1、PAGE PAGE 90中國耕地制度存在的問題及不可回避的政策選擇張路雄提要中國農村的的土地承承包制已已經實行行近300年了，農農村的經經濟社會會發生了了極大的的變化，耕耕地制度度和經營營形式面面臨著許許多必須須給予回回答的政政策選擇擇。但國國家的政政策幾乎乎一直是是那簡單單的幾句句話，很很多問題題都沒有有列入政政策考慮慮的視野野，所以以本文對對耕地制制度存在在的問題題和必須須予以回回答的政政策選擇擇提一些些看法。由由于原報報告有44萬字，資資料很多多，所以以再寫一一個提要要。一、研究中中國的耕耕地問題題有這樣樣一些問問題應該該予以關關注：1、農戶耕耕地規模模經營太太小。這這是一個個有共識識的

2、問題題。規模模經營過過小所帶帶的問題題一是勞勞動生產產率極低低，在開開放的國國際貿易易條件下下大田作作物基本本上沒有有國際競競爭力（主主要是小小麥、玉玉米、大大豆、棉棉花這四四種大宗宗農產品品）。在在大宗糧糧食作物物中只有有水稻因因美國等等國適宜宜面積有有限，中中國的主主要競爭爭對手是是東南亞亞國家，所所以不在在此列。小小麥、玉玉米都是是中國的的主要糧糧食作物物，大豆豆目前是是最重要要的油脂脂作物。所所以，耕耕地規模模過小實實際上關關乎中國國的糧食食安全問問題。耕地規模過過小，而而且每戶戶的耕地地還分成成幾塊，所所以，中中國的農農戶在生生產的許許多環節節中無法法獨立操操作。在在灌溉、排排水、機

3、機耕、植植保、農農田基本本建設等等方面，農農戶很難難成為獨獨立的生生產經營營者。這這就是中中國在實實行分戶戶經營以以后，必必須搞雙雙層經營營體制的的客觀原原因。由由于種種種原因，雙雙層經營營體制在在90年代代前期達達到高峰峰后逐步步消亡，現現在在現現實中幾幾乎已經經不存在在了。農農戶在生生產經營營中只有有尋找其其他一些些費時費費工費力力的辦法法。最明明顯的是是，現在在農田基基本建設設在農村村已經全全面停止止；農村村中大量量灌溉系系統都因因水費收收不上來來而報廢廢，農戶戶爭相打打井以代代替灌溉溉系統，帶帶來更多多的環境境和效益益問題。這這種現象象幾乎沒沒有進入入中央農農村政策策研究者者的視野野，

4、更沒沒有引起起領導層層的關注注。2、承包地地只強調調穩定，不不允許調調整，帶帶來一系系列經濟濟和社會會問題。從一些實地地調查的的情況看看，承包包地是穩穩定還是是不穩定定，對同同樣的情情況，立立場不同同，結論論完全相相反。所所以，究究竟是要要穩定，還還是要調調整，關關鍵是要要全面考考慮，衡衡量各種種利弊。目目前的法法律規定定是出于于穩定的的目的，在在全國實實行“一刀切切”的30年承承包期。在在承包期期內，耕耕地不得得調整。這這必將帶帶來一系系列問題題。一方方面是新新生兒及及新婚嫁嫁者沒有有承包地地，二是是因各戶戶人口變變化出現現耕地占占有的明明顯差別別。積累累多年，無無地人口口會以億億計，農農戶

5、之間間的占有有不均等等也會很很嚴重。這這會形成成很大的的社會問問題。另另一方面面，承包包權的穩穩定并不不會造成成承包地地塊經營營權的穩穩定。隨隨著勞動動力和人人口的城城市化、非非農化，會會有大量量耕地流流轉，對對接包者者、承租租者來講講，所面面臨的是是更不穩穩地的局局面。所以對承包包權的穩穩定要全全面衡量量、不可可絕對化化，尤其其不可認認為只要要是穩定定了承包包權就是是穩定了了使用權權。3、耕地流流轉比重重很低，問問題不少少。耕地地的轉包包和流轉轉在實行行分戶承承包之初初就開始始提倡。但但幾十年年了，與與勞動力力轉移的的速度和和比重相相比，差差距甚大大。目前前，農村村勞動力力中在非非農產業業就

6、業的的勞動力力近400%，而而耕地流流轉只占占耕地面面積的55%左右右，兩者者相差88倍。這這說明我我們的政政策是不不利的。另外，在耕耕地流轉轉中還存存在一些些列問題題。一是是三分之之二的流流轉沒有有促進規規模經營營。農戶戶間的流流轉占了了整個流流轉的三三分之二二。而農農戶之間間的流轉轉大多由由于沒有有集體統統一調整整地塊，無無法實現現連片耕耕作，雖雖然就接接包戶來來講所種種耕地面面積有所所增加，但但無法實實現連片片的機械械耕作，所所以這些些轉移基基本上與與實現農農業現代代化、提提高勞動動生產率率的方向向無關。二二是、實實行規模模經營的的基本上上是農業業企業，而而不是家家庭經營營的農戶戶（此問

7、問題后面面會專門門講）。三三是、實實行規模模經營的的轉移中中，種植植大宗糧糧棉油作作物的很很少。據據農業部部經管司司在調查查縣的統統計，目目前農戶戶之間流流轉土地地中用于于種糧比比重占771.99，而而規模流流轉入企企業、業業主的土土地中用用于種糧糧比重僅僅為6.4。4、公司制制企業已已經成為為規模經經營的主主體。筆筆者從各各方面數數據估算算，在實實現規模模經營的的三種形形式中公公司型種種植農場場按耕地地面積算算占600%以上上，集體體農場和和以自己己家庭勞勞動為主主的家庭庭農場合合計計算算不會超超過400%。公公司制農農業企業業已經成成為中國國規模經經營的主主體形式式。中國農業經經營形式式的

8、發展展方向是是什么？是按世世界上其其他發達達國家的的模式走走，還是是另走他他路？這這是一個個必須回回答的問問題。中中央現在在對公司司制農業業企業只只是采取取不提倡倡的態度度，這在在政策上上沒有任任何作用用。5、目前我我國農村村中農戶戶的兼業業情況已已經相當當普遍，而而且很快快也會形形成與日日本、臺臺灣一樣樣的以“二兼戶戶”為主的的情況。我我國農戶戶兼業經經營已經經顯示了了與日本本等國相相同的規規律：兼兼業化是是提高農農民收入入的重要要途徑；以農業業為主的的兼業有有利于農農業的發發展；而而以非農農業為主主的兼業業不利于于農業的的發展。在人均耕地地很小的的東亞國國家，與與美歐等等國國情情不同，對對

9、兼業化化要采取取不同的的政策。必必須鼓勵勵二兼戶戶離農，把把耕地轉轉移給其其他務農農者。二、我國目目前面臨臨如下一一些必須須給予回回答的政政策選擇擇：在耕地制度度方面我我們無法法回避的的問題有有：選擇之一：是進一一步推進進耕地私私有化，還還是利用用集體所所有制的的優勢？按照西方國國家的民民法制度度，使用用者沒有有轉讓使使用權的的權利。對對照這種種法律制制度，我我國的耕耕地所有有制實際際上已經經實現了了在一定定期限內內的私有有制。進進一步私私有化只只是要使使私有化化名正言言順，而而對農業業的現代代化和耕耕地規模模經營的的推進不不會有任任何促進進。日本本和臺灣灣的經驗驗已經證證實了這這一點。耕地的

10、集體體所有制制是我國國的寶貴貴財富和和可以利利用的重重要制度度和組織織資源，這這是世界界上其他他國家所所不具有有的優勢勢，所以以，要更更超脫一一些來看看這個問問題，比比較利弊弊，進行行選擇。如如果我們們選擇進進一步完完善集體體所有制制，就有有可能在在耕地規規模經營營的發展展過程中中走出一一條比日日本更為為順利的的路子。選擇之二：承包制制是單純純維護穩穩定，還還是兼顧顧穩定與與平等？單純強調穩穩定，只只是保持持了承包包權的穩穩定，對對承租戶戶和接包包戶來講講反而更更加不穩穩定，而而且長期期不變會會造成一一些列社社會問題題。所以以筆者認認為，必必須實行行“兼顧穩穩定、適適當調整整”的方針針。一方方

11、面對承承包期不不搞一刀刀切，一一般規定定5至88年為一一個承包包期，期期內不得得調整；承包期期滿，針針對人口口、勞動動力變化化情況進進行小調調整，保保證繼續續務農者者對承包包地塊的的連續承承包權。另另一方面面，將調調整權交交由村或或村民組組，三分分之二社社員同意意方可調調整，鄉鄉政府有有監督權權。承包包合同是是整體與與部分成成員的關關系，而而不是兩兩個獨立立的法律律主體的的關系，要按此特點修改完善土地承包法。選擇之三：是維護護承包者者權益還還是維護護耕作者者權益？目前，耕地地轉包、出出租戶占占6.99% HYPERLINK l _ftn2 22。但但隨著農農民工政政策的進進一步全全面落實實，轉

12、包包、出租租比重還還將大幅幅度增加加。剛實實行分戶戶承包時時，承包包權與使使用權、承承包者與與耕作者者是統一一的。隨隨著城市市化步伐伐和城鄉鄉分割制制度的改改變，兩兩權分離離、兩者者分離的的情況將將日益增增加。戰戰后日本本耕地制制度經歷歷了由實實行“耕者有有其田”原則向向“保護耕耕作者”原則的的轉變。在在我國承承包者與與耕作者者日益分分離的情情況下，我我們到底底是保護護承包者者的利益益還是保保護耕作作者的利利益，這這已經成成為一個個無法回回避的政政策選擇擇。準確地講，耕耕地是由由耕作者者使用的的，耕作作者是農農產品的的生產者者。在目目前條件件下，農農民不等等于是農農產品生生產者，承承包者也也不

13、等于于是農產產品生產產者，所所以，我我們的政政策必須須以調動動耕作者者-這些些農產品品真正生生產者的的積極性性為目標標和出發發點。單單單維護護承包者者利益的的政策，絕絕不等于于保護耕耕作者的的利益。而而且，一一些單純純保護承承包者利利益的政政策更加加劇了出出租、轉轉包土地地的不穩穩定和耕耕作者利利益的受受損。只只有保護護耕作者者利益，才才能調動動耕作者者積極性性，才有有利于中中國農業業生產的的發展，這這是一個個非常簡簡單的道道理。保護耕作者者利益，一一方面要要促進耕耕地向務務農者手手中集中中。要完完善進城城落戶農農民交回回耕地的的制度。在戶籍制度及相應配套制度改革后，收回承包地的條件應該規定為

14、：轉為城市戶口或者是轉移到城市居住；有穩定的就業；已經享有城市居民的社會保障待遇（包括醫療、養老、失業等主要社會保險）；已經不再耕種土地。具備這四個條件者就應該交回承包耕地。只要是符合這四個條件，不論轉移到何種城市，都應該交回承包耕地。這些年我國國在城鄉鄉關系和和土地政政策方面面有一種種政策傾傾向，就就是：不不給進城城農民與與市民平平等的權權利，卻卻讓進城城農民與與留村農農民爭利利益，這這是帶方方向性的的政策錯錯誤。一一位日本本記者認認為：“農民的的困境在在很大程程度上是是信奉新新自由主主義經濟濟而造成成的，中中國信奉奉新自由由主義經經濟的程程度超過過了美國國，對農農民的利利益視而而不見 HY

15、PERLINK l _ftn3 3”。雖然然現在有有改變的的意向，但但步伐太太小。中中國要理理順耕地地政策，首首先要給給進城農農民爭取取與市民民平等的的權利。不不但要放放寬農民民在各類類城市安安家落戶戶的條件件，而且且要為他他們安家家落戶創創造各種種有利條條件。要鼓勵離農農者放棄棄耕地，對對放棄耕耕地者給給予獎勵勵。另外外對已經經取得城城市社保保者應實實行以社社保換地地租的辦辦法。我我國農戶戶規模太太小，即即使達到到最低合合理耕作作面積，租租用耕地地也要占占90%以上，耕耕作者地地租負擔擔過重。由由于我國國還難于于是形成成相統一一的社保保制度，所所以可對對進城后后一項由由社保，但但還無法法放棄

16、承承包權者者實行以以社保換換地租的的辦法。保護耕作者者利益必必須對出出租、轉轉包耕地地的期限限、合同同內容等等有詳細細的管理理規定，切切實保護護耕作者者利益。對對地租要要由上限限規定，對對出租者者收回耕耕地要有有嚴格限限定。對對合同期期比較長長者（如如10年年以上者者）給予予一定獎獎勵。中國的耕地地制度應應該以耕耕者有其其田為基基本原則則。從各各國歷史史經驗和和我國的的實際情情況出發發，持續續的耕者者有其田田只有在在集體所所有制下下才會比比較容易易實現。但但由于不不能完全全限制出出租和轉轉包耕地地，所以以，在堅堅持耕者者有其田田原則的的同時，要要實行保保護耕作作者的制制度。在經營方式式上我們們

17、面臨如如下問題題：選擇之四：獨立的的家庭經經營還是是雙層經經營？對中國小規規模經營營農戶成成為獨立立經營者者的條件件要有符符合實際際的認識識，對完完善雙層層經營體體制的必必要性和和可能性性也要有有比較現現實的估估計。堅持和完善善雙層經經營體制制，可以以發揮集集體調整整耕地，使使其連片片的作用用；集體體經濟組組織在組組織農戶戶進行農農田基本本建設中中也有著著不可替替代的作作用。雖雖然全面面建立雙雙層經營營體制的的條件不不具備，但但如果提提倡還是是會有一一定效果果。在目目前條件件下，雙雙層經營營體制很很難達到到其最高高峰的水水平，必必須以建建立農會會的辦法法來給以以補充。在目前，鄉鄉政府已已經基本

18、本上變為為鄉公所所，發展展農村的的生產生生活服務務應該學學習日本本臺灣的的經驗，以以鄉為單單位建立立農會。關關鍵點在在于領導導人必須須由農民民選舉產產生，不不得實行行任命制制；農會會必須有有開展金金融業務務的權利利，使金金融業務務成為農農會收入入的主要要來源。這這樣農會會就會承承擔起農農村的生生產、生生活服務務職能。這些年對農農村基層層組織到到底采取取何種形形式，一一直實行行模糊戰戰略，既既要保留留集體經經濟的名名義，又又不制定定有關法法律，使使農村組組織處于于半真空空狀態。既既然目前前不能“砍旗易易幟”，不能能取消土土地的集集體所有有制，就就必須使使這個組組織有一一定程度度的發展展，如果果不

19、想讓讓其發展展得過分分強大，也也要建立立替代的的組織形形式，而而不能出出現組織織真空。選擇之五：家庭農農場還是是公司制制農業企企業？考察世界各各國農業業發展的的歷史，可可以看到到家庭農農場在農農業現代代化過程程中確實實是發展展的方向向。回顧歷史，也也可以看看到，我我國的老老一輩領領導人從從來都把把集體農農場作為為農業現現代化的的發展方方向。現現在也只只有農業業部門的的人普遍遍認為家家庭農場場是農業業現代化化經營形形勢發展展的方向向。而其其他人普普遍對此此并不認認同，這這就是政政策上只只有不提提倡說法法的根本本原因。 歐歐洲美國國形成家家庭農場場為主體體的局面面是市場場經濟自自發競爭爭的結果果。

20、從我我國公司司型農業業企業的的發展中中可看到到強烈的的政府干干預的作作用。對對此，應應該學習習日本、臺臺灣的辦辦法，禁禁止私法法人企業業進入農農業領域域、租賃賃耕地等等。選擇之六：新農村村建設還還是培育育自立經經營農戶戶？我國現在農農村常駐駐從業人人員中330歲以以下的年年輕人占占24.3% HYPERLINK l _ftn4 4，很很多村子子里極少少見到年年輕人。農農村勞動動力的老老齡化、低低素質化化問題極極為嚴重重。到目目前為止止，國家家并沒有有提出過過有效的的政策措措施，以以改變這這一發展展趨勢。雖雖然有培培養新型型農民的的口號，有有的部門門提出過過一些證證書制度度，但都都沒有觸觸及根本

21、本。造成成以上現現象的根根本原因因是農戶戶規模太太小、收收入無法法達到與與城市居居民同樣樣的水平平。日本本在六十十年代即即提出培培育自立立經營農農戶，其其標準包包括經營營規模和和收入水水平。經經過幾十十年的努努力，日日本自立立經營農農戶的數數量和比比重已有有相當增增長。這這些經驗驗確實值值得我們們學習。目前的新農農村建設設主要內內容是“生產發發展、生生活寬裕裕、鄉風風文明、村村容整潔潔、管理理民主”，缺乏乏自立經經營農戶戶的建設設，這無無疑是一一項重要要的缺失失。概括地講，在在耕地經經營形式式方面，我我們必須須給與回回答的問問題是：第一、要要改變集集體經濟濟組織徒徒有其名名的狀態態，通過過立法

22、，使使其職能能有所發發揮，尤尤其是通通過健全全民主制制度，使使其成為為真正民民主的經經濟組織織；同時時普遍建建立農會會組織，代代替集體體經濟組組織消弱弱后形成成的組織織真空。第第二、要要從理論論和政策策上把家家庭農場場作為農農業經營營形勢發發展的方方向。學學習日本本的辦法法，禁止止私法人人和非農農法人企企業進入入農業。第第三，要要把培養養自立經經營農戶戶作為農農村工作作的重要要環節。（寫于122月中旬旬）正文 中國實實行分戶戶承包制制已經將將近300年。從從一開始始，理論論界和政政策界就就在土地地所有制制問題上上爭論不不休，但但國家在在土地制制度上基基本上則則一直是是執行幾幾句話的的方針。即即

23、使是220022年頒布布的農農村土地地承包法法其基基本精神神也還是是那幾句句話。除除了家庭庭聯產承承包制長長期不變變，自愿愿、依法法、有償償流轉耕耕地之外外，幾乎乎沒有更更深入具具體的規規定。目目前農村村的情況況與300年前發發生了很很大變化化，農村村勞動力力大量外外出，農農業結構構和生產產條件（包包括機械械化水平平）也發發生了極極大改變變，實際際上，耕耕地制度度和經營營形式面面臨著許許多必須須給予回回答的政政策選擇擇。本文文主要是是分析目目前中國國耕地制制度和使使用的基基本情況況及問題題，并且且指出那那些不可可回避的的政策選選擇。一、 戶戶均耕地地規模過過小是我我國種植植業的最最基本特特點

24、按按照20006年年全國農農業普查查數據 HYPERLINK l _ftn6 6，我國國有農業業生產經經營戶22億戶，住住戶農業業從業人人員3.42億億人。共共有耕地地18.27億億畝（11.222億公頃頃），戶戶均耕地地9.113畝（0.61公公頃）勞勞均5.3畝（0.36公公頃）。由由于各地地人口和和土地占占有不均均等，戶戶均和勞勞均耕地地有很大大差別。如如下表所所示：其其中，最最高的黑黑龍江省省每個農農戶平均均42.3畝，每每個從業業人員220.66畝，最最少的北北京市只只是分別別為2.4畝和和5.225畝，分分別相差差17倍和和4倍。 表表1、部分省省市人均均耕地情情況表戶均耕地勞均耕

25、地全國9.13畝畝（0.61公公頃）5.3畝（0.36公公頃）北京2.4畝（0.16公公頃）5.25畝畝（0.35公公頃）江蘇5.1畝（0.34公公頃）5.85畝畝（0.39公公頃）浙江3.3畝（0.22公公頃）6畝（0.4公頃頃）黑龍江42.3畝畝（2.82公公頃）20.6畝畝（1.37公公頃）云南11.1畝畝（0.74公公頃）5畝（0.33公公頃） 與與世界其其他國家家按農業業人口人人均耕地地數量比比較 HYPERLINK l _ftn7 7，中中國為00.1公公頃，印印度0.3公頃頃，越南南0.22公頃，日日本1.2公頃頃，韓國國0.22公頃，英英國5.9公頃頃，美國國30.6公頃頃，巴

26、西西2.55公頃，阿阿根廷88.2公公頃。中中國只是是印度的的三分之之一，越越南的二二分之一一，日本本的十二二分之一一，韓國國的二分分之一，英英國的近近六十分分之一，美美國的三三百分之之一。就就規模來來講，中中國的戶戶均規模模幾乎是是世界上上最小的的。而且且一戶的的耕地還還分成好好幾塊。經經營規模模太小是是中國農農業（主主要是種種植業）的的最主要要特點，也也是其存存在的主主要問題題。 但但是中國國自實行行分戶經經營以來來，這種種體制還還是很成成功的。與與同樣是是人口大大國的發發展中國國家印度度相比。印印度的耕耕地面積積有1.7億公公頃，是是中國耕耕地面積積的1.47倍倍。但中中國的人人均谷物物

27、占有量量（國內內生產量量）是3313公公斤，肉肉類是558公斤斤，而印印度是2219公公斤和66公斤。119999-20004年年人均糧糧食增長長率，中中國為44.4%。印度度為0.9% HYPERLINK l _ftn8 8。可可見這種種分戶承承包的經經營體制制是相當當成功的的。 經營規規模過小小是中國國種植業業經營的的最突出出特點。其其帶來的的主要問問題是：1、過小的的經營規規模，使使得勞動動生產率率很低。雖雖然中國國的人均均生產量量比印度度高，但但生產率率比印度度還低。2001-2003年每個農業勞動者生產的農業增加值，中國僅為印度的96.6% HYPERLINK l _ftn9 9。中

28、國每個農業勞動者生產的農業增加值只相當于美國的1% HYPERLINK l _ftn10 10。在沒有國際競爭的環境中勞動生產率低的問題并不突出，但在加入WTO以后，在開放的國際貿易條件下，中國的谷物產品競爭力太低，這其中隱藏著巨大的危機。以放開的品種大豆為例，中國自90年代以來已經發生數次這種情況：一方面國產大豆滯銷，但同時還要進口大量大豆。這對中國農業生產者的利益造成極大沖擊。其原因就在于國內大豆種植規模小、勞動生產率低，導致產品價格高。在國內產品價格高于國際市場的情況下，企業自然是買進口大豆而不要國產大豆。 22、小規規模經營營的確不不利于農農業的機機械化。在在剛開始始分戶承承包時，不不

29、少人擔擔心農業業機械化化的發展展。在初初期，全全國確實實經歷了了大農機機向小農農機的演演變。990年代代以后，農農機服務務戶發展展起來，大大部分農農戶是雇雇用別人人的農機機代為耕耕作。到到20007年，農農用大中中型拖拉拉機是119788年的3.7倍，小小型拖拉拉機是111.88倍。20007年年中國畝畝均（按按播種面面積計算算）農用用機械動動力為44.999千瓦/公頃 HYPERLINK l _ftn11 111。20006年農農業普查查時，機機耕面積積占599.9%，機播播面積占占32.3%，機機收面積積占244.7% HYPERLINK l _ftn12 122，分分別是119788年的

30、3.6倍，2.9倍，7.5倍（按按作業面面積計算算） HYPERLINK l _ftn13 113。這這些數字字比分戶戶經營前前都有所所增長。從日本的經經驗看，經經營規模模小阻擋擋不住機機械代替替勞力的的進程。據據19999年聯聯合國糧糧農組織織統計，日日本農業業機械化化程度世世界第一一，耕地地拖拉機機為0.47008臺/公頃，耕耕地收割割機為00.24487臺臺/公頃 HYPERLINK l _ftn14 114。其其原因在在于：一一是大量量勞動力力向非農農產業轉轉移，二二是農民民的收入入在不斷斷增長。但但是，單單位面積積的農機機數量比比美國還還多，只只是表明明了其效效率比較較低。小小規模的

31、的機械化化帶來的的是農機機使用效效率的降降低。亞洲國家農農機使用用比較（臺臺/公頃） HYPERLINK l _ftn15 15國別 拖拉機使用用量收割機使用用量亞洲 0.150.0411中國 0.07770.0144日本 0.456620.23444韓國 0.118860.05118 從從上表看看，在農農機使用用數量(不知道道農機的的功率)上中國國在亞洲洲幾國中中是最落落后的。尤尤其是與與日本和和韓國相相比，更更是落后后許多。但但問題就就在于，如如果按日日本和韓韓國的農農業機械械化道路路走，中中國的單單位面積積農機使使用量也也會排在在世界前前列，這這無疑會會大大增增加農機機的作業業成本。前前

32、面已經經講過，日日本的農農業機械械化水平平按單位位面積計計算世界界第一。這這種方式式對中國國是合適適的嗎？中國如如果要達達到日本本的農業業機械化化水平，農農機總量量還要增增加6倍，中中國的機機械作業業成本要要有多高高？中國國目前農農戶的經經濟實力力較弱，很很多農戶戶無力購購買全套套的小型型農業機機械。但但是用別別人的機機械代耕耕，一是是費用高高，二是是不方便便。所以以，只要要有經濟濟實力，農農戶就會會自己購購買小型型農業機機械。這這也是日日本小型型農業機機械數量量眾多的的基本動動力。由由于中國國戶均耕耕地面積積大大小小于日本本，所以以，中國國單位面面積的拖拖拉機數數量必須須大大超超過日本本，才

33、有有可能達達到日本本目前的的機械化化水平。 3、耕耕地規模模太小使使得絕大大部分農農戶在許許多生產產環節無無法獨立立操作。筆筆者19987年年直接參參與了中中央農研研室在河河北玉田田的農村村改革試試驗區工工作 HYPERLINK l _ftn16 116。在在大量的的實地調調查后筆筆者深刻刻地認識識到：在在中國，因因農戶耕耕地規模模太小，許許多生產產環節無無法獨立立完成，這這是分戶戶經營后后一個非非常突出出的特點點 HYPERLINK l _ftn17 177。具具體表現現為：（1）灌溉。不但自流灌溉的渠系和灌溉的時間要統一安排，而且在井灌中，打井的位置和深度也要統一計劃和管理 HYPERLI

34、NK l _ftn18 18。（2）排水系統更需要統一管理和協調，這單靠縣鄉兩級政府是不行的，必須要有村級集體經濟組織的協調和組織。（3）機耕等農機作業。在剛開始分戶經營時，許多農戶買不起農機，個人擁有的拖拉機很少，所以必須由集體的拖拉機統一作業。現在，不少農戶有了自己的拖拉機，無機戶找有機戶代耕已經很普遍。但比起集體統一作業，代耕成本高、費用高。（4）統一計劃、連片種植。這是機械耕作、植保作業和種植優良品種的必須要求。在一小塊、一小塊的插花地上作業問題很多，不但作業成本高，而且，還有別的問題，如品種的混雜，使用農藥時互相影響等。在中國許多優良品種推廣很難，就是由于無法連片種植，造成品種混雜，

35、這也影響了產品的售價。（5）農田基本建設。不論是平整土地、修梯田，還是建小水庫、修水渠等各項水利工程，幾乎不可能不涉及別人家的耕地，如果沒有集體的組織根本無法開展。 分分戶經營營實行330年了了，但到到現在，許許多從事事農村工工作的人人對以上上這些情情況并沒沒有清晰晰地認識識，更不不要說那那些非農農村工作作者了（但但這些人人往往掌掌握著決決策權和和輿論工工具）。在在中國，從從開始分分戶經營營以來，就就有許多多人大講講什么“使農民民成為獨獨立的生生產經營營者”。其實實，這不不過是脫脫離實際際的空想想。尤其其是使所所有農戶戶都成為為獨立的的生產經經營者是是完全不不可能的的。只有有減少農農民、并并且

36、培養養一批有有文化的的、有一一定規模模、并可可以自立立經營的的農戶，還還要創造造機制使使那些離離農者的的耕地不不斷向這這批農戶戶手中集集中，才才會逐步步形成一一批有獨獨立經營營能力的的農民。 對中中國農戶戶在耕地地作業的的許多環環節無法法獨立完完成這個個基本現現實必須須要形成成基本共共識，尤尤其是對對政策制制定者和和決策者者來說，使使之成為為制定政政策時的的基本依依據之一一。不然然，許多多政策和和法律就就會脫離離實際。 為什么么在中國國農業中中要實行行雙層經經營體制制，其基基本根據據就在這這里。農農戶在農農業生產產的許多多環節無無法獨立立完成，所所以必須須要由集集體統一一經營層層次來承承擔和補

37、補充。這這就是中中央提出出這一體體制目標標的客觀觀依據。筆筆者在119877年搞調調查時，針針對當時時的情況況，指出出這是“一個完完成了一一半的改改革”，其含含義是：一方面面雙層經經營體制制只形成成了家庭庭經營層層次，集集體經營營層次還還有許多多地方沒沒有建立立起來。另另一方面面，雙層層經營體體制當時時并沒有有形成立立法，所所以，這這只是一一個完成成了一半半的改革革。筆者者當時就就擔心，有有可能這這個體制制將來難難以形成成。現在在看來這這個預言言變成了了現實，對對此筆者者感到十十分可惜惜。 目目前雙層層經營體體制雖然然已經載載入憲法法，但在在農村村土地承承包法中中，只是是片面保保護了農農戶的利

38、利益，而而對土地地的所有有者集體經經濟組織織的職能能沒有相相應的法法律保護護。必須須要強調調的一點點是，承承包經營營是一個個整體與與其所組組成的成成員之間間的關系系。這不不同于合合同法中中兩個獨獨立的法法律主體體，而是是整體與與部分的的關系，對對此，承承包法中中并沒有有闡述和和規定。這這使得雙雙層經營營體制的的根本內內涵沒有有形成法法律規定定。二、承包地地的穩定定與調整整，立場場不同結結論相反反 分分戶承包包經營剛剛剛普及及，19984年年中央即即提出了了土地承承包期115年的的規定（文文件的原原文是：“土地承承包期一一般應在在十五年年以上”）。19993年年又把承承包期延延長到330年。19

39、998年年又以法法律的形形式規定定了“一刀切切”地實行行30年承承包期。中中央政策策不斷地地延長承承包期，目目的就是是要穩定定。 在土土地分戶戶承包后后到底承承包耕地地穩定還還是不穩穩定？到到底應該該如何看看待耕地地的調整整，調整整與穩定定的關系系應該如如何處理理才更合合理？這這些問題題有不少少人做過過研究，本本文在這這些研究究的基礎礎上作進進一步的的分析。 本人找找到的由由中央部部門組織織的全國國性土地地調整情情況的調調查有22個。一一個是119888年國務務院農研研中心的的調查（因因當時實實行承包包制時間間較短，不不用此資資料）。另另一個是是19997年全全國農村村固定觀觀察點辦辦公室對對

40、全國2266個個村的抽抽樣調查查。據19977年調查查數據顯顯示：自自80年年代初實實行聯產產承包責責任制以以來，2266個個村中，只只有544個村未未進行過過土地調調整，占占20%。調整整過的村村占800%。只只調整過過一次的的村為772個，占占27%；調整整過兩次次的村為為67個個，占225%；調整過過三次的的村為449個，占占15%；調整整過四次次的村為為18個個，占66.8%；調整整過五次次以上的的村為115個，占占5.66%。其其中，因因人口變變動與耕耕地增減減而調整整的村占占81%，因種種植結構構調整的的村占22.8%，因規規模經營營調整的的村占22.8%，因耕耕地擱荒荒而調整整的

41、村占占2.88%，因因其它原原因調整整的村占占10.6% HYPERLINK l _ftn19 19。這個個調查是是19997年做做的，從從19882年算算起有115年。調調整過一一次就是是至少77年半至至15年年才調一一次，調調整過兩兩次就是是5-77.5年年調一次次。按此此資料合合計計算算，沒有有調整過過的村和和5年以以上調一一次的村村占了772%。另外，筆者者還找到到一些研研究者所所作的調調查面比比較大、影影響也比比較大的的調查資資料。一一是19994年年國務院院發展研研究中心心龔啟圣圣、劉守守英等關關于浙江江，河南南，吉林林，江西西的800個村的的調查。該該調查顯顯示：多多一半的的農戶

42、擁擁有同一一塊地的的時間達達7年以以上，到到19993年底底所有村村平均只只調了11.5次次，而且且在所實實行的調調整中，近近70%的調整整只涉及及了那些些人口有有變化的的農戶。調查還還發現661.99%的樣樣本戶不不認為他他們的土土地會在在合同結結束前被被拿回去去，農戶戶并沒有有明顯感感到地權權不穩定定。一直直都沒有有經歷大大調的組組占到了了33.3%,但是大大調整22次以上上的也占占到了332.33%。就就平均而而言，調調整還是是很頻繁繁的，但但平均66次調整整中5次次都是小小調整，而而小調整整的平均均涉及人人口和面面積分別別只有442%和和14%。組里里給出的的小調整整的頻繁繁程度是是驚

43、人的的（調整整10次次以上竟竟占到了了20.8%），但但是我們們也看到到農戶經經歷的小小調整并并不多，平平均只有有1次，比大調整還少 HYPERLINK l _ftn20 20。這個調查表明，涉及調整的村比例很大，但由于小調整較多，平均每個農戶在1982至1993年的11年間平均只經歷過一次調整。這種調整頻率應該是很低的。這個調查由于區分了大調整和小調整，是對全國農村固定觀察點調查的很好補充。第二個研研究者的的調查是是中國人人民大學學和美國國農村發發展研究究所20005年年組織的的17省省農村土土地調查查。每個個省至少少選取1100個個村，每每個村內內調查112個個農戶，共共收回來來自1777

44、3個個村的119622份有效效問卷。這這個調查查涉及面面比較廣廣，但每每個村只只選一個個戶，使使得其反反映的問問題有一一定的局局限性。該該調查表表明：自自20世世紀700年代末末期實施施土地第第一次分分配到戶戶以來，被被調查村村進行過過土地調調整的次次數的中中位數為為2次，774.77的被被調查村村至少進進行過一一次土地地調整，555的的村子進進行過22次或22次以上上的土地地調整，33.7的村子子進行過過9次或或9次以以上的土土地調整整。二輪輪承包之之后仍有有32.8的的村進行行過土地地調整，其其中733.2的調整整主要是是因為人人口變化化，133.7的調整整主要是是因為征征地 HYPERL

45、INK l _ftn21 221。從從這個調調查可以以看出，沒沒有調整整過和只只進行過過一次調調整村占占了455%。調調整的中中位數是是兩次，從從19880年至至20005年225年平平均只調調整過兩兩次，就就是說所所有的村村平均算算是8至至12年年調整一一次，這這算是頻頻繁調整整嗎？ 第三三個研究究者的調調查是農農業部農農研中心心的一些些同志119999年在全全國6個個省122個縣336個村村8244戶農戶戶所作的的戶際調調查和村村組問卷卷的數據據，樣本本省包括括河北、陜陜西、安安徽、湖湖南、四四川和浙浙江，取取樣兼顧顧了東、中中、西部部地區。農農戶經歷歷的大小小調的比比例關系系為：全全村農

46、戶戶及地塊塊打亂重重分和全全組農戶戶及地塊塊打亂重重分分別別占了224%和和29%，而個個別農戶戶和個別別地塊間間調整占占了299.4%(全村村范圍為為1.11%,全全組范圍圍為288.3%) HYPERLINK l _ftn22 222。這這個調查查表明，大大調整只只占約四四分之一一的比重重。第四個研究究者的調調查是楊楊學成等等20000年對對山東、江江蘇、江江西、河河南四省省3444個縣（市市、區）742個村的調查。調查表明：實行土地家庭承包制以來，89.6的村對土地進行過次數不一、程度不同的調整，平均次數為3.9次。其中，大調整的次數平均為1.9次，調整最多的為一年一調 HYPERLIN

47、K l _ftn23 23。這個調查所反映的調整情況比前幾個調查似乎都要頻繁一些，調整過的村近90%，大調整平均為6至9年一次（1982年至2000年為18年，如果是6年一次，2000年又該大調整了，如果是9年一次就是調查前剛剛大調整過），其原因在于：由于時間較長（25年期間），而且又經歷了政策大變動：實行30年承包期。大多數農戶之間耕地占有不均，所以在第二輪承包前進行大調整。應該說，考考慮到時時間長和和政策大大調整的的因素，以以上這55個調查查所放映映的情況況是基本本一致的的。但持持不同觀觀點的人人會有完完全不同同的結論論。認為為應該穩穩定的人人認為只只要是調調整了就就是不穩穩定，而而強調公

48、公平的人人則認為為，隔幾幾年進行行的適度度調整，更更有利于于維護公公平原則則。筆者者認為以以下是一一些需要要討論和和澄清的的問題。1、把所有有地塊都都打亂重重分的可可能性極極小。有有農村生生活經驗驗的人都都知道，在在一個村村里，如如果耕地地類型很很多，分分地時要要按不同同類型分分，所以以一般的的村內，每每戶都要要分幾塊塊地（這這都是不不同類型型的耕地地），所所以即使使是大調調整，把把所有地地塊都打打亂，重重新丈量量，再分分一次的的也極少少，因為為工作量量太大。不不但干部部的工作作量大，而而且各戶戶的矛盾盾也很多多，極難難實行。除除非是為為了實行行30年承承包期而而進行的的大調整整。那種種僅僅是

49、是因為人人口變動動所進行行的調整整，幾乎乎不可能能把所有有地塊都都打亂重重分。那那些幾乎乎是年年年都重分分地的村村，只能能是那些些耕地條條件很一一致的村村，如付付村的土土地調配配一文文中所講講得李南南村民小小組每年年一小調調，五年年一大調調，其前前提就是是全組耕耕地很一一致 HYPERLINK l _ftn24 224。這這種村在在全國數數量極少少。以上上所列舉舉的農業業部農研研中心的的調查只只是講掃掃地塊打打亂重分分，但并并沒有說說是所有有地塊都都打亂重重分，因因為這樣樣做困難難太大。2、老百姓姓對土地地制度的的最基本本要求是是平等的的使用權權。 華華中科技技大學一一批農村村問題學學者的一一

50、些實地地調查較較有說服服力。為為什么有有農民不不原意土土地私有有化？一一文的作作者指出出：與其其聊過天天的農民民，幾乎乎都提到到一個問問題，由由于“土地政政策永遠遠不變”，帶給給了農村村“土地的的兩極分分化”。農民民們還認認為“田還是是要歸集集體好，但但要經常常調整才才公平。如如果土地地歸個人人，就不不能變了了，那樣樣不好” HYPERLINK l _ftn25 255。其其他一些些學者也也承認農農民的這這種觀點點。如農農村學者者吳思原原來主張張土地私私有化，但但在農村村調查時時聽了農農民的意意見后改改變了觀觀點。黨黨國英是是主張土土地私有有的，但但他20008年年7月在陽陽光衛視視的訪談談中

51、也承承認，農農民不同同意土地地私有。學學者梅東東海在浙浙、鄂、渝渝三地調調查農民民土地意意識后寫寫到：773.44%的人人認為“農民應應該擁有有耕地的的所有權權”，不過過，如果果僅據此此就推出出農民要要求土地地私有化化尚顯武武斷。因因為農民民并不支支持土地地買賣，這這說明，農農民并不不真的要要求土地地私有化化。他的的結論是是：農民民心中的的“所有權權等同于于獨立的的使用權權和完全全的處理理權” HYPERLINK l _ftn26 266。 從從與農民民和農村村基層干干部的接接觸中，筆筆者認為為，農民民對土地地制度最最根本的的要求是是土地使使用權的的平等。所所以在承承包制的的穩定和和調整中中應

52、該探探索一種種平衡機機制，既既照顧到到穩定又又兼顧平平等。 33、土地地長期承承包會使使土地的的使用權權不平等等化。平平等的土土地使用用權是這這些年農農村經濟濟、農業業經濟快快速發展展的制度度基礎。雖雖然目前前30年承承包期已已經法律律化，但但在此前前的200多年中中，大部部分村的的耕地都都進行過過調整，所所以，因因人口變變化而產產生的不不均等情情況還不不太嚴重重。但在在30年承承包期的的法律落落實后，隨隨著時間間的推移移，耕地地占有的的不均等等情況會會日益嚴嚴重。一方面，新新生人口口和婚嫁嫁人口沒沒有承包包地。農農村每年年的新生生兒會超超過10000萬萬人 HYPERLINK l _ftn2

53、7 227，婚婚嫁者一一年也有有此數。光光這兩項項，100年累計計就會超超過2億人。220066年農村村常住人人口為77.466億人，比比19996年減減少144.7% HYPERLINK l _ftn28 288，考考慮到一一部分外外來戶和和城市人人到農村村居住，實實際比例例會比這這還大，有有可能達達到155%。按按此比例例推算，2016年農村人口是6億人，無承包地者將占三分之一。這種情況如果出現，那農村如何穩定？ 另另一方面面，因各各種因素素引起的的人口變變化累計計幾年，比比例會很很大。可可以設想想：每年年新出生生人口為為2%，死死亡人口口為1%，勞動動力外出出2%，因因婚嫁人人口變動動為

54、2%，這樣樣一年人人口變化化就有77%，5年即達達35%，估計計所涉及及的農戶戶要在三三分之一一左右。如如果累計計30年，那那各戶之之間的土土地占有有會極不不平均，出出現“土地的的兩極分分化”。那些些一直務務農的農農民所擔擔心就是是這種情情況。 44、長期期承包制制度有利利于誰？中國現現在已經經不是農農業社會會，而處處于工業業化城市市化的快快速發展展期。農農業普查查的數據據表明，10年中農村人口減少了15%，勞動力減少了20%。如果按30年計算，離農人口和勞力都會超過一半以上。實行長期承包制度，這些離農人口就會或是把土地出租出去，或是撂荒及應付性耕作。出租土地的人憑借著承包權而獲得收益，但真正

55、種地的農民還要增加地租支出。這些離農戶是長期承包政策的真正受益者。同時，這些人保留的承包地也成為真正的福利田。實際上離農戶比起仍在務農戶的人均收入多，生活水平也高，相對而言這些人比較富裕，是農村中的較富階層。所以長期承包政策實際上是有利于較富的人 HYPERLINK l _ftn29 29。 這些年年我國在在城鄉關關系和土土地政策策方面有有一種政政策傾向向，就是是：不給給進城農農民與市市民平等等的權利利，卻讓讓進城農農民與留留村農民民爭利益益，這是是帶方向向性的政政策錯誤誤。一位位日本記記者認為為：“農民的的困境在在很大程程度上是是信奉新新自由主主義經濟濟而造成成的，中中國信奉奉新自由由主義經

56、經濟的程程度超過過了美國國，對農農民的利利益視而而不見 HYPERLINK l _ftn30 30”。雖然然現在有有改變的的意向，但但步伐太太小。中中國要理理順耕地地政策，首首先要給給進城農農民爭取取與市民民平等的的權利。不不但要放放寬農民民在各類類城市安安家落戶戶的條件件，而且且要為他他們安家家落戶創創造各種種有利條條件，同同時鼓勵勵他們放放棄耕地地。三、耕地流流轉比重重很低，問問題不少少 據農業部經經管司的的數據，2006年全國農村土地流轉面積5551.2萬畝，占家庭承包耕地面積的4.57%，比2005年增加了1.5%。到2007年底，全國流轉面積占承包耕地面積5.2，比上年增加0.7個百

57、分點。流轉面積占占承包面面積比重重較高的的前100個省（直直轄市）中中，有66個屬于于東部地地區，還還有重慶慶市和四四川省除除因農村村勞動力力外出務務工較多多外，政政府積極極推動也也是十分分重要的的因素。但但總的看看，流轉轉比重較較低的110個省省（自治治區）都都在中、西西部地區區。20007年年流轉面面積占承承包總面面積的比比重：上上海市449.99、浙浙江省223.55、廣廣東省114.22、江江蘇省110.003、天天津市110.33，重重慶155.9、四川川11.6。目前農村土土地在農農戶之間間流轉占占流轉總總面積663.99，受受讓方為為企業等等其他主主體的占占36.1。農農戶間自自

58、發流轉轉，多數數不簽訂訂合同 HYPERLINK l _ftn31 31。第一、種植植大宗糧糧棉油作作物的很很少。據據農業部部經管司司在調查查縣的統統計，目目前農戶戶之間流流轉土地地中用于于種糧比比重占771.99，而而規模流流轉入企企業、業業主的土土地中用用于種糧糧比重僅僅為6.4。浙浙江湖州州市20006年年全市耕耕地流轉轉總面積積35.59萬萬畝，占占全部耕耕地的117.555%。流流轉的主主要去向向是水產產魚業養養殖，蔬蔬菜、瓜瓜果、苗苗木種植植等，而而流轉給給傳統的的糧、油油、桑種種植大戶戶不多 HYPERLINK l _ftn38 38。四川川省崇州州市20007年年7月統計計農用

59、地地流轉面面積10026001.995畝，其其中耕地地648898.32畝畝，占總總流轉的的63.25%，非耕耕地3777033.633畝，占占總流轉轉的366.755%。全全縣1000畝以以上的業業主有1110家家（其中中10000畝以以上的業業主有112家），流流轉農用用地面積積達2004966.866畝，耕耕地占335.994%：主要種種植以黃黃金梨、糧糧食、蔬蔬菜、龍龍尾竹、柜柜按、楊楊樹等 HYPERLINK l _ftn39 39。成都都大邑縣縣截至220066年8月份土土地流轉轉面積達達16.7萬畝畝，比去去年同目前，耕地地流轉顯顯示出如如下一些些基本特特點：1、耕地流流轉比例例

60、不高。按按照農業業部的統統計數字字這兩年年耕地流流轉速度度雖然加加快，但但也不過過占耕地地的5%，這與與農村勞勞動力轉轉移到非非農產業業的比重重相比差差距太大大。20005年年全國從從事非農農業的農農村勞動動力占農農村勞動動力總數數的400.5% HYPERLINK l _ftn32 322（按按照20006年年農業普普查數據據，農村村戶籍的的勞動力力中從事事二三產產業的占占38.9%）。另另外，220066年農民民純收入入中工資資性收入入占366.1%，加上上家庭經經營純收收入中的的非農收收入，非非農收入入占農民民純收入入的477.6% HYPERLINK l _ftn33 333。與與農村