1、 調研報告：農村生活污水治理模式、存問題及對策建議農村生活污水治理是農村人居環境整治的重點任務之一, 也是其難點所在。在匡算農村生活污水產生量及區域分布的基礎上, 分析農村生活污水治理狀況以及存在的問題, 提出科學選擇農村生活污水治理模式的對策建議。結果表明:2016年, 我國農村生活污水產生量為83.51億125.26億立方米, 對生活污水進行處理的行政村比例為20%。在農村生活污水治理中, 除了農村生活污水自身存在的“兩難一低”特點之外, 還存在投入不足、技術適應性較差、監管缺位、機制不完善等問題, 為此, 在農村生活污水治理中, 需要從避免隨意性、提高有效性、確保適宜性、保障可能性、提升

2、參與性、實現持續性等方面采取有效對策。隨著農村飲水安全工程的實施與提質增效, 農村居民的飲水條件得到極大改善, 與此相伴生的是生活污水產生量急劇增加。但在快速城鎮化進程中, 農村環境問題沒有得到應有的重視, 農村生活污水處理設施嚴重缺失, 從而成為農村人居環境整治的難點之一。在2020年全面建成小康社會背景下, 農村生活污水處理不僅時間緊迫, 而且任務異常艱巨。黨的十九大報告提出鄉村振興戰略, 要著力解決突出環境問題, 開展農村人居環境整治行動;2018年中央一號文件中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見也提出, 要持續改善農村人居環境, 實施農村人居環境整治三年行動計劃, 以農村垃圾、污水

3、治理和村容村貌提升為主攻方向;2018年2月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的農村人居環境整治三年行動方案明確提出, 改善農村人居環境, 建設美麗宜居鄉村, 是實施鄉村振興戰略的一項重要任務, 事關全面建成小康社會, 事關廣大農民根本福祉, 事關農村社會文明和諧。2019年中央一號文件中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見再次提出, 抓好農村人居環境整治三年行動, 全面開展以農村垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升為重點的農村人居環境整治工作, 確保到2020年實現農村人居環境階段性明顯改善, 村莊環境基本干凈整潔有序, 村民環境與健康意識普遍增強。因此, 全面分

4、析農村生活污水排放的特點以及處理中存在的問題, 對探索農村生活污水處理的適宜模式并據此提出對策建議, 具有重要的現實意義。一、農村生活污水排放及治理情況分析對農村生活污水產生量進行匡算, 是有效推進農村生活污水處理的基礎性工作, 為此, 依據中國城鄉統計年鑒中的有關數據, 對不同層面農村生活污水排放量進行匡算, 并對農村生活污水治理情況進行分析。(一) 農村生活污水產生量及其變化從理論上來講, 農村生活污水排放量應根據村莊飲水條件、衛生設施水平、污水管網系統完善程度等因素確定, 因此, 對每個省 (區、市) 農村生活污水排放量難以進行準確計算。根據中華人民共和國住房和城鄉建設部2010年制定的

5、分地區農村生活污水處理技術指南, 農村居民的排水量應根據實地調查結果確定, 在沒有調查數據的地區, 總排水量可按總用水量的60%90%估算。據此, 對2013年、2016年農村生活污水產生量進行了匡算 2. 區域層面農村生活污水產生量及其變化情況從靜態來看, 2016年, 東部地區農村生活污水產生量為38.62億57.92億立方米, 中部地區、西部地區農村生活污水產生量分別為21.56億32.34億立方米、23.20億34.80億立方米, 分別占全國農村生活污水產水量的46.25%、25.82%、27.78%。從動態來看, 不同區域農村生活污水產生量變化情況表現出明顯的差異性, 東部地區農村生

6、活污水產生量變化最低, 為2.31億3.46億立方米, 增長6.35%;而中部地區、西部地區農村生活污水產量變化分別為3.20億4.80億立方米、3.38億5.07億立方米, 增長比例分別達到17.42%、17.06%, 明顯高于全國平均水平, 更遠遠高于東部地區的6.35%。(二) 農村生活污水治理情況分析從農村生活污水治理的實踐來看, 盡管國家在相關政策中有所提及, 但進展并不是太快, 效果也不盡理想。進入新時代, 以農村生活污水治理為重要內容的農村人居環境整治受到高度關注, 黨中央、國務院出臺了一系列政策措施, 有力地推動了農村生活污水治理。1. 國家層面農村生活污水治理情況2016年,

7、 全國52.62萬個行政村中, 對生活污水進行處理的行政村比例為20%。從動態來看, 無論是對生活污水處理的行政村數量, 還是對生活污水處理的行政村比例都有很大的變化。對生活污水處理的行政村數量從2007年的1.50萬個, 增加到2016年的10.52萬個, 增加了9.02萬個, 增長6.01倍;同期, 對生活污水處理的行政村比例從2.6%增加到20.0%, 增加了17.4個百分點, 年均增長1.93個百分點。2. 區域層面農村生活污水治理情況對不同區域而言, 對農村生活污水處理的行政村比例具有明顯的差異性, 而且與其經濟發展水平緊密相關 (表2) 。2016年, 東部地區對生活污水處理的行政

8、村比例為28.19%, 高于全國平均水平, 而中部地區、西部地區對生活污水進行處理的行政村比例分別為14.22%、14.2%, 基本持平, 均低于全國平均水平。從動態變化來看, 與2013年相比, 東部地區、中部地區、西部地區對生活污水進行處理的行政村比例分別增加了10.9個百分點、9.9個百分點、9.7個百分點。3. 省級層面農村生活污水治理情況從省級層面來看, 由于經濟社會發展水平以及地理地貌特征的不同, 導致了廣大農村生活污水處理水平的差異。從對生活污水處理的行政村的比例來看, 2016年, 該比例最低的三個省份分別為黑龍江省 (4%) 、內蒙古自治區 (5%) 、吉林省 (5%) ,

9、而該比例最高的三個省份分別為浙江省 (84%) 、上海市 (64%) 、江蘇省 (44%) 。由此可見, 省級層面的差異性非常明顯。在30個省 (區、市, 不包含西藏自治區) 中, 只有8個省份對生活污水進行處理的行政村比例高于全國平均水平, 除了上述3個省市之外, 還有北京市 (42%) 、福建省 (40%) 、廣東省 (29%) 、湖北省 (22%) 、重慶市 (20%) 。其余22個省 (區、市) 對生活污水進行處理的行政村比例都低于全國平均水平。從動態來看, 與2007年相比, 對生活污水進行處理的行政村比例增加幅度最小的三個省份依次為吉林省、黑龍江省、內蒙古自治區, 分別為2.5個百

10、分點、3.2個百分點、4.0個百分點;而增加幅度最大的三個省份依次為浙江省、上海市、江蘇省, 分別為73.8個百分點、51.2個百分點、36.1個百分點。農村生活污水處理模式, 除了與其所處的地理位置等有關之外, 與地域經濟發展水平具有緊密的聯系。在對當前農村生活污水治理普遍采用的三種模式進行闡述的基礎上, 剖析農村生活污水治理中存在的問題。(一) 當前農村生活污水治理的幾種典型模式從農村生活污水處理工程化情況分析, 污水處理工藝的選擇應滿足處理規模、污水特征、出水水質及排放水體等要求。同時, 還應結合當地污水特點有針對性地選擇適宜的處理工藝。因此, 農村生活污水的處理模式也多種多樣, 這些模

11、式與農村村落的地形條件、農戶分布、風俗習慣、以及生活污水收集方式等緊密相關。從目前情況來看, 廣大農村生活污水處理模式可以概括為如下三種:城鄉統一處理模式, 村落集中處理模式, 農戶處理模式。1. 農村生活污水的城鄉統一處理模式城鄉統一處理方式是指城鎮污水處理管網可以延伸到鄰近市區或城鎮周邊的村落, 將農村生活污水集中收集后, 進入市政污水管網, 由城鎮污水處理廠集中處理。這種模式的顯著特點, 就是在村莊附近無須就地建設污水處理站, 具有較高的經濟性, 而且處理效果較好。但同時, 這種模式的適用也有一定的局限, 即對村落的地理位置等條件具有較高的要求。廣泛基層調研發現, 城鎮污水管網延伸的半徑

12、一般在5公里左右, 超出范圍則成本太高;同時, 在這種情況下, 農村生活污水可以依靠重力流直接流入市政污水管網, 與城鎮污水統一處理。調研還發現, 這種處理模式存在著一個突出的問題, 即不考慮農村實際, 簡單地、不計成本地把城鎮污水管網模式應用于廣大農村, 通過大工程實施改廁與生活污水一體化處理, 沒有把好事做好、做實!實施農村生活污水的城鄉統一處理模式, 需要考慮如下幾個問題:一是城鎮周邊農村的空間分布, 離城鎮的距離是否在合理的范圍之內;二是城鎮污水處理能力情況, 將周邊村莊污水納入城鎮管網之后, 增加的污水負荷疊加在城鎮污水處理能力之上, 是否還在已有污水處理廠的設計處理能力范圍之內;三

13、是地方財政能力情況, 要將城鎮污水管網延伸到周邊農村, 需要財政支撐, 如果不考慮地方財政能力, 將會帶來一系列的后續問題。2. 農村生活污水的村落集中處理模式采取這種模式進行農村生活污水處理, 要求農戶集中居住程度較高, 村莊內全部或部分農戶具備管網鋪設或者修建暗渠條件, 同時, 要有一定的空閑土地修建相應的厭氧處理池、人工濕地等簡易的污水處理設施。當前, 這種模式是我國農村生活污水處理中普遍應用的模式, 通過在村莊附近建設一處農村生活污水處理設施, 將村莊內全部污水集中收集輸送至此就地處理。這種模式在廣大的山區、丘陵地帶適應性較強, 利用自然地理條件, 農村生活污水通過村內的排水渠道進行集

14、中收集, 然后再進行適當處理。這種采取人工濕地及穩定塘的處理模式, 所采用的技術相對成熟。但這兩種工藝各有優缺點, 有其一定的適用性。而且生態工程技術的缺點在于占地面積大, 處理效果不穩定。該模式一個顯著的優點, 就是成本較低, 與此同時, 在生活污水量大且排放較為集中的時段, 處理效果可能達不到相應的要求。對于地處平原地區的廣大農村而言, 盡管人口居住較為集中, 但該方式難以采用, 原因有兩個:一是采取城鎮管網鋪設方式, 集中收集處理成本較高;二是平原地區鋪設管網要求從農戶到集中收集點必須有一定的坡降, 否則生活污水難以利用自重流動的方式流入。基層調研發現, 基層政府為了打造農村社會污水處理

15、的典型, 利用項目資金在平原地區的村莊采取城鎮污水管網鋪設方式, 對農村生活污水進行集中收集處理, 不但成本較高, 而且不具備可推廣性。3. 農村生活污水的農戶分散處理模式農村生活污水的農戶分散處理模式, 主要適用于無法集中鋪設管網或集中收集處理的村落, 特別是居住較為分散的山區、丘陵地帶。農戶通常在自身庭院內建有戶用沼氣池等污水處理設施, 對農村生活污水進行處理。因為, 這些區域農戶居住分布較分散, 如果采取城鎮污水管網的方式, 建設成本相對較高, 再加上村落規模較小, 適用性不強。基層調研發現, 當前一些地方采用農村生活污水與廁所革命一體化處理的農戶分散處理模式, 取得了較好的效果。(二)

16、 農村生活污水治理中存在的問題近些年來, 國家對農村人居環境整治的重視程度日漸提高, 但仍存在一些問題, 既有農村生活污水治理自身特點的問題, 也有投資不足的問題, 更有機制缺失的問題。1. 農村生活污水處理中的“兩難一低”問題突出由于農村居民分散居住, 特別是在山區、丘陵地區, 農民居住點更加分散, 再加上生活污水管網鋪設的成本相當高, 財政難以支撐, 因此, 這些地方農村普遍缺乏污水收集管網與處理設施, 對生活污水實施收集困難;同時, 由于不同地域農村居民用水習慣不同, 生活污水產生量和排放規律存在很大的空間異質性, 客觀上決定了生活污水處理難度較大。此外, 一些地方采取的污水處理模式不適

17、合當地的具體情況, 導致生活污水處理效率較低。這是當前我國廣大農村生活污水處理中存在的突出問題。2. 農村生活污水處理等環保基礎設施投入嚴重不足相對于城鎮而言, 農村人居環境近幾年才得到廣泛關注。對基層政府而言, 城鎮及其環境建設歷來是他們關注的重點, 也是基層領導展示“政績”的關鍵, 因而對廣大農村環保基礎設施建設投入嚴重不足, 由此導致了農村人居環境治理難以取得顯著成效。從總體上看, 我國城市用于排水和污水治理的財政投入都保持著穩定的上升趨勢, 2016年城市排水投入1 222.51億元, 其中污水治理投入達到489.9億元。與此同時, 我國農村排水和污水治理的財政投入雖然也保持了持續穩定

18、的增長, 但是, 投入額度的絕對量卻明顯低于城市, 2016年農村排水投入228.76億元, 僅為城市投入額度的18.71%, 其中污水治理投入為98.7億元, 僅為城市投入額度的20.15%。農村排水設施投資占市政投資的比例為10.79%, 而污水處理設施投資占市政設施投資的比例僅為4.66%, 占排水設施投資的比例為43.15%, 相對于農村生活污水治理等人居環境整治的巨大需要, 其投入則顯得嚴重不足。同時不同區域農村排水設施投資、污水處理設施投資及所占相應投資的比例也表現出明顯的差異性。對農村排水設施投資而言, 東部地區為144.33億元, 占全國排水設施投資總額的63.09%, 而中部

19、地區、西部地區分別占16.06%、20.10%;對農村排水設施投資占市政投資比例而言, 東部地區為16.19%, 而中部地區、西部地區分別占8.13%、6.03%。農村排水設施及污水處理設施的投資強度, 可以采取兩種方式來計算, 一種是按照每個行政村來計算, 另一種是按照行政村人口來計算 (表3) 。從行政村的投資強度來看, 2016年每個行政村排水設施投資僅為4.35萬元, 污水處理設施投資僅為1.88萬元, 分別比2013年增長了72.62%、213.33%。從人口的投資強度來看, 2016年人均排水設施投資強度為28.94元/人, 人均污水處理設施投資強度僅為12.49元/人, 分別比2

20、013年增長了68.94%、203.89%。但在當今材料價格、勞動力價格日益攀升的情境下, 如此低的投資強度根本解決不了實際問題, 導致的結果則是基層政府相關部門為了完成上級下達的“指標”, 只能采取降低工程質量的方法, 以應對上級部門的檢查與驗收。不同區域排水設施、污水處理設施的投資強度的變化情況見圖1。3. 農村生活污水處理技術適應性較差由于我國廣大農村地區的區域生態條件, 以及風俗習慣、人口、經濟及社會條件差異性大, 同時, 廣大農村居民的認知程度也具有明顯差異, 如果采取單一的污水處理技術或者模式, 難以達到農村生活污水達標處理的目的。從目前來講, 我國農村生活污水處理大致形成了3種模

21、式, 即分散處理模式、村落集中處理模式及納入城鎮排水管網模式。可以說, 后兩種模式的污水處理技術比較成熟, 分散處理模式中的技術具有明顯的區域適宜性的限制。調研發現, 國家一些研發機構推廣應用的農村生活污水處理技術, 區域適應性較差, 特別是不能有效處理高寒地區農村生活污水;同時, 國家有關部委推行應用的一些技術與設施成本較高, 遠遠高于個體企業立足于廣大農村探索出的適用性較強的生活污水處理技術與設施的成本。此外, 在農村生活污水處理方面, 缺乏一種系統觀點, 沒有將農村生活污水與廁所革命進行一體化處理。4. 政府對農村環境污染存在監管缺位當前, 我國對農村生活污水環境污染問題的監管存在比較嚴

22、重的缺位。首先, 我國最基層的環保部門是縣一級環保機構, 鄉鎮一級尚無相關職能部門, 縣級環保部門受各種條件限制, 很難對鄉鎮環保工作進行有效的管理。其次, 我國基層從事環境保護工作的人員相對較少, 不僅沒有建立起農村生活污水污染的監測網絡系統, 而且也無法充分利用相關的農村水質監測技術。此外, 我國環境保護的法律體系中對何種行為應該處罰以及處罰的程度規定得過于籠統, 導致環保執行部門難以行使環境執法權。在環保監管實踐中, 由于我國環境監管機構不健全、監管手段落后、監管方式不夠規范, 導致政府對農村生活污水污染環境的監測與監察工作基本缺位。一方面出現了以權代罰、以費代罰的現象;另一方面, 由于

23、監管權力和執法權力存在重疊或沖突, 導致環境保護部門承擔環境治理責任時出現互相推諉的現象, 污染事故無人管、環保咨詢無處問的情況也時有發生。此外, 我國環境保護的法律體系中沒有明確規定實施執法監督權的具體環保部門, 導致在實際環保執法中執法空擋情況的發生。而我國環境保護法最突出的特征就是實體法為主, 程序法很少, 而且程序法大部分分散在各個實體法中, 這在很大程度上阻礙了我國農村生活污水污染防治措施的有力實施, 限制了我國治理農村生活污水污染的發展。5. 農村生活污水處理機制有待建立與完善一是缺乏生活污水處理設施的運營管護機制。目前包括農村生活污水處理設施在內的一些環保設施, 還沒有一個有效的

24、運營與管護機制, 既沒有運營組織, 也缺乏管護經費, 從而導致了設施的閑置與浪費。二是缺乏對農村生活污水處理的評估和監督機制。由于農村生活污水處理在最近幾年才得到重視, 還沒有建立起相應的評估和監督機制, 在一定程度上影響了處理的成效。三是缺乏有效的農民參與機制。農村居民受傳統生活習慣的影響, 對生活污水造成的污染缺乏認識。同時, 我國農村生活污水處理剛進入探索階段, 農村居民對生活污水處理持有懷疑態度, 對生活污水處理設施的建設行為不能充分理解, 參與程度較低。四、科學選擇農村生活污水治理模式的對策建議2018年9月29日, 生態環境部、住房和城鄉建設部印發了關于加快制定地方農村生活污水處理

25、排放標準的通知, 標志著國家正式規定了農村生活污水處理排放要求, 對推動各地加快制定農村生活污水處理排放標準, 突破當前農村污水治理的瓶頸, 具有劃時代、里程碑、歷史性的意義。新時代, 農村生活污水治理應該重視如下三個方面:一是明確農村的生活污水治理的目的, 是“能夠利用盡量想辦法利用”。二是排放標準一定要按照回收利用的需要和條件來決定。三是一定不要照抄城市污水處理的模式, 技術、工藝都要適合農村的特點。(一) 制定科學規劃, 避免農村生活污水治理的隨意性1. 制定詳細科學規劃在國家層面上, 首先, 應根據不同區域廣大農村居民分布情況和農村生活污水排放的實際情況對區域農村生活污水是否具有治理的

26、必要性、緊迫性進行科學分析, 準確劃分出一些大的區域類型;其次, 對每一區域類型內的農村再進行劃分, 以確定一些亞類型, 并對每一亞類型的農村采取哪種污水處理模式進行精準識別。在省級層面上, 首先, 要根據區域鄉村振興戰略規劃, 劃分出村莊的類別, 并弄清其空間分布情況;其次, 根據村莊不同區位、不同類型、不同人居環境的現狀, 確定農村生活污水處理應采用何種技術與模式, 然后依據農村人居環境整治三年行動方案的要求, 制定出詳細的路線圖、時間表。2. 科學核算資金需求規模根據農村人居環境整治規劃, 充分考慮農村生活污水處理所需的硬件設施、運營條件等各種要素, 依據上述劃分的區域類型、亞型中的村莊

27、分布情況, 對全國范圍內農村生活污水處理技術與實施所需要的資金規模進行科學核算。據此, 在國家層面制定具體的實施方案, 在該方案框架范圍內, 省、市、縣依據區域實際, 對本區域農村生活污水所需資金進行匡算, 然后再制定詳細的實施方案。(二) 強化技術創新, 提高農村生活污水治理的有效性1. 加快已有技術的推廣應用對農村生活污水處理, 已經探索出了一些有效的技術, 需要加快推廣應用, 在更大范圍內服務農村人居環境整治。同時, 探討將個體企業成熟的農村生活污水處理技術及設施納入國家相關部門推廣體系的途徑, 發揮他們參與污水治理的作用。2. 加快污水處理新技術的研發根據規劃所劃分的區域, 研發農村生

28、活污水處理所需技術, 提高技術的區域適應性。同時, 隨著農村生活污水水質的變化, 處理技術也需要進行相應的創新, 以適應新時代農村生活污水治理的需要;此外, 為了能夠與農村生活污水治理后的應用目的相適應, 也需要開展相應技術的研發, 確保農村生活污水治理后水質達到相應的標準。3. 加強相關技術整合, 選擇相應的模式農村生活污水處理所需的技術具有綜合性特點, 因此, 需要加強各種相關技術的整合;同時, 應根據山區、丘陵、平原地區不同的地貌特征, 寒帶、溫帶、熱帶不同的氣候特征, 城鎮郊區、邊遠地區不同的條件, 以及農村生活污水產生量的差異性, 選擇相應的技術進行整合, 并選擇采取集中處理或者分散

29、處理模式。(三) 選擇合適模式, 確保農村生活污水治理的適宜性根據上述規劃, 不同區域農村生活污水處理需要結合實際情況, 選擇不同的處理模式。當前, 在實施鄉村振興戰略背景下, 要實現到2020年全面建成小康社會的目標, 需要將農村生活污水處理作為農村人居環境整治的重要內容之一, 并且與農村改廁革命緊密結合在一起。針對廣大農村改廁革命與農村生活污水一體化處理的實踐, 應進一步科學選擇相應的模式, 以助力鄉村生態振興。1. 全面樹立一體化處理的理念已有的實踐表明, 在推動農村人居環境整治過程中, 農村改廁與生活污水一體化處理是一個有效的模式, 也是未來推動鄉村生態振興的方向及重要內容。因此, 在

30、國家和省級層面上, 業務主管部門應樹立全面一體化處理的理念, 將農村“廁所革命”與生活污水集中處理, 既解決了改廁與農村生活污水孤立處理的設施重復建設的問題, 又減輕了資金投入的負擔, 減少了基層相關部門的后期工作。2. 因地制宜選擇一體化處理模式根據山區、丘陵、平原地區不同的地貌特征, 以及城鎮郊區、邊遠地區不同的條件選擇單戶、聯戶、集中的處理模式, 以及選擇適宜的處理技術與設備。萊蕪市推廣的一體化改廁模式中, 所采用的“小型一體化生物處理設備”就是當地企業生產的, 該設備不需要管網, 而且可以實現中水回用, 多余的水達標排放, 表現出明顯的低成本、低能耗、易維護、高效率的特點。(四) 加大

31、資金投入, 保障農村生活污水處理的可能性1. 設立專項資金, 支撐農村生活污水處理在實施鄉村振興戰略過程中, 強化農村人居環境整治, 實現“生態宜居”, 需要資金提供有效保障。為此, 針對廣大農村生活污水治理的實際狀況, 建議在國家層面切實加大財政資金投入力度, 設立相關的專項資金, 明確政府的投資主體。2. 鼓勵社會資金參與農村污水治理在國家設立專項資金的同時, 政府應積極鼓勵社會團體、企業和個人以捐款或其他方式積極參與到農村生活污水治理之中, 體現其社會責任感, 充分發揮社會各個層面的作用。3. 增加地方政府財政投入根據不同區域經濟發展水平, 建立和完善適應各地經濟水平的地方政府補助機制,

32、 作為國家專項資金、社會資金投入的有效補充, 將農村生活污水處理的資金投入納入國家財政體系中, 逐年增加對污水處理設施的建設和維護費用。(五) 建立完善機制, 實現農村生活污水治理的持續性1. 建立有效的生活污水設施運營機制在農村生活污水治理之初, 政府負責相應設施的運營與維護較為合適, 運營一段時間之后, 應逐步過渡到政府和用戶以外的第三方負責。通過專業機構的運營與管護, 更有利于保障設施的正常運行, 便于實施監管。需要指出的是, 應根據集中處理與分散處理的具體特點, 確定運營機制。2. 建立評估與監督的有效機制國家業務主管部門盡快制定相應的評估方案, 并建立符合實際的評估指標體系, 特別是應根據規劃確立的不同區域, 對指標體系進行差異化處理。對農村生活污水處理的評估, 應采取自評估與第三方評估相結合的方法, 以體現公開、公平、公正的原則, 及時發現其中存在的問題, 尋求解決的途徑。與此同時, 應在國家層面、省級層面以及基層政府層面建立農村生活