1、綜合輔導：涉水建筑工程代建單位的風險及措施（二）3、征地、拆遷、移民等政策處理風險3. 1政策處理風險分析征地、拆遷、移民等政策處理是工程建設最基本的前期工作， 也是一項政策性很強的工作， 所以通常把這項工作簡稱為 “政策 處理”。由于政策處理工作的復雜性和艱巨性，通常需要借助于 政府或執法部門的力量才能順利完成。新的征地拆遷管理辦法出臺后，強調以人為本，很多項目因為處理不好各方面的利益關系 而被迫停工。總投資上百億元的項目，因為幾戶人家、甚至幾個 人的利益（或許是不合理要求）沒有得到滿足，開工日期一拖再 拖。不僅影響建設工期，也嚴重影響工程的總投資。在現有建設管理體制下，政策處理是資方（政府

2、、也是使用 單位）的責任。各地政府都有常設的專門機構拆遷、安置辦 公室，往往屬下有拆遷公司。城鎮范圍內的建設項目，資方或法 人往往將拆遷工作交由拆遷辦、 拆遷公司辦理，或與他們協商辦 理。水利水電工程有專門的征地移民管理辦法（國務院頒發），廣東、湖南等省還制定了相應的管理條例、 設有專門的省級機構。 三峽、南水北調等大型水利工程專門制定征地移民管理條例，報國務院批準后實施。足見涉水工程征地、移民工作之艱巨。一些地方政府制定的代建制暫行規定沒有明確政策處理應 該由哪一方負責，浙江省政府投資項目實施代建制暫行規定 第十二條、第（一）款規定，征地、拆遷是代建單位的義務，在 網絡上能夠檢索到的暫行規定

3、中， 只有鄭州市的規定明確征地拆 遷由使用單位負責，征地拆遷費用由地方財政部門直接撥付給使 用單位。代建單位是從事技術、管理服務的中介機構，法律上不具備強制執行力，對被征地、拆遷的居民缺乏影響力、威懾力。 另一方面，由于代建單位不是出資人，被征地、拆遷的居民往往 會要價較高(不是你自己的錢，為什么不多給我一點兒呢？)，難以協商。3. 2政策處理風險對策承擔征地拆遷移民風險，是代建單位力所不能及的， 需要以 資方為主的建設各方客觀地面對風險，并合理處置。資方自擔風險即出資政府自行組織征地、拆遷，完成后凈地交給代建單位， 開展代建工作。對于涉水工程建設項目來說， 最明智的處理辦法 是采用兩段式代建

4、，初設批復前為第一階段，初設批復后為第二 階段。征地拆遷移民工作由資方自行組織完成。“政策處理”由“政策制定者” 政府來處理是最合適的。轉移給項目所在地政府如果出資人、使用人都不是項目所在地的政府，資方(往往 是上級政府)可以委托項目所在地政府處理。 盡管是上級政府對 下級政府的委托，但不是當地政府份內的工作， 所以不能以行政 指令的方式下達任務，而需要按照市場規則委托下級政府組織處 理，并支付相應的費用。即資方轉移風險，支付風險管理費用。轉移給代建單位委托代建單位承擔，如浙江省的暫行規定。在這種情況下， 如果政策處理的工期和費用都按照傳統的方法進行設計、計算， 則代建單位往往難以按計劃完成任

5、務。如果超支、超期，代建單 位也很難實質性地承擔起責任， 如設計總投資120億元的浙能樂 清電廠，因政策處理受阻，延期開工，如果實行代建制，工期延 長的責任如何量化，直接損失也沒有哪家代建單位能夠承受。另一方面，按照高風險、高受益的市場規則，代建單位因為沒有獲 得風險受益的權利，從理論上講也不應該承擔這么高的風險。如果費用、工期放得較寬，則資方的風險管理成本過高， 難以接受。 為此，本人認為涉水工程的征地拆遷移民工作不宜交由代建單位承擔。如果一定要這樣做也是可以的，建議將該項工作的費用、 工期設為暫定值，參照 Fidic條款，明確超支、超期的責任及索 賠條款，處理成本往往會增加。4、財務風險及

6、防范措施對代建單位而言，多數風險都將轉化為財務風險， 一旦財務 上承擔不了風險損失，將面臨更嚴重的制裁或懲罰。 此處所述財 務風險是指財務上面臨的直接風險，不包括其他風險轉移的經濟 風險。受政府委托的代建企業， 沒有可以獨立采用的防范財務風 險的措施，而只能通過政策、合同的保障和約束，避免出現不必 要的矛盾和風險。4.1履約擔保風險（1）履約擔保金的比例過高，代建單位難以承受代建單位多數是咨詢機構，注冊資金一般在200萬元500萬元，政策要求的最高額是 800萬元。要求這樣的單位出具工程 總投資5%30%的擔保金（只有武漢市規定 5%10%，其它 規定10%30%）,顯然是困難的，涉水工程規模

7、大，其代建單 位尤為困難。以項目總投資 3億元、工期兩年的水利工程為例， 需要履約擔保金1500萬元9000萬元，代建費的上限僅為 810 萬元。就算代建單位能出具這么一筆擔保金，兩年之內就沒有能力再承接其它項目了。這樣的人均產值、單位效益，恐怕只能錄 用民工兄弟了。（2）擔保內容與合同標的物不相符代建合同的標的物是工程項目的代建服務和相應的代建費， 而不是工程建設及投資。 需要擔保的是代建單位的履約能力，即代建服務能力，而不是工程建設能力和對建設資金安全的保障能 力。多數地方政府制定的暫行規定明確建設資金不直接進入代建 單位的帳戶（鄭州市的規定除外），要求那么高的履約擔保金是 沒有必要的、不

8、公平的、也是不可行的。傳統管理體制下，指揮部、籌建處可以擴大規模、追加投資、 延長工期，工程質量也沒有保障。造成這種局面的原因是多方面的，不僅是建設管理體制、建設管理者責任心、技術水平、管理 水平的問題，可能還有配套政策、技術標準等其它原因。推行代 建制后，政府把所有的風險完全轉嫁給代建單位，把代建制、代 建企業看作靈丹妙藥，指望徹底解決建設過程中的所有問題，恐怕是不現實的。建議本著公平、公正原則，并參照國際慣例和 Fidic條款， 將擔保責任與合同標的物統一起來， 履約擔保金調整為代建費的 10%。4.2收費低，風險與利潤不對稱多數規定明確代建服務費從建設管理費中支出，一些地方的“管理辦法”

9、規定取建設管理費的70%90%。現有建設管理模式下，建設管理機構如指揮部、 籌建處的人員多數是臨時抽調 的，編制、崗位都在原單位，指揮部承擔的是部分成本。而代建 單位除了承擔員工的工資、福利外，還要為員工支付四金，考慮 員工的發展、企業的凝聚力等等，承擔的是完全成本。有些地方 的暫行規定明確規定“代建單位不得承擔代建項目的勘察、設計、 施工、監理任務”，代建單位收取的只是正常服務費，而承擔的 任務卻有很高的風險，所獲得的利益與所承擔的責任、風險不對稱。建議允許并鼓勵有資質、有能力的代建企業在法律、政策許 可的范圍內，提供可研、設計、監理等技術、管理服務，擴大代 建企業的生存、發展空間，資方按照

10、標準、規范和合同要求進行 監管、驗收。4.3處罰與獎勵不對稱獎懲及風險分析適用于全過程代建，如采用分階段的代建 制，則適用于第二階段，不適用于第一階段的代建。(1)獎懲不對稱節余獎勵的比例一般在10%30%不等，鄭州市規定為50%,有些規定設置了上限，如浙江省規定上限為200萬元。超支、超期的處罰比例50%100%不等，沒有設定上限。獎懲明 顯不對稱。(2)懲罰力度大，難以操作根據浙江省的暫行規定，超支在總投資10%之內的，不得提出調整的要求，超支部分由代建單位承擔，相當于處罰100%, 沒有上限。事實上，如果各方面都共同努力，各因素都考慮周到， 并且沒有不可抗力發生，一般不會超支10%以上。

11、但畢竟不確定因素很多，超支3%以內是很可能發生的。超支往往是非人為 因素，包括子讓因素、社會、經濟、環境因素綜合作用的結果， 一般不是代建企業單方面造成的。 責任和風險由代建企業獨家承 擔，是不合適的。仍以3億元總投資為例，超支3%為900萬元， 這是不允許要求調整的， 對于政府可能是小數目， 但對于代建單 位來說，超出了注冊資本、超出了該項目代建費，可能是無法承 擔的重擔。建議超支部分要進行評估分析， 非人力因素造成的投資予以 追加。人為因素造成的超支分清責任，合理分擔。應該由代建單 位承擔的予以處罰，罰金以代建費為上限。獎勵政策與現行政策相悖根據財政部基本建設財務管理若干規定(財基字199

12、84號)文件精神，非經營性項目實行投資包干責任制的，其包干節 余按投資比例分別用于歸還貸款和進行分配。其中，國家財政性投資形成的節余，30 %上交同級財政部門，20%上交主管部門用 于基本建設投資管理方面的支出，50%用于項目管理公司的分成 收入。只有鄭州市的獎勵比例與之相符， 其它規定都明顯與該政 策相悖。建議在項目后評估中對投資節余進行分析評估，由于代建單位管理、服務而節約的投資、縮短的工期，資方給予獎勵。獎金 的分配方案與財政部文件精神相一致。5、其它風險及防范措施5.1市場風險涉水工程一般規模大、工期長。在漫長的建設工期中，市場 供求關系千變萬化，如我國近幾年來的鋼材價格、水泥價格、煤

13、炭價格等。在各地制定的暫行規定中， 只有少數地方政府規定允 許調價，并且僅限于國家統一調價，如海南省。建議代建合同包 括調價條款，降價節余歸資方，漲價超支也由資方承擔。如果簽 訂固定價格合同，代建單位應及時與主要設備、 材料供應廠商簽 訂供應協議或合同，轉嫁市場風險。5.2各方協調風險工程建設過程涉及方方面面，盡管有法律、法規、標準、規 范、合同約束著各有關部門、單位、個人，但實施過程中，代建 單位難免要到處協調、求人，難度相當大。這是代建企業的工作 和必須承擔的風險。為了做好代建工作，代建企業應注意培養、 引進既懂技術、經濟，又懂管理、法律的復合型人才。另一方面， 代建費用也不宜過低，否則代

14、建單位留不住高層次的復合型人 才，代建制難免走向監理制的老路。5.3投資融資風險盡管改革開放以來，我國的社會政策環境一直在改善， 但至 今仍存在著監管不力、政策多變的弊端。投資能否及時到位不僅 取決于出資方政府，很大程度上取決于國家宏觀政策， 包括產業 政策、財政政策、金融政策。多數地方政府規定，重大政策變化 引起的超支、超期可以調整，但對代建單位遭受的損失，如資金 積壓、人員閑置等，沒有相應的補償規定。建議在合同中，明確 資方力爭建設資金及時到位， 如果不能及時到位，責任由資方承 擔；并對代建單位由此遭受的直接經濟損失給予補償。6、結語代建制是對我國傳統政府投資管理模式和建設管理模式的 改革

15、，它的推行將有利于解決“投資無底洞、工期馬拉松、質量 無保障”和工程建設“有一次教訓、無二次經驗”的問題；有利 于對政府投資的有效控制和監管、減少政府臨時機構及臨時人 員、提高政府效能，有利于遏制腐敗，從制度上保障干部的安全； 將建設管理經驗轉變為技術財富，提高建設市場的總體管理水 平，是建設管理市場的一項重要改革舉措。代建制的推行，需要一系列配套政策的保障， 而任何一項政 策的貫徹執行，都需要相關各方的積極相應和參與。 這就需要制 定的政策科學合理、公平公正，使利益相關各方機會均等、責權 利均衡、風險與受益對稱、獎勵與處罰對稱，各方在參與過程中， 承擔義務、責任、風險的同時，獲得相應的效益。一項成功的政 策不僅應具有權威性、可操作性，而且還需要具備可持續性。代建制將使政府部門從項目建設的微觀管理中解脫脫出來， 主要精力投向宏觀控制、戰略決策、監督管理等方面。當項目采 用代建制時，項目后評估顯得尤為重要， 一些獎懲結論都要等出 資方