1、產業結構調節法再探在產業結構調節法初探一文中，筆者對產業結構調節法的概念、特征、基本原則、基本制度等問題進行了探討，提出了認識產業結構調節法的一些觀點。本文擬繼續研究產業結構調節法的基本問題， 以獲取對這一法律規范群更為深入的認識。一、產業結構調節法的地位產業結構調節法的地位，即產業結構調節法在經濟法體系中的位置及其獨立存在的理由和價值問題。 在我國建立社會主義市場經濟體制的過程中， 經濟法學者已注意到了產業結構調節法的作用， 并將其歸入到宏觀調控法體系之中， 但卻未作為宏觀調控法的基本法。 筆者以為， 對產業結構調節法的正確定位， 既關系到對該法本身的功能和作用的正確認識， 更關系到對市場經

2、濟條件下宏觀調控法體系的正確認識。 而產業結構調節法定位于宏觀調控基本法， 則是由于我國經濟與法律發展的要求所決定的。法律作為記載和反映社會經濟關系的特定形式，與其產生的經濟原因互為因果。不同的經濟發展模式所產生的法律要求即對法律體系的影響是大不相同的。從世界經濟發展的進程看， 曾經存在過兩種極端的經濟發展模式， 即所謂的市場機制和命令經濟。 前者是由單個消費者和通過市場相互發生作用， 以決定經濟組織生產什么、 如何生產和為誰生產這三個中心問題的經濟組織模式； 后者則是其資源的分配由政府決定， 命令個人和按照國家經濟計劃行事的制度。 與這兩種經濟發展模式相適應， 產生了兩種資源配置的法律形式：

3、 一種是資源占有者依據自己對市場的判斷而決定資源的利用和交換， 此時的法律表現為保證資源占有者自由利用和交換的規則即民商法， 它主要是保護市場主體對資源配置的個別意志；另一種是由國家設定資源配置的框架， 決定資源的流向和利用方式， 此時的法律表現為以命令和服從為特征的計劃法體系， 它體現的是國家對資源配置的一般意志。實踐證明， 這兩種法律形式都存在缺陷： 傳統的民商法無力治愈“市場失靈”，無法解決效率與公平、 個體營利性與社會公益性的矛盾， 不能促進經濟的協調發展；而傳統的計劃法則忽視和排斥價值規律和市場調節的作用， 嚴格地限制公民和法人的經濟行為，也不能促進經濟持續、健康、穩定地發展。因此，

4、在現代國家的經濟發展中， 都面臨著市場調節機制與國家調節機制的選擇與法律制度的設置問題， 于是才產生了政府的經濟調控行為， 產生了經濟法這一新的法律部門。然而，不同國家對經濟體制的選擇及其法律制度的重點卻是不同的。 一般而言，西方國家在其市場經濟較為充分發展的情況下選擇了“混合機制”， 即以資本主義私有制為基礎的市場調節和國家調節相結合的市場經濟， 以及在市場經濟基礎上的民法和經濟法雙重調節體制。 在這種體制下， 私有制通過市場機制的無形指令發生作用， 政府的作用則通過調節性的命令和財政刺激得以實現。 選擇這種體制的結果是各國加強了政府干預經濟職能的立法， “政府在憲法上的權力被廣泛地加以解釋

5、并被用來 維護公共利益”和“監察 經濟制度。 ”與之相反的是，在過去以計劃經濟體制著稱的社會主義國家進行的經濟體制改革是要發展市場經濟，要運用市場調節機制改革舊的計劃經濟模式， 這種改革的重點在于改變過去那種將國家的經濟管理職能延伸至公民和法人的微觀經濟活動領域的政府經濟行為， 改變資源占有者的意志被行政命令所剝奪的局面。 這種改革要求必須承認資源市場配置的基礎性作用， 承認價值規律， 其結果是強化民商法的建設，對政府的經濟職能重新定位，使政府這只“看得見的手”不再是無處不在，以法律形式規范政府的經濟行為，改善政府的經濟職能。從以上經濟法產生的原因以及不同經濟體制國家經濟立法的特點和宏觀調控法

6、律手段的分析不難看出：雖然世界各國的經濟法均為國家干預經濟的法律，均要實現調控和促進經濟與社會的良性運行和協調發展的目標，但不同經濟發展模式的國家實現這一目標的道路卻是大相徑庭的。即使是在經濟發展模式大致相同的國家，也會因為政治、經濟，文化等差別而產生不同的宏觀調控法體系。正如我們所熟知的： 法國以計劃法作為宏觀調控的基本法律手段，德國以經濟穩定和增長法為核心， 日本則以和地區振興法為主要法律措施，并且各國均圍繞宏觀調控基本法， 建立了相對完備的宏觀調控法體系。而在中國，則應建立以產業結構調節法為核心的宏觀調控法體系。所謂宏觀調控，一般是指政府為實現宏觀（總量）平衡，保證經濟持續、穩定、協調增

7、長，而對貨幣收支總量、 財政收支總量和外匯收支總量的調節與控制。也有人將政府為彌補市場失靈所采取的所有措施都納入宏觀調控的范圍。 宏觀調控的主要目標是： 經濟穩定增長，重大經濟結構優化， 物價總水平基本穩定，充分就業，公正的收入分配，國際收支平衡等。為實現這一目標，政府必須履行必要的經濟職能， 諸如制定國民經濟長期發展規劃和產業政策， 引導生產力的合理布局和經濟結構的調整， 促進產業結構的優化和國民經濟整體素質的提高； 提供公共服務； 進行維護市場秩序的監督和管理； 直接參與某些經濟活動等。 在政府的經濟職能中， 調節產業結構是其核心職能， 即通過政府的經濟行為影響資源的配置，保證經濟的運行與

8、發展趨于社會總體目標。 產業結構調節的結果直接關系到一國資源配置的效率和效能， 更是直接影響到經濟結構的優化、 經濟穩定增長以及就業、收入的公正分配乃至國際收支平衡等宏觀調控目標的實現。所以，產業結構調節是政府經濟行為的一個重要領域， 也是宏觀調控法所必須解決的問題。眾所周知，產生政府宏觀調控行為的前提是市場機制存在的缺陷。這些缺陷一般在市場經濟體制的國家都共同存在， 而與該國的發展階段無關。 因此，我們可以發現為彌補市場機制缺陷的經濟法的共性， 可以找到市場經濟條件下宏觀調控的諸多共同法律手段。 但是，在經濟發展的過程中， 發展階段的因素又是不容忽視的。各國如何針對自己經濟發展階段的實際，

9、選擇主要的或基本的宏觀調控手段，便成了十分現實的問題。 在我國，發展市場經濟所面臨的首要問題是市場不發育或發育不足， 致使對于發展中國家有特殊意義的潛在比較優勢與結構效應靠市場的自身力量難以在短期內發揮出來， 本應對資源配置起基礎性作用的市場體系和市場機制因為發育不足而無法正常地發揮作用， 這便在客觀上要求政府承擔起創造條件促進市場發育的任務， 即通過政府有效地組織、 利用社會力量來超越某些發展階段， 縮短超越過程。 而政府創造條件的指向有三： 即基礎設施建設、地區傾斜、部門傾斜。 政府“組織”與“利用”方式的核心則在于正確處理政府與市場的關系， 充分利用價值規律， 充分利用國際社會現存的先進

10、科學技術和管理經驗。 在我國，結構與效益始終是困擾經濟健康發展的首要問題， 是實現“兩個轉變”所必須解決的根本問題。而這兩個問題的解決，結構調整是前提，效益是結構優化的必然結果。因此，在我國相當長的時期內，結構矛盾的緩解，結構效應的發揮對于經濟的穩定持續增長具有特殊意義， 它當然地成為了我國政府宏觀調控的最基本任務和最主要手段。 我國在提出建立社會主義市場經濟理論后所實施的一系列經濟政策， 出臺的各項產業政策也從實踐上證明了這一點。 與之相適應，根據我國產業結構成長的特點，確立政府有效推動結構成長的措施，調整政府與在產業結構調節過程中發生的各種社會關系的產業結構調節法， 當然地應該成為我國宏觀

11、調控法體系中的基本法。在過去計劃經濟體制下，計劃法確應成為調整經濟關系的基本法，因為離開了計劃（尤其是指令性計劃） ，整個經濟將無法運行。但在建立社會主義市場經濟體制的過程中， 經濟發展的要求以及計劃法所存在的調整手段和調整對象單一、忽視市場對資源配置的基礎性作用、 計劃必須具有強制執行力等缺陷使其不能勝任宏觀調控基本法的重任， 必須建立起以產業結構調節法為核心的宏觀調控法體系。只有以產業結構調節法作為宏觀調控基本法， 才能針對我國市場發育不足的矛盾，正確地運用各種宏觀調控手段， 建立適應中國經濟發展要求的宏觀調控法律制度，實現宏觀調控的總體目標。如上所述，我們將產業結構調節法定位于宏觀調控基

12、本法，是由于市場經濟的發展和我國現階段經濟發展特征對法律的要求所決定的。 經濟法作為國家干預經濟的法律手段， 它具有與經濟體制發展密切的特征， 產業結構調節法也不例外。 由此我們可以認為： 產業結構調節法的地位可能會因為我國經濟體制發展的要求和國家在一定時期內對基本宏觀調控手段的選擇而發生變化， 但在現階段乃至我國建立社會主義市場經濟的過程中， 產業結構調節法作為宏觀調控法基本法的地位是不容置疑的。二、產業結構調節法的宗旨產業結構調節法的宗旨，是指產業結構調節法所要達到的目標，它是產業結構調節的各項法律制度得以建立的基礎。 對于這一目標的正確認識， 有助于加深對產業結構調節法的調整對象和特征的

13、理解， 有助于深入認識產業結構調節法的地位和作用。因此，它也是研究產業結構調節法所不可忽視的問題。產業結構調節法是經濟法體系的一個組成部分，其立法宗旨當然應符合經濟法的整體目標， 建立在經濟法的立法宗旨之上，或者說是經濟法立法宗旨的具體化。如果將經濟法的立法宗旨概括為：“通過協調運用各種調整手段來彌補傳統民商法調整的缺陷， 以不斷解決個體的營利性和社會公益性的矛盾，兼顧效率與公平，從而促進經濟穩定增長，保障社會公共利益，保障基本人權，調控和促進經濟與社會的良性運行和協調發展”，那么產業結構調節法的立法宗旨則應為：通過運用各種調整手段實現對產業結構的調節， 促進資源合理配置， 實現國民經濟的持續

14、穩定增長，保證經濟與社會的協調發展。經濟法作為現代市場經濟的產物，其在西方產生之始即以彌補傳統民商法以及行政法在運用國家權力干預經濟生活方面的不足為己任。 這一方面是彌補民商法在自由主義狀態下醫治市場失靈不力的缺陷， 另一方面也是彌補行政法為保障自由主義而過分強調對政府權力的約束的不足， 從而廣泛地建立經濟管理機關并賦予它們以較寬的行政權和較大的裁量權，以保證政府經濟職能的順利實現。而在我國，由于市場經濟發育不足， 民商法極不發達， 行政法也因其計劃體制下行政命令的特殊性質而并不具備西方國家傳統行政法的真正意義。 過去我們在計劃經濟體制下制定和研究的經濟法， 并非以運用國家權力調控和規制市場為

15、己任的真正意義上的經濟法。 因此，在建立社會主義市場經濟的過程中， 我們也必須建立真正的經濟法或新經濟法。 這樣一個新經濟法要求改善和規范政府的經濟行為，正確認識政府行為與市場機制相互作用的基本規律， 確立政府經濟行為的間接調控與計劃指導原則， 以調控基本經濟結構、 保障社會公平、 促進經濟與社會的良性運行和協調發展為基本目標。 而調控經濟結構， 促進資源合理配置， 也正是產業結構調節法的基本目標。 正是在這個意義上， 筆者認為， 產業結構調節法的立法宗旨與經濟法的立法宗旨應該也必須是協調一致的。產業結構調節法乃至整個經濟法的有效實施，必須依靠民商法、行政法的密切配合。簡言之，都必須有對政府與

16、市場關系的正確認識。 能使政府與市場在現實運行機制中產生某種互補性， 是兩者耦合的直接目的， 但這種互補并非自動實現的。政府行為與市場機制以什么方式耦合， 在很大程度上受制于政府行為主體（政府機構）與市場行為主體（）的存在方式與行為方式，并且政府與市場的作用范圍也不是一勞永逸地劃分的。 因此，政府的力量在這種關系中處于相當主動的地位，法律對政府行為以及行為的調整與兩者作用的發揮意義重大， 它所要實現的目標將直接關系到互補的成效。 一般認為：從運作功能上講， 市場機制的基本功能是配置資源， 政府行為的基本功能是解決資源利用問題， 資源是否充分利用的標志，主要是經濟運行的穩定與效率，以及收入分配的

17、公正性。可見，在經濟運行與發展過程中， 市場機制主要處于資源配置的過程， 這是經濟運行與發展的基本方面， 而政府行為主要使經濟運行與發展趨于社會總體目標。 產業結構調節作為政府宏觀調控的主要手段， 必須在充分尊重市場規律的前提下， 以促進資源合理配置，提高資源利用率為首要目標。充分利用市場機制，促進資源合理配置，既然是政府與市場相互補充所要實現的經濟目標， 也就必然要采用一定的運作形式，尤其是在確立政府行為主體與市場行為主體的存在方式與行為方式方面，要有一定的規則， 這些規則的最佳表現形式就是產業結構調節法。 它正是通過規定各產業部門在社會經濟發展中的地位和作用，確定政府行政經濟職能的基本原則

18、和方式，體現政府對于市場機制的主動作用，體現政府對于克服市場機制缺陷的決心與意志。充分利用市場機制，促進資源合理配置，還是實現國民經濟持續穩定增長，保證社會經濟協調發展的必要前提。 資源合理配置和有效利用， 是產業結構成長和充分發揮結構效應的必要條件。 但在單純的市場機制下， 社會經濟個體憑借自己對市場的價值判斷或價值規律的自發作用來配置資源， 極易造成資源的浪費和利用效率低下， 繼而影響到國民經濟的整體運行。 因此，要實現經濟的持續穩定發展，必須發揮政府在產業結構調節方面的主動性， 采取各種間接調控手段和引導措施，促進結構優化， 促進資源的合理配置， 為經濟運行的高效率奠定堅實的基礎。產業結

19、構調節法只有實現了在資源配置和利用過程中市場與政府互補的目標，促進資源合理配置， 保證國民經濟持續穩定增長， 才能實現其更深層次也就是經濟法的最終目標： 保證經濟與社會的協調發展。 產業結構調節法作為政府宏觀經濟行為的主要法律依據， 一方面是通過提高經濟運行效率來促進經濟的穩定增長，另一方面則在調控過程中注意解決效率與公平的矛盾， 兼顧公平與社會公共利益，調控和促進社會與經濟的良性運行和協調發展。 作為市場主體的經濟個體，都是以營利為目的、 以利潤最大化為目標參與到經濟運行過程中宋的。 由于其逐利行為可能給社會公共利益帶來不利影響， 產業結構調節法在運用各種手段調整資源配置方式的過程中， 還必

20、須注意消除個體營利行為的不良影響， 保護社會公益，以免各種非法的、不當的逐利行為給社會、國家和國民造成損害，以保證經濟法最高目標的實現。三、產業結構調節法與其相關部門的關系產業結構調節法作為國家宏觀調控經濟的基本法律以及協調市場機制與政府行為的重要法律手段， 在我國相當長時期內未受到應有的重視， 往往被認為是產業政策，有時被視為是計劃法、 基本建設投資法， 甚至是法的內容。 這種混淆，一方面是對產業結構調節法缺乏正確認識的結果， 另一方面也影響到對這一法律規范群的研究。因此，必須理順這些關系。（一）產業結構調節法與產業政策所謂產業政策， 一般是指關于一定時期內的產業結構變化趨勢和目標設想，同時

21、規定各個產業部門在社會經濟發展中的地位和作用，并提出實現這些設想的政策和措施。產業政策一般包括在產業之間促進資源合理分配的政策一一產業結構政策，在產業內部促進組織結構合理化的政策一一產業組織政策，在產業中促進科技進步的政策一一產業技術政策以及財政、金融、進出口、勞動工資、整頓等政策。從產業政策的概念及內容不難看出產業結構調節法與產業政策的下列關系。產業結構調節法與產業政策都是旨在促進資源合理配置和產業結構合理化，促進經濟健康發展的措施。但它們卻是兩種不同的措施：產業政策是以產業結構政策為核心的政府決策體系，其主要內容是促進產業結構合理化的目標和措施。 產業結構調節法是以產業結構調節關系為對象的

22、法律規范體系， 其主要內容是規定國家的宏觀經濟調控職能及調控手段，體現為法律關系主體的具體權利義務。2. 產業政策通過具體規定實現其目標和設想的具體措施、具體的指標體系，以切實保證政策的實現。 而產業結構調節法相對則較為抽象和概括， 它是對產業結構調節的原則、 調整方法和手段的規范化、 制度化，具有法律的規范性和普遍適用性特征。可能會產生各行各業的產業政策， 但不可能產生針對某一具體行業的產業結構調節法。產業政策的時間性、靈活性更強。產業政策作為政府推行的經濟政策，一般而言，其實施的時期不宜過長， 而在實施過程中發現問題及時修改的可能性也更大。而產業結構調節法作為規定產業政策原則和方法的制度體

23、系， 則具有相對的穩定性，其修改也必須經過法定程序。（二）產業結構調節法與計劃法計劃法通常表示兩種含義：其一是國家用計劃方法干預、組織、管理國民經濟的法律規范； 其二是確定國家機關、 社會組織在計劃管理體制中的地位， 以及調整它們在編制、 審批、執行、檢查和監督國民經濟和社會發展計劃過程中所發生的計劃管理關系的法律規范。 第一種意義上的計劃法， 主要是一些市場經濟國家為實現一定的計劃內容， 由立法機關頒布的專門法律； 第二種意義上的計劃法，是社會主義國家實行計劃經濟的基本法律手段，其內容包括計劃法的目的、任務和基本原則，計劃指標體系，綜合平衡原則和方法，計劃管理體制，計劃編制、審批程序，計劃法

24、律責任等。 計劃法與產業結構調節法在立法對象以及立法目標方面存在著共同性， 都是國家宏觀調控的重要法律， 但兩者也存在著重大差別：調整對象不同。計劃法的調整對象為計劃關系，其產生的基礎是計劃經濟，尤其是過去我國的那種忽視和排斥價值規律和市場調節作用， 國家的經濟管理職能延伸至公民和法人的微觀經濟活動的計劃經濟。 而產業結構調節法的調整對象是產業結構設置關系， 其產生的基礎是市場經濟， 是國家運用宏觀調控手段配置資源的方式。法律關系客體不同。計劃法律關系的客體是單一的計劃行為。而產業結構調節法律關系的客體包括物、行為和與人身相的精神財富或非物質財富。調節手段不同。計劃法的調節手段主要是規定計劃體

25、系、指標體系以及計劃程序。產業結構調節法的手段則相當多，有包括計劃手段在內的財政手段、金融手段、直接干預手段、政策手段、行政指導手段等多種形式，而且這些手段的運用是以充分發揮市場調節機制為前提的。（三）產業結構調節法與投資法投資法是關于調整國家、以及其他組織在投資過程中所發生的投資關系的法律規范的總和。產業結構調節必然會引起投資方向、 投資規模的變化。 因此，產業結構調節法與投資法也存在著密切的。 產業結構調節法對投資法具有指導作用，投資法與產業結構調節法的協調也直接影響到產業結構調節法的實施。 它們的區別在于：調整對象不同。投資法的調整對象是投資關系，主要是投資過程中所發生的管理關系、 借貸

26、合同關系和貨幣監督關系。 而產業結構調節法的調整對象是產業結構設置關系，其調整對象的范圍遠比投資關系廣泛和復雜。主體不同。投資法的主體為投資者與被投資者及其監督管理部門，其主體雙方都是不特定的。 產業結構調節法的主體則是國家或政府與接受調控者， 其一方當事人是恒定的，雙方不得變更，也不得選擇。產業結構調節法從效力層次上看應該是投資法的上級法。為實現產業結構合理化、資源配置的優化， 國家和政府運用各種手段對于投資方向、 投資結構、投資比例等投資關系進行調控， 促使經濟向預定的方向發展， 是政府促進產業結構演進的重要手段之一，而這種對投資的調控又必須與其他宏觀調控手段相結合。因此，產業結構調節法的

27、基本原則和制度對投資法具有直接的指導意義， 投資法必須依據產業結構調節法宋制定， 并充分注意與產業結構調節法的配合才能真正發揮作用。（四）產業結構調節法與法法是調整組織形式、經營管理活動以及與國家關系的法律規范體系。產業結構調節法的基本內容可以說與息息相關。產業結構的合理配置需要通過加以實現，產業結構調整的結果直接關系到的活力、的規模結構、的組織結構、壟斷與競爭等一系列問題。 既是市場活動的主體， 也是組成產業結構的基礎單元， 因而必須正確處理法與產業結構調節法的關系。1，法與產業結構調節法分屬于經濟法的兩個子系統，法屬于經濟主體法的范疇，產業結構調節法屬于宏觀調控法的范疇，其調整的對象、內容

28、、客體、手段都有很大的差別。產業結構調節法通過對產業發展及產業結構布局等的干預，促進或限制某些產業的發展， 必然會對產業內部和組織結構產生影響， 有時為實現產業調節的目的，國家也會直接對組織結構進行干預， 加速產業結構的轉換， 以優化產業結構。但是，國家產業結構調節法并不能直接取代法， 它只是對不同產業的形式及組織結構提出原則要求， 具體的組織制度、 設置程序及條件、 的具體權利義務都應由組織法加以規定。產業結構調節法作為宏觀調控法必須注意處理與法的關系，將增強活力作為重點，克服產業結構調整過程中可能產生的副作用。 產業結構調節法的許多制度是通過扶持特殊行業或得以實現的， 但扶持過度則可能產生

29、這些行業或對政府的過分依賴，反而喪失了活力。因而，產業結構調節法的激勵機制，必須建立在充分利用市場機制的前提下， 以創造良好的市場競爭環境為條件。 這就需要法對的主體資格與權利義務予以明確規定， 使獲得市場競爭的良好條件， 從而充滿活力，能夠對政府采取的各種產業結構調節措施或激勵作用作出積極敏銳的反應。注釋：參見呂忠梅：產業結構調節法初探 ，法商研究 1994 年第 6 期，第5-10 頁。參見 美 保羅 A薩繆爾森，威廉 D諾德豪斯：經濟學（第 1 2 版），高鴻業等譯，中國發展出版社 1 992 年版，第 68 頁。參見黃文杰：法國宏觀經濟管理，復旦大學出版社1990 年版，第 7 頁。參見 美 保羅 A薩繆爾森、 威廉 D諾德豪斯：經濟學（第 12 版），高鴻業等譯，中國發展出版社 1 992 年版，第 68 頁。 美）保羅 A薩繆爾森、威廉 D諾德豪斯：經濟學（第 12 版），高鴻業等譯，中國發展出版社 1992 年版，第 1166