淺談部門預算制度中存在的問題及建議摘要：部門預算是市場經濟國家普遍采用的預算編制方法。隨著我國部門預算改革的不斷深化，部門預算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和理論層面對當前部門預算改革中存在的深層次問題進展分析和闡述，最終提出進一步完善部門預算制度的建議和措施。關鍵詞：財政部門預算；問題；對策在我國公共財政框架的構建中，預算制度改革始終是一個焦點問題。自1998年底財政部首次提出建立公共財政的要求以來，經過五年的努力，我國初步建成了部門預算、政府采購、國庫集中支付制度三位一體的公共財政框架。財政預算改革作為公共財政框架的核心而倍受關注。部門預算進步了預算的透明度和管理程度，也在相當程度上對政府、財政及部門的行為起到了標準和制約作用。但在理論中這一制度仍然存在許多問題，需要進一步改革和完善。一、當前預算編制中存在的問題和弊端〔一〕部門預算編制與政府工作方案在時間上的不同步，制約著部門預算推進的進程。編制部門預算必須以部門的工作目的方案為根底，但由于部門預算編制時間的提早，部門〔單位〕在編制預算時，無法預先掌握下年的工作方案，部門單位的財務人員對要預算多少經費才適宜本部門單位的開展需要，心中沒有底。一些資金無法細化到詳細工程，達不到部門預算改革的目的。〔二〕預算編制內容不夠全面。在財政分配中一般把財政性資金分為預算內和預算外，但是在當前財政分配中我們實際上僅僅是對預算內資金，而沒有很好的將預算外資金作為政府宏觀調控財力來使用，使不少預算外資金游離于預算管理之外，以致帶來許多的問題。預算收支范圍過于狹窄是標準預算管理的重大障礙，盡管各級財政越來越重視加強預算外資金“收支兩條線〞管理，但是一部分以政府名義收取的基金和收費仍游離于預算管理之外，政府預算失去了公認的完好性。狹窄的預算收支范圍弱化了應有的預算監視，削弱了政府預算的宏觀調控才能。〔三〕編制政策、資料根據掌握不全不準。財政部門安排預算時必須按照法律、按政策規定編制預算，但是不少財政部門對于政策法規的掌握并不是特別清楚、準確、全面。例如對于經費開支規定，政出多門現象非常嚴重，往往人事、財政、勞動、外事、房管局、房改辦、計生、教育、政法、紀檢、農業、科技等各部門都有與支出相關的政策文件。有的地方財政部門干脆“一刀切〞，一概不予列入預算管理，造成了硬性缺口，影響了部門預算執行的嚴肅性。〔四〕事業單位機構改革滯后，致使財政供養人員增長過快的問題仍未得到有效控制。通過近幾年來的政府機構改革，行政單位人員編制得到有效控制，但事業單位機構改革明顯滯后，總體上財政供養人口不但沒有減少，反而有一定程度的增長，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額〞的現象。“養人財政〞造成地方財力嚴重缺乏，無法保障根本支出，甚至對人員工資采用人頭定額，無法按實核撥。〔五〕科學的定額標準體系尚未建立。一些地方的預算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、簡單平均、硬性包干的方式，方法手段非常簡單，雖然易于操作，但往往導致部門間苦樂不均的情況發生，合理性差。編制低標準或無標準，如業務招待類預算編制標準偏低，實際支出普遍存在超標準現象。目前，業務招待費按照單位公務費2%編制，預算金額通常在千余元到幾千元間不等，已不能滿足工作需要。特別是隨著部門間跨地域的業務交流活動的增多，招待費用需求明顯加大。為兼顧標準與實際，一些單位多采取在會議費、業務費中列支，甚至擠占專項資金，造成核算不實。而會議、物業管理、辦公樓裝修等公用經費那么無編制標準。目前，對此類費用主要是按單位單項核定，存在一定的隨意性，且造成部門間差距較大及資金效益不高，同時，加大了資金控制與管理的難度。〔六〕人大對預算的監視流于形式。1.實效不強。目前人大審議部門預算的時間很短，在如此倉促的時間內，要想認真、逐項地審議部門預算很難做到，只能對預算進展總體性、一般性審查，最終流于形式上的程序性監視。2.約束力弱化。由于受政策、經濟社會事業決策與預算決策不協調、中心工作和重點任務多等不確定因素影響，預算執行往往缺乏有效的監視制約方法。加上預算資金未落實到詳細單位和工程，客觀上造成了“部門伸手、指導批條、追加預算〞等隱性分配或二次分配，從而弱化了預算執行的嚴肅性和應有的約束力。3.缺乏經常性。財政預算監視的重要性和必要性不言而喻，但由于人大尚缺乏足夠的專業人員和力量，難以開展經常性的監視。一些地方日常監視主要由財經工委承擔，但多數財經工委卻是“一人代表全委〞，加之對口聯絡部門多，難以對預算的執行情況進展全方位的跟蹤監視。〔七〕沒有建立對部門預算編制質量和工程績效的考核機制。盡管部門預算改革在全國各級機構廣泛推開，但部門預算的編制質量如何，部門決算同年初部門預算的差異程度有多大，少有人對此進展深化討論。同時，部門預算特別是工程支出預算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤問效機制，在詳細編制過程中，由于工程缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分清輕重緩急。由于工程資金是財政無償撥款的，只要有工程，即使浪費很大，仍然比沒有工程要顯得有政績，所以任何一個單位都不可防止地存在著追求預算最大化的傾向，總要找各種理由、編出一大堆支出工程來獲得更多的財政資金。結果，財政支出仍然呈剛性增長，收支緊張的狀況未能從根本上得以改觀。二、深化部門預算改革的措施和建議〔一〕充分保證預算編制時間。公共財政要求早編預算、細編預算，編制部門預算。因此，財政預算必須改變過去那種“預算一年，一年預算〞的傳統做法，改變“重決算，輕預算〞的狀況，把預算編制開始時間提早到上一年，使預算編制時間起碼在9個月以上，保證有充足的編制時間。〔二〕預算編制必須細化，要細化到詳細部門、詳細單位、詳細工程。加大編制部門綜合預算力度，將部門所有預算內外收入、政府性基金、其他收入等全部納入國庫，統一管理，確保綜合財政預算的收入到位，從源頭上杜絕隨意開支的現象。各預算單位必須同步編制部門預算，有預算外收入的，須編制包括預算內外收入的綜合預算，不得私設小金庫、賬外設賬、截留財政收入。預算一經確定，應保持其嚴肅性，堅決按預算辦事，不得隨意更改，徹底解決預算“預算粗粗算，追加報告滿天飛，專項結轉過多〞的弊端。〔三〕建立完備的編制政策、資料數據庫，合理測算標準定額。要嚴格遵循政策法規，財政相關部門應把各部門各方面與預算安排相關的政策規定整編搜集入政策庫，清理過時和不適宜的政策規定；并要及時更新，實行動態管理，確保政策庫維護更新的連續性，對行業及部門出臺的支出政策要進展甄別，合理化、政策性的支出應給予安排，要防止留下硬性支出缺口，確保預算的可執行性。〔四〕精簡政府機構，堅持用績效預算來優化根本支出預算，減少財政供養對象。采取綜合治理措施，控制行政人員和經費的膨脹，財政對各類行政單位行政經費總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標，進展動態考核，輔之以一定的獎罰措施。同時清理和標準事業單位的財政經費供給范圍。市場經濟條件下，各事業單位并不都具有公共需要性質，財政不可能也不應該對其經費開支進展統包統攬，要將市場機制引入事業單位，針對不同的類型采取不同的財務管理方法。通過改革，逐步標準事業單位的財政供給范圍，減輕財政的經費供給壓力。〔五〕確定合理的定員定額標準。以本級財政可用財力為根底，結合當地本錢差異情況及部門之間業務量的差異情況確定。對人員經費，按機構合理的人員編制及工資標準逐人核定；對公用經費，按部門分類歸檔，以合理的開支定額編制預算；對于一些沒有明確的政策規定的或政策規定比較粗略的公用支出、少數人員支出，進展分類分檔，并出臺相應的標準和定額。對于公用支出，要區分工程，進展合理的相關系數分析，不能簡單地“一刀切〞或一律按人均多少分檔。〔六〕建立健全人大預算監視制度。一方面，要在標準部門預算的根底上加大審查監視的力度。人大財經工委要提早介入財政預算草案的編制，及時理解政府在制定預算收支方案過程中的主要情況和各部門對預算安排的意見建議，人大的預算審查要在做深做細上下功夫，努力做到由程序性審查逐步變為本質性審查，同時要加強對預算超收收入安排使用和預算外資金管理的監視。另一方面，要采用監視的經常性與突擊性相結合，加強預算執行監管。建立重要財經情況報告備案制度和重大支出行為的審查批準制度，結合對預算執行的檢查，落實對預算違法行為的法律制裁，增強預算的約束力。〔七〕預算資金與部門工作績效直接掛鉤，推行績效預算形式。對開展性工程支出，年度預算編制到詳細工程，采用必要的方案評估和本錢———效益分析，開展科學的工程可行性論證，編制工程概算，確保有限的預算資金用于最有價值的工程和用途上；同時制定績效評估指標體系，將部門經費與績效評估直接掛鉤，把部門應到達的績效指標與實現這一指標所需要支付的貨幣量聯絡起來，變純粹的財政撥款關系為完成任務與提供相應資金的條件關系，增強預算的約束力。在這種預算形式下，通過績效評價實現了對資金的到位情況、使用情況、工程的效益情況進展跟蹤檢查，那些無績效或部門