出版傳媒企業，大力培育新型市場主體和戰略投資者。提出在3～5年內，重點培育六七家資產超過百億元、銷售超過百億元的國內一流、國際知名的大型新聞出版企業，努力打造具有國際競爭力的跨國出版傳媒集團。第四，堅持打破條塊分割、地區封鎖、城鄉分離的封閉格局，努力建設統一開放、競爭有序、健康繁榮的大市場。第五，實現政府職能的根本轉變，形成調控有力、監管到位、依法行政、服務人民的宏觀管理體制。第六，鼓勵和支持非公有資本以多種形式進入政策許可的領域。但是我們也必須清醒地看到，上述政策尚未觸及制約新聞出版業發展的深層次體制問題，而且缺乏相關配套措施。二制約新聞出版業發展的深層次體制問題及未來政策走向1.制約新聞出版業發展的深層次體制問題（1）過度重視新聞出版業的意識形態屬性。我國歷來過度重視新聞出版業的意識形態屬性而忽視其產業屬性和商品屬性，在這種思想指導下，對新聞出版業采取嚴格的“采編經營兩分開”的管理方式，人為割裂新聞出版業的產業鏈，一方面導致新聞出版業的采編、經營和管理之間難以形成良性的互動；另一方面也導致新聞出版業在上市時可能存在關聯交易等問題，導致難以上市，更不可能實現“采編經營整體上市”。（2）“屬地化管理”等政策導致新聞出版業的條塊分割、區域化分割和行業化分割，難以形成全國統一的大市場。當前，我國新聞出版業實施的是“屬地化管理”政策，這種政策直接導致了新聞出版業市場的條塊分割、區域化分割和行業化分割。在我國新聞出版業的初期發展階段，各地的新聞出版業市場都呈現爆炸式的增長，新聞出版業市場的區域分割的弊端還未顯現出來，但是隨著新聞出版業發育和發展的相對成熟，新聞出版業市場也要求必須從“粗放型”增長轉變為“集約型”增長，在這種情況下，新聞出版業市場條塊分割、區域化分割的弊端就完全顯現出來了。首先，致使新聞出版業“優不勝劣不汰”，形成不了真正的企業集團。在新聞出版業區域市場分割的條件下，很多企業只能在一個既定的省份或市區內發展。優勢的企業和品牌由于受市場范圍的限制，沒有足夠的成長空間，而劣勢的企業由于地方保護，雖然利潤率很低甚至虧損，但是依然可以依靠當地政府的扶持而存活下來，在這種情況下，優勢的企業就得不到進一步的發展，而劣勢的企業也不能依靠市場機制淘汰掉，最終會形成“優不勝劣不汰”的情況。而競爭力強的企業集團由于這種限制，也很難獲得很大發展，不能形成真正的企業集團，更不能和國際大傳媒集團相抗衡。其次，使很多區域的新聞出版業市場得不到正常發育。競爭是市場發育和發展的必要條件，只有充分競爭，才能促進傳媒業市場增量空間的不斷擴展，才能促進傳媒業市場的快速成長。再次，與我國建立社會主義市場經濟的目標背道而馳。社會主義市場經濟在市場體系方面主要表現為全國公平競爭統一的大市場的形成，而我國當前的新聞出版業市場區域分割的狀態無疑是與上述目標背道而馳的，相互割裂、自我封閉、自我保護，最終保護了落后，打擊了先進，不利于整個新聞出版業的健康可持續發展。（3）新聞出版業的資產屬性不清晰，缺乏統一的新聞出版業的資產管理機構。當前，對于新聞出版業的資產屬性認識不清晰，各地在對新聞出版業資產的管理方式方面也五花八門，新聞出版業資產有的歸屬財政部門管理、有的歸屬宣傳部門下屬的文化資產管理辦公室管理、有的歸屬當地國資委管理等，而且“婆婆”過多，出現“多龍治水”局面，不利于新聞出版業資產的保值增值。2.未來政策走向預測（1）科學定位新聞出版業資產的屬性，建立起新聞出版業資產的監督管理機構，使其真正履行出資人職責，做到不缺位、不越位和不錯位。這需要認真研究以下幾個問題。第一，清晰界定新聞出版業資產的屬性是具有經營性性質的特殊國有資產，而不是其他類型的資產。其特殊性體現在：既要堅持黨管媒體、黨管輿論導向和黨管干部，又要實現新聞出版業資產的保值增值，實現“社會效益和經濟效益的雙豐收”。第二，設立統一的新聞出版業國有資產監督管理部門，以實現管人、管事和管資產的三統一。第一種思路是由現有的各層次的國資委負責不同層次的新聞出版業資產的監督管理；第二種思路是借鑒國資委的管理模式，在國務院、?。ㄗ灾螀^、直轄市）和各地級市下分別成立相應的新聞出版業國有資產監督管理委員會，負責各層次新聞出版業資產的監督管理，在服務好黨和政府的中心工作的前提下，實現新聞出版業國有資產的保值增值。第三，為了既堅持黨管媒體、黨管輿論導向和黨管干部，又要實現監督管理部門的“管人、管事、管資產”三結合，我們建議從以下兩種思路考慮。第一種思路是新聞出版單位的一、二把手由宣傳部進行提名，組織部進行任命；其他領導由新聞出版業國有資產管理部門提名，由組織部任命。第二種思路是分管采編業務的領導由宣傳部提名，由組織部任命；負責經營業務的領導由新聞出版業國有資產管理部門提名，由組織部任命。第四，在國有資產授權經營方面，由新聞出版業國有資產管理部門對相關的部門和機構進行國有資產授權經營。（2）在新聞出版單位堅持分類改革原則的基礎上，明確分類標準、制定操作細則和不同類別的管理方式。建議可以分為公益類、準公益類和經營類。對于公益類由政府全額撥款，但是在一定程度上保留其經營職能；對于準公益類由政府差額撥款，不足部分由自身經營解決，并允許其參與市場競爭和經營；對于經營類則應采取公司化運作，建立現代企業制度，自主經營、自負盈虧，并要實現采編和經營的統一，充分參與市場競爭，由市場決定其生存或退出。在當前的情況下，中央級和省級的黨報、黨刊、黨臺等意識形態屬性強的傳媒單位應歸類為公益類媒體，完全由政府撥款，并保留一定的經營職能；而對于一些中央級的有著較強意識形態屬性的媒體應歸類為準公益類媒體，其應由政府差額撥款，不足部分由自身經營解決；對于絕大多數媒體，包括都市報、省級以下的黨報、網絡媒體、移動媒體和大多數廣電媒體等都應歸類為經營類媒體，采取完全的公司化運作，并完全推向市場。（3）各級相關政府部門要立足于建立服務型政府，由微觀管理方式轉變為宏觀管理方式，把其自身職能定位為：經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務。其具體職能如下：制定相關的政策法規，制定傳媒業的產業規劃，促進傳媒業的有序、健康發展；打破制約新聞出版業發展的區域化分割和行業化分割等限制，形成全國性的統一開放、競爭有序、健康繁榮的大市場格局；進行規范化的市場監管，整頓新聞出版業市場秩序，打擊非法媒體，保護知識產權，為新聞出版業的發展營造良好的市場環境；打破地方保護主義，鼓勵競爭，支持先進，淘汰落后，充分發揮市場機制的“優勝劣汰”作用，促進先進媒體通過市場化手段兼并重組落后媒體，進而培養具有世界級競爭力的大型綜合性傳媒集團；建立起傳媒單位的進入和退出機制；提供更好的服務，為傳媒企業的上市等提供更多的政策支持。（4）制定科學合理的新聞出版單位的轉制改企的實施細則，建立起“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度，使之成為真正的市場主體。當然，新聞出版單位要想真正建立健全現代企業制度，成為真正的市場主體，在改制之后還要做好以下幾個方面的工作：一是企業領導必須從發散型管理思維轉變為集中型管理思維；二是從重采編輕經營管理轉變為同等重視采編和經營管理；三是在轉制改企、建立現代企業制度的過程中，必須深入研究和理解相關政策；四是高度重視企業發展戰略；五是新聞出版集團的管理體制應從單體企業管理體制轉變為“控之有序、分之有度”集團化管理體制；六是建立健全科學合理的公司治理機制；七是新聞出版集團應強化總部職能的部門能力建設，提供高質量的服務和實施有效的監管；八是建立起“人盡其才、才盡其用”的人才環境；九是建立起“精神激勵與物質激勵并重，短期激勵和長期激勵有機結合”的激勵約束機制，充分發揮人才的積極性、主動性和創造性，使新聞出版企業和人才成為真正的利益共同體，更好地實現新聞出版資產的保值增值；十是強化經營管理人才的市場化建設力度。此外，在當前情況下，企業改制成功后，由于其仍然為國家獨資或者國家絕對控股企業，在企業治理結構方面，關鍵是健全決策機制，形成科學高效的決策機制和機構。并隨著產權的多元化，逐步建立起科學合理的股東會、董事會、監事會和經理層相互制衡的法人治理結構。（5）在“政府支持、市場主導”的原則下，推動跨媒體、跨地區、跨行業、跨所有制的戰略重組。首先，當前，制約新聞出版業快速發展的主要因素和矛盾是新聞出版業的條塊分割、區域化分割和行業化分割，這些矛盾導致優勢新聞出版集團難以發展，本該淘汰的新聞出版單位茍延殘喘。而要真正改變西強東弱的世界新聞出版業大格局，抵御國外巨型傳媒集團的入侵而走向世界，就需要培養我國自己的大型