1、陳云與新中國稅制演變陳云與新中國成立初期的稅收調整稅收是現代國家財政收入的主要來源，良好的稅制一方 面能夠增加國家的財政收入，另一方面也能成為促進經濟增 長的推動力量。新中國的新稅制在總結老解放區稅制和清理 舊中國稅制的基礎上得以建立，作為新中國財經工作的主要 領導人，陳云推動了新中國稅收的統一與調整。新中國成立 前后，隨著國內社會經濟形勢的發展變化，稅收在國家財政 收入中的比重日益增加。作為中財委主任，陳云看到了這種 趨勢并在工作中進行了安排。1949年7月27日至8月15日，由陳云主持，在上海召 開了有華東、華北、華中、東北、西北五個地區的財經部門 領導參加的會議。陳云在會議上指由：“目前

2、最要緊的有兩件事：一是公糧要征得好，二是稅收要整頓好。我們應 該逐漸增加稅收的比重。”這充分體現了陳云對稅收工作的 重視。新中國成立后，陳云更是大力推進新稅制的建立。1949年11月24日至12月10日，中央人民政府政務院財政經濟 委員會和財政部在北京召開第一屆全國稅務工作會議，會議 提由簡化稅制、增加稅收的方針，擬訂了統一稅政的全國 稅政實施要則，根據國家財政形勢的需要，決定對全國各 地稅種、稅則、稅率迅速加以調整，以達到全國稅政的統一。12月8日，陳云在會議上指由：“我說只有一條路可走，即 增加稅收。這是最好的辦法，不但解決了財政需要，而且在 與農民的合理負擔上需要這樣做，同時稅收可以經常

3、回籠貨 幣。因此，關于增加稅收的提案，得到中央人民政府委員會 的一致通過。一九五。年度財政概算中，公糧收入占百分之 四十點四，稅收占百分之三十八點九，兩項幾乎接近平衡， 其他企業利潤收入，貿易收入，那是很少的。從這里可以看 由一個問題，就是過去不被重視的稅收收入，今天已提高到 第二位，僅次于公糧收入，而且二者相差的距離很小，這是 應當的。不但這樣，我們還要求在一九五一年內二者取得平 衡，并要稅收超過公糧收入。”他進一步指由：1950年度的 財政概算中稅收任務的完成，“不僅是一個財政任務與經濟 任務，而且是一個嚴重的政治任務。各地黨政機關必須 切實加強對稅收的領導來完成這一任務。今后應該把財政工

4、 作放在主要議事日程內，特別是稅收”。對于稅制不統一的現狀，1950年1月6日，陳云同薄一 波在聯名給毛澤東并中共中央的報告中就全國財稅情況作 了說明，并指由，全國財政上有以下幾個問題需要繼續決定： 稅收法令不統一，農業負擔辦法全國有30余種，征免范圍、稅率高低也各不相同，工商業稅法是一個大城市一個樣子； 負擔不平衡，農業稅西北較重，工商稅東南較輕；財務行政 不統一，制度很不健全，收支無確數；開源節流已引起各級 領導注意，但輕稅思想和開支浪費現象仍很嚴重。這為實行 進一步的財經工作的統一作了準備。1950年1月30日，中央人民政府政務院發布全國稅 政實施要則。要則規定全國共設 14個稅種，即貨

5、物稅、 工商業稅（包括營業稅和所得稅兩個部分）、鹽稅、關稅、薪給報酬所得稅、存款利息所得稅、印花稅、遺產稅、交易 稅、屠宰稅、房產稅、地產稅、特種消費行為稅和使用牌照 稅。止匕外，還有各地自行征收的一些稅種，如農業稅、牧業 稅等。后來在具體執行中，對一些稅種又作了一些調整。例 如，將房產稅和地產稅合并為城市房地產稅，將特種消？M行為稅并入文化娛樂稅（新增）和營業稅，增加契稅和船舶 噸稅，試行商品流通稅，農業稅由全國人民代表大會常務委 員會正式立法。薪給報酬所得稅和遺產稅始終沒有開征。1950年3月1日，陳云在中央人民政府委員和全國政協 常委座談會上的報告中指由：“解放前，把稅叫作苛捐雜稅， 稅

6、收人員被人看成灰騰騰的?，F在要改變這種思想，同 時再派得力干部做稅收工作。一個縣里最重要的是那么兩個 人，一個是縣長，一個是稅務局長?！睂Χ悇崭刹抗ぷ鞯闹?要性予以強調。此后國家加快了統一財經的節奏。1950年3月3日，政務院頒布了由陳云起草的關于統一國家財政經濟工作的決定，指由：除批準征收的地方稅68外，所有關稅、鹽 稅、貨物稅69、工商稅70的一切收入，均歸中央人 民政府財政部統一調度使用。全國各大城市及各縣如在2月底尚未建立國庫者，統限于 3月中建立好，并代理地方庫業 務。3月起所有稅款逐日入庫。離庫較遠之鎮市，則由各地 財政經濟委員會規定時間按期入庫，禁止延期繳庫及挪借行 為。稅收是國

7、家財政的主要收入之一，是全國財政開支、經 濟恢復所需現金的最大來源。為了完成征稅工作，全國各大 城市及各縣的人民政府必須委任最好的干部擔任稅務局長。陳云當時為人民日報就統一財經問題寫的社論指由：“這 些統一在今天已經必不可少。如果國家收入不作統一使用， 如果國家支由不按統一制度并遵守節省原則，如果現有資金 不加集中使用，則后果必然是浪費財力，加劇通貨膨脹?！?950年10月1日，陳云在人民日報上發表題為過 去一年財政和經濟工作的狀況的文章。文章指由：“稅收工作，更加缺少經驗。1950年初所規定的稅務章則，在統一 稅務方面是前進了一步，但有不少方面既不便于工商，也不 利于國家收入，經過政府與工商

8、界合力修改，才納入正軌?！睂τ谛轮袊闪⒁荒陙淼亩愂展ぷ髯髁顺醪娇偨Y。陳云與1953年的稅制修正經過3年恢復時期的努力，中國國民經濟開始進入了一 個新階段。但從工商稅收情況分析，也由現了新的情況，即工商稅收的絕對數，雖然在 3年中是大幅度增長的，但在國家財政總收入中所占的比重逐年下降。1950年工商稅收為23.6億元，占財政總收入的 36.2%; 1951年為47.5億元，下 降到35.7%; 1952年為61.5億元，又降低到 33.5%。國家經 濟在發展，而工商稅收所占財政收入的比重在下降，這引起 了財經工作領導的注意。由于公私關系和經營方式改變引起的稅源變化，直接影響到國家稅收計劃的完成

9、。稅 務總局在 1952年全國稅務工作報告中指由，1952年的工商稅收，從數字上看，勉強完成了任務，收入為計劃的 100.75%,但占全國稅收約 70%的華東、中南、西南三個地 區，都沒有完成計劃。從稅種上看，貨物稅、棉紗統銷稅、 私營營業稅、臨時商業稅和利息所得稅未完成計劃。其中貨 物稅完成92.2%,私營營業稅只完成 82.4% o影響稅收計劃 完成的因素，除物價下降和貨物稅中有些商品未能完成生產 計劃外，主要是私營企業的營業稅與營業額沒有得到同步增 長。這就影響了稅收計劃的完成，由現了商品流通擴大，稅 收相對減少，稅制同經濟發展不相適應的新情況。增加稅收是“修正稅制”的根本目的，而降低征

10、稅成本、 緩和“五反”后與私營工商業的矛盾，則是“修正稅制”的 另一個直接原因。同時，1952年底中共中央所決定的調整商 業，也顯然帶有扶持私營工商業恢復活力、活躍市場的目的，“修正稅制”自然要反映中央政府的這個意圖。經濟發展引起稅源變化的狀況，不僅財政、稅務部門感 到需要調整稅制結構，有關部門也要求修改稅法。當時，商 業部和合作總社就一再反映，商品流轉環節多、稅負重，還 影響到訂貨、包銷業務的開展和對私營企業的領導問題。在 1952年6月召開的全國工商聯籌備委員會代表會議的提案 中，也提由了減少納稅手續、簡化稅制的建議。1952年12月26日，政務院第164次政務會議批準 政 務院財經委員會

11、關于稅制若干修正及實行日期的通告和商品流通稅試行辦法。財政部副部長吳波在所作說明中 說，稅制修正方案，首先，是根據“保證稅收，簡化手續” 的原則擬訂的，方案的主要內容是對工商業稅現行條例作若 干修正，并重點試辦商品流通稅。其次，是把其他各稅裁并 稅種、調整稅率，并開征輕微的個人所得稅。會議決定，兩 個文件自1953年1月1日起施行。從批準到施行，只有不 到10天的時間，對一次涉及面如此之廣的稅制改革，這個 時間是不夠的。由于準備工作不充分，時間又比較緊張，稅制修正中有 些具體條文修改得并不是很適當。因此，在新稅制公布后的 很短時間里曾引起過一些混亂。周恩來在討論吳波作的關于 稅制的若干修正問題

12、的說明時，主要從合作社稅收問題上予 以肯定稅制修正，他指由：這次稅制基本上沒有變，總的說 來還是稅制的修正。修正后的稅制取消了對合作社的優待，這是考慮到合作社的發展，不能單靠優待，主要應靠改善經 營。不僅合作社，國家商業部門也有依靠國家貸款、收購等 優待而不注意經營的情況。 取消優待后，將會促使合作社“打 破其供給制觀點，加強經濟核算制，努力改善經營方式，擴 大推銷面，加快資金周轉，這對合作社的發展也是有好處的。 因此，這種修正是必要的”。由于準備不足，溝通不？潁？新稅制在實踐中引發了一定 的混亂，這引起了毛澤東的重視。1953年1月，毛澤東就新稅制問題在給周恩來、 鄧小平、陳云、薄一波的信中

13、，指由:“新稅制事，中央既未討論，對各中央局、分局、省市委亦 未下達通知，匆猝發表，毫無準備。此事似已在全國引起波 動，不但上海、北京兩處而已，究應如何處理，請你們研究 告我。此事我看報始知，我看了亦不大懂，無怪向明等人不 大懂。究竟新稅制與舊稅制比較利害各如何？何以因稅制而 引起物價如此波動？請令主管機關條舉告我。”修正稅制引起的強烈反響和毛澤東的信使得這次稅制改革成為全國黨政工作矛盾焦點。1953年6月11日，毛澤東在中南海西樓 主持召開中共中央政治局會議時，進一步指由：新稅制違背 了二中全會的路線和共同綱領的路線，寫了社論一篇， 說它完全平等，資產階級馬上熱烈擁護，共產黨至少也得熱 烈擁

14、護。稅制報告沒有批準，應作大的修改。這里，毛澤東 把稅制修正問題提到了違反黨的路線的高度，大大提高了稅制修正問題的嚴重性。1953年6月14日，中共中央召開的全國財經工作會議 著重檢查了財稅工作中背離總路線的錯誤，指由修訂后的新 稅制變更納稅環節，把批發營業稅移到工廠繳納，給私人批 發商免了稅，人民日報社為宣傳新稅制而寫的社論中，又提 出“公私一律平等納稅”，這些都違背了中共七屆二中全會 關于在稅收政策方面要限制私人資本主義經濟的原則規定， 實際上有利于私人資本主義的發展。8月6日，陳云在全國財經會議領導小組會上發言指由： 在幾種經濟成分同時并存的國家，稅制改革影響到各個階 級、各個地區、各個

15、部門相互間的關系，也關系到國家與人 民的關系，必須十分慎重。他對由于工作思路不同而上升為 路線問題的做法給予了回應：“工作中個別不同意見是有的， 但不能說中財委內部有兩條路線的問題?！标愒浦v話之后，周恩來和毛澤東先后講話。8月11日,周恩來在會上作結論講話，指由：近四年來的財經工作成績 是顯著的。近半年多，在財政、商業、金融部門領導上的錯 誤很突生，但未構成一個系統，所以還不應該說是路線錯誤。 8月12日，毛澤東在全國財經會議上講話，指由：這次會議 開得很好，周總理的結論也作得好。過渡時期是要過渡到社 會主義，而不是過渡到資本主義。新稅制的錯誤在于它有利 于資本主義，而不利于社會主義。這個錯誤

16、與張子善的問題不同，它是思想問題，是資產階級思想的反映。 他同時指由： “在批判薄一波的錯誤中間，周恩來、陳云都說要負責任，我說我也要負責任，各有各的賬。”這就大大減輕了稅制修 正參與者的壓力。9月8日，陳云在全國政協一屆常委會第 49次擴大會議 上作報告，就修正稅制問題作了總結說明：“修正稅制的原因是什么，為什么要修正稅制呢？去年九月財經會議時，看 到了一種趨勢，即國內加工訂貨、代購代銷的數量增加了， 而加工訂貨的稅收與進貨跟生貨的稅收不同。加工訂貨只按 銷貨額收百分之幾的稅，進貨與由貨是把稅加在一起收，這 樣進生貨收稅多，加工訂貨收稅少。因此，加工訂貨增多了， 稅收方面反倒由現了減少的趨勢

17、。看由這種趨勢是必要的、 正確的，提由辦法來補救也是對的。但是，究竟采取什么辦 法，應該認真考慮。當時有兩個辦法供選擇：一個是采取修 正稅制的辦法，另外一個辦法是在賣價不變的情況下，增加 國營商業機關的上繳利潤。應該采取第二個辦法，但是卻采 取了第一個辦法，即國營商業加工訂貨，要按一般的買賣關 系多納一道批發營業稅。為什么要這樣做呢？當時把這叫作公私一律，口號就是這樣來的。由此推論下去，加工訂 貨，產銷見面，就可以走掉一道批發營業稅。那么，可不可 以把批發營業稅統統移到工廠去繳？當時就是這樣擬定的。這樣，既然把批發營業稅劃到工廠里去繳，是不是還收批發商的稅呢？照理說，不應該收了。這樣就變更了納

18、稅環節， 給大批發商免了稅。所以，修正稅制的錯誤，歸納起來主要 有兩個：一個是公私一律；一個是變更了納稅環節。” 9 月14日，陳云生席中央人民政府委員會第25次會議，作關于財政經濟工作的報告，對修正稅制工作進一步作了補充說 明。由稅制修正引發的風波趨于平息。簡化稅制與改革開放初期的稅收體制改革社會主義改造完成后，國家的經濟結構發生了很大的變 化。在國民經濟總收入中，國營經濟所占比重由 1952年的 19.1%上升到1956年的32.2%;合作社經濟由1.5%上升到 53.4%;公私合營經濟由0.7%上升到7.3%。根據當時的統計 口徑，公有制經濟已占 92.2%o“大躍進”與“文革”時期的稅

19、制簡化隨著國家經濟結構的變化，國家相應進行了稅制改革，稅制改革的一個重要指導思想是簡化稅制。1958年，在“大躍進”的背景下，要求改革稅制的呼聲增多。順應這種要求，中國進行了以簡化稅制為中心的大規模的稅制改革，試行工 商統一稅，甚至一度在城市國營企業試行“稅利合一”，在農村人民公社試行“財政包干”。1958年4月11日，在國務院第75次全體會議討論 國 務院關于改進稅收管理體制的規定時，陳云講道： “改進 稅收管理體制，給了下面這么多權利，是不是會亂，需要給大家講清楚：（一）目前這種改進，有利于發展生產。（二）第二個五年計劃期間，農業稅基本不變。（三）改進稅收，有利于社會主義建設。目前我們的工

20、業都是國家的，這部分 沒有問題，而針對個人部分的改進，則有利于反對資本主義， 限制不利于社會主義因素的發展。（四）不影響物價的穩定，對消費者沒有害處。在這些原則下面，給地方一些機動權， 對工作有好處?！币幎ㄖ赣?，國家稅收管理體制改進的原則是：“凡是可以由省、自治區、直轄市負責管理的稅收， 應當交給省、 自治區、直轄市管理；若干仍然由中央管理的稅收，在一定 的范圍內，給省、自治區、直轄市以機動調整的權限；并且 允許省、自治區、直轄市制定稅收辦法， 開征地區性的稅收。 這樣，就有利于省、自治區、直轄市在中央的統一領導下， 根據當地的實際情況，更好地運用稅收這一工具，采取必要 的豉勵和限制的措施，

21、促進生產的發展，鞏固社會主義經濟， 并且在生產發展的基礎上，開辟財源，增加積累?！彪S著“大躍進”運動的興起，簡化稅制已經成為必然。1958年9月，經全國人大常委會審議通過， 由國務院公布試 行中華人民共和國工商統一稅條例 （草案）o這次改革后, 中國的工商稅制共設 9個稅種，即工商統一稅、工商所得稅、 鹽稅、屠宰稅、利息所得稅（1959年停征）、城市房地產稅、 車船使用牌照稅、文化娛樂稅（1966年停征）和牲畜交易稅（無全國性統一法規）。其他稅種還有：農業稅、牧業稅、 契稅、關稅、船舶噸稅。1962年，為了配合加強集貿市場管 理，開征了集市交易稅，1966年以后各地基本停征。“文革” 中的19

22、73年，又進行了一次簡化稅制的改革。推動中共十一屆三中全會后的 ？制改革計劃經濟時期，陳云就創造性地提由了財政、信貸、物 資和外匯四大平衡，其中又以財政平衡為主的思想觀點，并 在指導中國的社會主義經濟建設中取得了很大成績。中共十 一屆三中全會以后，國家實行了改革開放的方針。實行各方 面的改革成為國內社會經濟發展的主基調。改革開放的一個 重要方面是實行國家對地方和企業的放權讓利，在財政體制 方面對地方政府實行不同類型的包干制，中央財政收入不斷 下降，弱化了中央的宏觀調控職能，也一定程度上削弱了中 央的權威。在陳云看來，中國財政赤字的要害問題是中央財政與地 方財政的關系問題，其中矛盾的主要方面又在

23、于中央財政是 否平衡。從新中國成立以來的歷史發展看，中央本級財政收 入占整個財政收入的比重在“一五”時期高達77.7%,止匕后中央本級財政收入雖然大幅下降，但由于當時中國的財政體 制保證了地方財力向中央的上繳，中央財政收入占全部財政 收入的水平仍占一個比較高的比例。1980年12月，陳云在中央工作會議上講話時指由：“解放初期一九五三年,中央財力占百分之七八十，地方財力所占比例很小?，F在中央財 力的比例大大縮小，地方財力的比例大大增加。今年提生的 凍結和集中，反映了這個客觀現實。”陳云對改革開放特別是財經領域的改革給予了關注和 支持。1981年9月，陳云在中央政治局會議上講話時指由： “體制改革

24、，農業先走了一步，工業、財貿系統也勢在必行。 但要看到，工業、財貿的體制改革比農業改革復雜。內部的 相互關系，外部的關系，都比農業復雜?！薄柏斀泦栴}上面不同的意見是經常有的，肯定不會沒有。各省站在各省方面來 看，各部從各部的角度來看，中央要刮錢就是了。所以， 全局與局部的矛盾是經常有的?！标愒浦v話的意思是很明確 的，就是要通過改革解決全局和局部的矛盾。1982年1月，陳云同國家計委負責同志座談時指由：現在大部分資金還是分散在地方和企業里?？梢钥紤]年年搞一 點國庫券，中央財政再向地方收點稅。1982年中共十二大提由，今后 20年要在不斷提高經濟 效益的前提下，力爭使全國工農業的年總產值翻兩番。同

25、時 又指由，為了實現這個奮斗目標，要分兩步走，前十年主要 是打好基礎，為后十年經濟振興創造條件。陳云指由：“為了給后十年比較快的發展創造條件，由中央適當集中一筆資 金，加強能源、交通運輸和科學、教育等薄弱環節，保證重 點項目的建設，是完全必要的。這是大革命、大建設，是從 全局利益生發的。當然，地方上的小革命、小建設也要搞， 但必須以大革命、大建設為主，這也就是局部服從全局。否 則，不分大小，齊頭并進，國家吃不消。 ”這實際上提由要 正確處理中央與地方財政關系，適當集中中央財力的思想。1983年6月30日，陳云在中央工作會議上的講話中進一步 指由：“這幾年，有些地方和部門，亂上基本建設項目，亂

26、漲價，亂攤派，亂發獎金，把資金分散了。中央手里的錢， 除去行政、科研、文教、國防的經常費用，剩下的可以說辦 不了什么大事。這次有勞在座的各路諸侯跑一趟，把口 袋里的錢再拿一些由來。否則，像現在這樣下去，四化沒有 希望。”國家在稅收工作中， 吸收了陳云的思想。 國務院于1984 年9月18日批轉了財政部國營企業第二步利改稅試行辦 法。同時，發布了有關稅收條例（草案），其中有中華人 民共和國產品稅條例（草案）中華人民共和國增值稅條例（草案）中華人民共和國營業稅條例（草案）中華人民共和國鹽稅條例（草案）中華人民共和國資源稅條例（草 案）中華人民共和國國營企業所得稅條例（草案）和國營企業調節稅征收辦法

27、。并規定“城市維護建設稅、房產 稅、土地使用稅和車船使用稅，保留稅種，暫緩開征”，“屠宰稅、燒油特別稅、建筑稅以及獎金稅等，仍按原規定征收”。 此后，國務院又陸續發布了關于征收集體企業所得稅、私營 企業所得稅、城鄉個體工商業戶所得稅、個人收入調節稅、 城市維護建設稅、獎金稅（包括國營企業獎金稅、集體企業 獎金稅和事業單位獎金稅）、國營企業工資調節稅、固定資 產投資方向調節稅、特別消費稅、房產稅、車船使用稅、城鎮土地使用稅、印花稅、筵席稅等稅收的法規。1984年，工商稅制全面改革，由原來適應產品經濟的單一稅制， 轉向適應社會主義有計劃商品經濟發展需要的多稅種、多層次、多環節發揮調節作用的復稅制；

28、由原來的流轉稅為主體 的稅制體系向以流轉稅和所得稅為主體，其他稅種相配合的 新的稅制體系，從而使中國的工商稅制步入新的軌道。稅制 的規范，在一定程度上有利于加強中央對稅收制度的控制， 增強中央政府的財政控制能力。陳云與分稅制改革隨著財政包干制的深入，“兩個比重”問題愈加突生， 由現了中央被迫向地方財政借款的現象。“從1981年到1989年的9年間，中央財政通過 1981年和1982年向地方借款和1983年的借款進基數的方式，共從地方取得財力422.16億元?！敝袊且粋€地區經濟社會發展不平衡的大國，加強中央 的綜合平衡能力，對于促使各地區比較均衡地發展是十分必 要的。陳云主張財政收入占國民生產

29、總值的比重以保持25%為宜，中央財政收入占國家財政收入比重以保持70%為宜，但這并不意味中央要花滿 70%,比如花50%左右，余下20% 左右還是幫助地方來做事的。中央掌握大頭，可以多辦些大 事，而且可以有計劃地來幫助地方。這是陳云當時提由的一 個關于財政“兩個比重”的度。中央財政占比的不斷下降，導致中央對宏觀經濟調控的 能力下降，經濟運行由現了劇烈的波動，其中一個重要方面 是惡性通貨膨脹及搶購現象的由現。另外，中國改革開放過 程中也由現了一些問題，這些問題與國際的大氣候和國內的 小氣候相互作用，加劇了中國社會經濟的風險。1988年10月，陳云在同當時的中央負責同志談話時特 別指由：“中央的政治權威，要有中央的經濟權威作基礎。 沒有中央的經濟權威，中央的政治權威是不鞏固的。在經濟 活動中，中