1、第11章 環境政策 重點問題環境政策的特征與類型環境政策的目標與手段中國環境政策的演變中國環境政策的內容中國環境政策執行的評價中國環境政策的創新中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO第11章 環境政策 重點問題11.1 環境政策的基本問題11.1.1 環境政策及其特征1.環境政策的概念廣義的環境政策是指國家在環境保護方面的一切行動和做法，環境政策包括環境法規及其他政策安排 狹義的環境政策是與環境法規相平行的一個概念，是指在環境法規以外的有關政策安排 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO11.1 環境政策的基本問題11.1.1 環境政策及其特征中 公共事業管理概論（第二版） 2

2、1世紀公共管理系列教材113 我國衛生事業的發展2. 環境政策的特征多元性交叉與滲透性 體系的多向相關性與整體性 突出的公益性與社會性 執行中的連鎖反應與波及效應 穩定性與可變性 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO 公共事業管理概論（第二版） 21世紀公共管中國公共政策第11章-環境政策課件中國公共政策第11章-環境政策課件 公共事業管理概論（第二版） 21世紀公共管理系列教材11.1.3 環境政策的目標與手段1.環境政策的目標1 環境有效性 3推進技術進步 2公平性 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO 公共事業管理概論（第二版） 21世紀公共管環境有效性 環境有效性是

3、提高效用決策科學化的根本所在 實現環境資源效用最大化能提高環境資源利用的經濟效率水平 環境有效性能促進對環境資源消耗的優化作用 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO環境有效性 環境有效性是提高效用決策科學化的根本所在 中國公公平性 公平理念伴隨著環境政策的產生與發展 環境政策的本質屬性與環境公平是統一的 環境公平是發展的前提條件，環境公平的實現是保證社會穩定的重要因素 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO公平性 公平理念伴隨著環境政策的產生與發展 中國公共政策 推進技術進步 推進技術進步是指推動污染控制、資源節約、清潔生產等技術的進步。推進技術進步是環境政策追求的重要目標，

4、因為它能為環境保護提供持久性的支撐 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO推進技術進步 推進技術進步是指推動污染控制、資源節約、清潔生2環境政策的手段環境政策手段的發展 環境政策手段的發展主要經歷了三個階段，它們是：幾乎完全直接控制的階段、地球環境問題的出現和經濟手段（如環境稅、排污權交易等）的導入階段及多種手段并存階段。中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO2環境政策的手段環境政策手段的發展 中國公共政策 2環境政策的手段環境政策手段的種類 直接手段。包括公共部門自身進行的活動手段（配備環境保護的基礎設施和環境保護的公共投資）；誘導、控制源頭的手段（直接控制和控制土地利用）；

5、基于協定或自發性的手段（公共危害防治協定、自發類的協定）等。間接手段。包括公共部門自身進行的活動手段（研究開發和綠地調查）；誘導、控制源頭的手段（罰款、補助金、減免稅及處理排放權）；基于協定或自發性的手段（環保標簽、買入綠地、環境管理系統及環境監察或會計）等。基礎手段。基礎手段主要有大眾知情權、環境信息公開或數據基礎、環境責任規程及環境估價。 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO2環境政策的手段環境政策手段的種類 中國公共政策 11.2 中國環境政策的內容與評價11.2.1 我國環境政策的演變120世紀70年代的環境政策 20世紀70年代是我國環境政策的起步階段。 220世紀80年代

6、的環境政策 （1）基本國策的確定 （2）三大政策八項制度的確定 （3）從有關環境保護政策性文件可以看出，20世紀80年代中國環境政策的基本內容是:預防為主，防治結合；污染者負擔；綜合治理和強化環境管理 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO11.2 中國環境政策的內容與評價11.2.1 我國環境政策11.2.1 我國環境政策的演變320世紀90年代的環境政策 （1）“三個轉變”與清潔生產試點開始實行 （2）明確實施可持續發展戰略 （3）20世紀90年代中期以后，改革開放進一步深化 420012005年的環境政策 目標是：減輕環境污染，防止生態惡化，改善大中型城市和重點地區的環境，確立符

7、合中國國情的環境保護法律法規以及相關政策和管理體制。 52006年以來的環境政策中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO11.2.1 我國環境政策的演變320世紀90年代的環境政11.2.2 我國現行環境政策的內容我國環境政策的主要舉措 （1）構建環境政策的框架 （2）加強重點流域、重點區域的污染綜合防治與環境基礎設施建設 （3）施行生態保護與污染防治并重 （4）深化環境教育、鼓勵公眾參與 （5）加強環境領域的國際合作 （6）強化了行政管理 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO11.2.2 我國現行環境政策的內容我國環境政策的主要舉措 11.2.3 我國環境政策執行的評價 1.

8、對環境政策執行方針與原則的評價 事實上，受到發展水平和經濟部門的制約，中國的一些環境保護原則在具體政策及其實施中大多難以得到比較徹底的貫徹。各項法律中不少具有可操作性的法律制度體現的卻是“末端治理”，規劃、計劃和環境影響評價也突出了“末端治理”的措施，實際上，中國還是重走了西方國家早期的“先污染、后治理”的老路。這說明中國環境政策的一些具體規定滯后于基本原則。中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO11.2.3 我國環境政策執行的評價 1.對環境政策執行11.2.3 我國環境政策執行的評價 2對環境政策執行法律體系的評價（1）環境保護立法的漏洞較多 （2）現行有關環保的法規政策體系是以直

9、接管制為主的管理體系，側重于污染物達標排放，總體上屬于“末端”治理措施。“先污染、后治理”是中國環境保護現實中存在的最大問題，是一條針對環境后果的環境政策，其手段主要是收費、罰款、限期整改等事后措施 （3）現行環境保護法律規范滯后，且操作性不強 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO11.2.3 我國環境政策執行的評價 2對環境政策執行法律11.2.3 我國環境政策執行的評價 3對環境政策執行目標的評價（1）環境資源產權結構存在著難以克服的缺陷 （2）所有權與使用權的分離導致環境資源使用中的短期行為嚴重 （3）相關機制的缺乏導致資源使用和管理上的混亂 （4）環境資源效用測算理論體系不完

10、善 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO11.2.3 我國環境政策執行的評價 3對環境政策執行目標11.2.3 我國環境政策執行的評價 4對環境政策執行手段選擇的評價 （1）以直接管制為主要特征的現行政策執行手段體系難以實現預期的環境目標 （2）環境政策執行體系中的環境經濟政策體系有待進一步完善 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO11.2.3 我國環境政策執行的評價 4對環境政策執行手11.2.3 我國環境政策執行的評價 5對環境政策執行體系中環境政策與經濟政策融合的評價（1）環境政策與經濟政策沒能形成很好的融合 （2）阻礙中國環境政策與經濟政策融合的原因 中國公共政策

11、21世紀公共管理系列教材LOGO11.2.3 我國環境政策執行的評價 5對環境政策執行體11.2.3 我國環境政策執行的評價6對環境政策執行體系中環境權益擴展的評價在環境監督權方面，中國已有的法律尚未在社會環境監督權方面作出具體規定，所以中國應該對環境立法的立場進行基礎性調整。在環境知情權方面，近年來，中國公眾的環境知情權雖有較大擴展，但仍存在一些不足，主要表現在三個方面：一是公眾對單個企業的環境行為的信息了解不足；二是公眾對政府實施環境政策的過程了解不足；三是公眾對高質量的環境信息的需求得不到滿足。在環境索賠權方面，中國現有的環境法律體系中實際上是有這種權力的相關規定的，但只有在遭受到直接環

12、境損害時才能行使。在環境議政權方面，表達公眾環境意愿的機制主要有兩個：一個是政治權力系統，如人民代表大會的代表提案或質詢；二是社會知識系統，主要有科研學術界的研究成果、新聞媒體的報道、各種專業性社會團體的呼吁以及普通老百姓的申訴或建議。在中國，這兩種機制都存在問題。中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO11.2.3 我國環境政策執行的評價6對環境政策執行體系中11.3 中國環境政策的創新11.3.1 環境政策創新的必要性1時代變遷與形勢發展的需要2日益嚴峻的環境壓力3環境政策和經濟自身存在的問題中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO11.3 中國環境政策的創新11.3.1 環境

13、政策創新的必要11.3.2 環境政策體系的創新1環境立法的創新（1）環境立法觀念的創新 改變過去環境完全靠政府的觀念立場 強化環境立法的市場觀念 確立實施機制保障是環境立法的根本觀念 （2）環境保護法律制度的創新 變零為整 搞好環境法律體系內部的配套銜接 重視與相關國際環境法的銜接，使國際法與國內法既相協調又相適應 填補法律空白 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO11.3.2 環境政策體系的創新1環境立法的創新中國公共政11.3.2 環境政策體系的創新（3）在環境立法中貫徹“預防為主”的指導思想 （4）建立和完善環境侵權立法和相關制度 團體訴訟制度的創新 責任保險制度和行政救濟體制

14、的創新 建立國家賠償制度 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO11.3.2 環境政策體系的創新（3）在環境立法中貫徹“預防11.3.2 環境政策體系的創新 2環境經濟政策體系的創新（1）構建市場機制下的環境經濟政策體系 （2）綠色價格政策 （3）綠色稅收政策 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO11.3.2 環境政策體系的創新 2環境經濟政策體系的創新（4）環境投資和信貸政策 建立國家環境保護基金或國家環境保護投資公司，在國家政策性銀行中設立國家環境保護專項貸款基金 全面實行環保投資有償使用政策 開辟多種資金渠道，增加環保投入 利用市場機制提高環保投資效益，如對一些可以利用

15、市場機制盈利的環保產業，采取將其推向市場的策略，實現環境投資的良性循環 直接運用國家信貸政策促進工業污染的防治，國家信貸實行“綠色”傾斜政策，拒絕給那些嚴重污染環境、未執行“三同時”、結構布局不合理和違背國家產業政策的項目貸款 財政補貼 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO（4）環境投資和信貸政策 中國公共政策 (5)基于市場的環境刺激政策排污許可證交易 押金退款制度改革 環境保險制度 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO(5)基于市場的環境刺激政策中國公共政策 11.3.2 環境政策體系的創新3建立綜合經濟與環境資源核算政策 （1） 建立環境資源定價政策 （2）建立單獨的

16、環境與自然資源核算賬戶 （3）構建“綠色國民賬戶” 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO11.3.2 環境政策體系的創新3建立綜合經濟與環境資源核11.3.3 環境政策實施機制的完善1加強環境執法（1）加強實體法的制定，完善地方、部門規章 （2）健全制約機制，推進環境執法規范化、制度化 加強和完善各級人大監督檢查環境執法的工作制度 加強和完善國家檢察機關對環境執法部門及其工作人員的法律監督、經濟監督制度和國家審判機關對環境執法部門及其工作人員依法行政的審判監督制度 加強和完善國家監察部門對環境執法部門及其工作人員的違法違紀行為的監督制度 自覺接受社會輿論和公眾監督 中國公共政策 21

17、世紀公共管理系列教材LOGO11.3.3 環境政策實施機制的完善1加強環境執法中國公共11.3.3 環境政策實施機制的完善 2調整各利益主體的環境關系 3建立和完善環境與發展綜合決策機制 （1）建立多方參與、環保部門“一票否決”的決策機制 （2）建立健全環境與發展綜合決策機制并使之法制化 （3）建立部門合作與協商及專家、公眾參與制度 （4）建立和完善環境綜合決策評估和監督機制 中國公共政策 21世紀公共管理系列教材LOGO11.3.3 環境政策實施機制的完善 2調整各利益主體的11.3.3 環境政策實施機制的完善 4以應用環境信息手段為突破口，建立和完善環境保護公眾參與制度 公眾對環境保護的知情權、參與權、監督權和索賠權的實現有賴于環境信息手段的應用。技術的發展已為環境信