1、交通工程論文 淺議綜合性港口行政綜合執法模式的構建一、 綜合性港口水上交通安全行政執法模式現狀以及存在的執法體制弊端綜合性港口系指同一港口中既有以商船和客貨運輸 為服務對象，提供船舶靠泊、上下客貨、供應燃（物）料和修理船舶等服務，又有以漁船和 漁業輔助船為服務對象，提供漁船靠泊、魚貨裝卸、冷藏加工、修補漁網和漁船補給等服務 的港口。綜合性港口中，既有商業碼頭，又有漁業碼頭，商船與漁船往往共用同一進出港航 道和港內錨地。如浙江的石浦港、沈家門港，兩者均為全國著名漁港，港內漁業碼頭星羅棋 布，漁船穿梭往來，同時港內分布著眾多的客運碼頭、危險品碼頭、散雜件碼頭，屬典型的 綜合性港口。根據海上交通安全

2、法 、內河交通安全管理條例 、關于水上交通安全管理 分工 問題 的通知（農（漁政）字 198919 號）等規定，對綜合性港口水上交通安全的監 督管理，若以商業為主的，由海事部門負責管理，但漁業專用的碼頭、水域、錨地由漁監部 門負責管理；反之，若以漁業為主的，由漁監部門負責管理，但交通專用的碼頭、水域、錨 地由海事部門負責管理。鑒此，在綜合性港口中， 目前 除商業碼頭和進出港商船較少，或 漁業碼頭和進出港漁船較少的港口未專門設置外，一般均設有基層海事和漁監部門，港口水 上交通安全執法模式是海事、漁監兩部門共同行使水上交通安全管理職能。兩部門看似和平 共處、雙管齊下地履行各自管理職能， 實則暴露出

3、諸多管理弊端， 在體制方面主要體現如下： 1管理主體不明。 對某項行政事務所歸屬的行政主體必須明確， 主體不明確， 行政機關相互 間容易產生扯皮或相互推諉責任。如對綜合性港口以及專用水域、航道、錨地的管理主體定 位問題，由于國家有關部門目前對以商為主還是以漁為主沒有一個明確的認定標準，事實上 國內眾多港口確實也存在商、漁地位彼此不分主次的現象，再者在眾多綜合性港口中，商業 和漁業碼頭交叉布于其中，商船和漁船共用水域、航道、錨地，客觀上也很難劃定商船或者 漁船專用的水域、航道、錨地，因此，實踐中有關部門對眾多綜合性港口未作明確定性，導 致相應的安全管理主體無法落實， 這一問題的存在同樣 影響 到

4、船舶防污染管理主體的落實。 2管理職能交叉。 管理職能交叉指某項行政事務涉及兩個或兩個以上行政主體的管理。 在綜 合性港口中，依然存在行政主體管理職能交叉的現象，如對港內漁供船的管理，以石浦港為 例，港內有漁供船約 150 艘，其功能主要是為港內錨泊漁船補給、漁民上下漁船、魚貨卸運 提供服務，按照國家有關法規應視為漁業輔助船，由漁監部門負責管理，但是這類船舶又參 與島際間貨運、島上村（漁）民進出客運，以及上附近島嶼進行觀光 旅游 等活動，這又涉 及到海事部門的管理職能，當地有關部門采用日查夜堵的 方法 打擊過該類船舶參與客貨運 輸，由于目前島際間客貨運輸交通工具沒完全解決，現階段要徹底取締難度

5、很大，再者其本 身處于監管的中間地帶很難鑒別其某一航次經營行為的性質，這客觀上造成了水上交通安全 管理中的管理職能交叉，管理中容易導致濫用權力、責任不清等現象的產生。 !-empirenews.page-3管理要求不統一。 海事、 漁監兩部門設置在同一綜合性港口中并對外行使行政執法職能，由于存在階段性管理側重點不同步、行政管理和執法工作 內容 和 要求不一致、執法中所適用的依據和標準不相同，對某項行政事務的管理容易造成一嚴一松 現象，影響了執法的權威性、連貫性。如對石浦港內油供船的管理，由于當地海事部門對油 供船的管理根據法規要求從船舶狀況、船員配備、航行作業等各個環節都作了規范要求，導 致原

6、由海事部門實施安全監管的一定數量的港內油供船繼而轉向由漁監部門實施管理，掛上 了漁業油供船的頭銜，但又從事為商船的供油作業，而日常監管中海事部門對漁業油供船從 事為商船的供油作業行為無法做到根本性的控制，這對該類船舶的規范管理造成了一定的難 度，影響到管理的權威。 摘 要: 通過對我國城市 交通 現狀的 分析 , 揭示我國城市公共交 通系統存在的 問題 , 結合我國國情 , 提出了幾點對策 , 并對我國城市公共交通未來發展 趨勢進行了展望。關鍵詞 :城市公共交通 ;存在問題;對策 1 城市公共交通現狀及存在的主要問 題 1.1 城市交通的現狀 目前 , 我國城市公共交通系統中 , 公共汽車、電

7、車占主體 , 承擔了城 市 80%以上的客運量。 從一些城市的發展情況來看 , 有些城市的軌道交通籌建速度在明顯加快但是由于投資巨大 , 總的來說尚處于起步階段 ,發展緩慢 , 城市要形成以大眾運量軌道交通為 主的綜合運輸體系 , 還需要一個相當長的過程。就我國目前的經濟 情況來看 , 大城市的交通客運量還是以地面常規公共交通為主要運輸方式。 從 20 世紀 80 年代開始 , 我國的經濟一直 持續高速增長 , 而城市公共交通的建設和發展一直滯后于 社會 經濟和居民生活的需要。 為此 , 我國政府制定了一系列政策 , 明確了以公共交通為主的城市交通發展戰略。但由于財政體制、 經營機制、管理水平

8、以及道路通行條件等諸多因素的限制 , 城市公共交通的發展現狀不盡如人 意。 具體情況如下 : (1) 城市交通設施與城市交通需求嚴重失衡。 雖然我國一直在致力于城市 交通設施的建設 , 但其建設速度遠遠滯后于機動車輛和交通流量的增長。 隨著機動車的快速增 長, 交通環境污染日益嚴重 , 我國機動車交通已成為城市主要的大氣污染源和噪聲污染源。 (3) 混行交通狀況加劇交通擁擠。我國城市的道路交通擁擠程度大大高于同等機動車擁有水平的 國外城市。大量非機動車與機動車混行 , 不僅造成了道路交通復雜化 , 增加了管理難度 , 而且降 低了原本薄弱的交通設施的使用效率 , 影響 了車輛和公共設施的使用效

9、益 , 增大了使用者的 負擔。 (4) 公交 企業 普遍虧損 , 缺少 科學 合理的財政補償機制。在市場經濟條件下, 公交企業無疑應以經濟效益為中心 , 但又不能以盈利為唯一目標 , 還必須體現社會效益。盡管政府 給予公交企業以減免稅費等許多優惠政策,但由于體制改革帶來諸多問題 , 企業本身經營管理不善,再加上缺少科學合理的財政補貼機制 , 這使得公交企業普遍虧損。 (5) 發展缺少 法律 、 法規的保障。在法規不完善的情況下 , 公共交通的發展依賴于政府的行政手段 , 在某些問題的 處理上依賴政府機關的協調和行政干預 , 無法可依的現象影響了城市公共交通事業的健康發 展。 !-empiren

10、ews.page-(6) 結構不合理。 缺乏中長距離出行的快速交通工具 , 減少了公交車的吸引力。 (7) 公共交通發展不充分。 所謂公共交通占主體 , 其承擔的出行比例至少應在 40%以上。而我國大城市目前公交承擔的客流比重很低, 一般在 1020%,現實與需要差距很大。(8) 交通管理手段落后。 1.2 城市公共交通存在的主要問題 隨著城市經濟的發展 , 城市人口也 隨之增加 ,進而出行人口數量也急劇上升。 乘車難及交通設施的不足 , 嚴重影響了經濟的發展 , 造成這些問題的最根本原因是城市公共交通體系的不完善。 盡管實施了一系列政策措施 , 但仍 存在一些問題。這些問題的存在削弱了公交的

11、優勢 ,制約了公交的發展。具體表現在 : (1) 城 市公共交通的分擔率低。目前 , 在一些大城市中盡管實施了一系列公交優化的政策, 而公交的運輸量也處于上升趨勢 , 但是公共交通的出行比例仍然很低。 一些城市公交不但沒有成為城市 客運交通主體 ,而且公交的比例還呈下降的趨勢。 (2) 公交服務水平低。 主要表現為 :速度慢 , 乘車換乘不方便 , 路線不合理 , 密度低 , 甚至有些地方存在公交盲區。改革開放以來, 我國大城市道路面積有了大幅度提高 , 但仍遠遠落后于交通量的增長速度。 (3) 公交服務水平差。 公共 交通低水準的服務質量常成為乘客投訴與媒體曝光的對象, 直接影響其承擔的客運

12、比例。 公共交通低水準的服務質量常常表現為乘坐公交車耗時太長、舒適性差、安全事故多、公交乘務 人員服務質量差。 (4) 公交基礎設施缺乏統一規劃。城市公共交通線網構成主要以公交樞紐 站為依托 ,實現點與點的連接。 由于長期以來 ,我國城市公共交通基礎設施薄弱 , 缺乏統一規劃 , 特別是在舊城市改造和新區開發時沒有把公交設施配套納入統一規劃, 給交通營運、 管理和居民出行帶來不便。 (5) 公共交通 網絡 規劃不合理。發展公共交通與保持主要道路通暢是城 市交通工作者的兩大目標。但是近年來, 隨著我國城市公共交通的發展 , 公共車輛的投放量日益加大 , 乘車難的矛盾有所緩解 , 行車難的矛盾卻日

13、益突出。特別是大巴列車化、中小巴頻繁 靠停 ,形成動態瓶頸 ,嚴重影響了主要道路的交通秩序。 交通工程論文 淺議綜合性港口行政 綜合執法模式的構建 4管理協調機制難以有效形成。海事、漁監雖歸口不同的管理部門， 但行政管理和執法的性質、內容以及相關要求等有諸多共同之處，特別是在綜合性港口的水 上交通安全管理秩序的維護等眾多管理領域需要兩部門的通力合作、密切配合，才能將安全 管理工作做實做好。實踐中，在船舶登記、船員持證、動態監管、搜尋救助等諸多方面由于 種種原因未能做到資源共享、信息互通，特別是在搜救中往往存在搜救指令不暢通、派艇時 找理由推諉、現場通信聯系困難等現象。在國內眾多綜合性港口中，海

14、事、漁監兩部門也未 形成定期或不定期的聯席會議等協調制度，直接影響到監管的效率。二、綜合性港口構建水 上交通安全行政綜合執法模式的理論基礎和法律依據針對上述存在的問題，理想狀態是與美 國、日本、韓國等國際上大多數國家的做法一樣，由一個部門實施海上安全綜合管理，這就 涉及到國務院所涉相關部委及其職能的重新調整與配置，在目前暫時實行不了的情況下，探索水上交通安全行政綜合執法模式不失為一種好的做法。!-empire news.page-1.行政綜合執法的概念及構成要件根據理論界的權威提法，行政綜合執法是指在行政執法過程中， 當行政事務所歸屬的行政主體不明或需要調整的管理關系具有職能交叉的狀況時，由相

15、關機 關轉讓一定職權，并形成一個新的執法主體，對事態進行處理或對社會 關系進行調整的執法活動。 它由以下幾個法律要素構成： （1）行政綜合執法的成立必須基于行政主體的執法 行為沒有明確的法律規范規定，行政事態的管理和管轄沒有清楚的職能承擔者，即某項行政 事務所歸屬的行政主體不明確、行政主體之間存在職能交叉這一前提。（2）行政綜合執法是一種權力轉讓型的執法，這種權力的轉讓涉及到原有法定職能的重新調整和配置，根據職權 法定原則，必須在嚴格的 法律 依據和程序下取得，且取得行政綜合執法資格的行政主體必 須也是行政機關。（3）取得綜合執法權的行政機關是一種多位權力組合的執法形態，其多位權力組合后便形成

16、了一個相對集中的權力板塊，而該權力板塊的變更、廢止等必須經過權力 轉讓機關的共同意志表示，因此，其在法律上的效力高于其他普通執法。2.構建行政綜合 執法模式的法律依據行政處罰法第十六條規定：國務院或經國務院授權的省、自治區、 直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的 行政處罰權只能由公安機關行使。這是我國首次在行政管理領域確立相對集中行政處罰權制 度的法律規定，旨在解決行政管理領域中比較混亂的行政處罰行為，根源于行政機構精簡和 行政處罰執法法治化的要求。而相對集中行政處罰權的行使，勢必涉及到行政機關機構調整 和執法模式的改革，由此行政綜合執法就應運而生，

17、它是根據相對集中行政處罰權制度的基 本原則，為解決行政管理領域長期存在的執法主體不明、職能交叉割據及有利爭著管、無利 都不管等 問題 的情況下而產生的，是實現相對集中行政處罰權的重要步驟。為規范相對集 中行政處罰和行政綜合執法工作，國家有關部門相繼下發了關于進一步推進相對集中處罰 權工作的決定 （國發 200217 號）和關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點 工作意見的通知 （國辦發 200256 號）、關于推進相對集中行政處罰權和綜合行政執法試 點工作有關問題的通知 （中央編辦發 20034 號）等有關文件，明確了各地可以在在城市管 理、文化市場管理、資源環境管理、農業管理、交通 運

18、輸管理以及其他適合行政綜合執法的領域，組建行政綜合執法機構，實行行政綜合執法。要求行政綜合執法不僅將日常管理、 監督檢查和實施處罰等職能進一步綜合起來，而且據此對政府有關部門的職責權限、機構設 置、人員編制進行相應調整，從體制上、源頭上改革和創新行政執法體制，解決執法工作中 存在的許多弊病，進一步深化行政管理體制改革。同時還規定了按有關規定經批準成立的行 政綜合執法機構，具有行政執法主體資格。由此可見，綜合性港口構建行政綜合執法模式符 合其構成要件，也有充分的法律依據，此模式的構建是可行的。三、結合水上交通安全管理 特點和監管體制現狀， 科學 構建水上交通安全行政綜合執法模式!-empiren

19、ews.page-海洋資源立體分布，各種海上活動相互 影響 和制約，由行業分散型向綜合協調型轉變是今 后海洋管理的 發展 方向，綜合性港口水上交通安全實施行政綜合執法符合這一發展趨勢， 如何科學構建行政綜合執法模式，筆者認為應充分考慮水上交通安全管理特點和監管體制現 狀，著重把握好以下幾個環節： 交通工程論文 淺議綜合性港口行政綜合執法模式的構建 1.加強行政立法。 在國家 目前 尚無綜合性港口行政綜合執法法規的情況下， 首先應本著切 合實際與大膽突破相結合的原則，在充分調研、論證的基礎上通過立法途徑制定綜合性執法 法規，做到有法可依。在制定法規時應注意以下幾點：一是可先選擇綜合性港口進行試點

20、，并在積累成功經驗的基礎上制定法規。二是根據憲法、組織法的有關規定，對行政機構的設 置有權作出調整的只有省 （自治區、 直轄市） 級以上人民政府， 這就意味著法規只能由省 （自 治區、直轄市）級以上人民政府、人大頒布或批準。三是從制定法規的 內容 來看，應包括 機構的設置、編制及職責范圍、行政執法處理（含處罰、強制等）程序、經費保障、執法監 督等主要內容。 2合理設置機構。 機構設置主要包括機構運作模式的選擇和機構管理體制的 定位這兩部分內容。從管理實踐來看，綜合行政執法機構運作模式主要有授權新建專門機關 行使、授權現有職能部門集中行使、授權現有職能部門的下設機構或代管機構集中行使等三 種，管

21、理體制的定位也主要有垂直領導、垂直與橫向雙重領導、橫向領導等三種。這三種運 作模式的選擇和管理體制的定位各有利弊，基于海事部門實行的垂直管理和漁監部門實行的 由地方政府橫向管理的體制現狀、權力和利益的平衡與折衷等因素考慮，綜合性港口綜合行 政執法模式采用授權新建專門機關行使和實行垂直與橫向雙重領導為宜，即產生一個新的綜 合行政執法部門由上級海事部門與所在地方政府實施雙重領導，名稱可以是 ×× 港口水上交通安全綜合行政執法局 （處、大隊）。另外，為充分調配港口資源、 加強監管力度、 理順各方面關系、提高工作效率，亦可考慮進一步拓展監管領域，將交通、港口、邊

22、防等部 門的相關職能也納入其中， 實行港口大安全行政綜合執法。 3科學配置職能。 科學配置職能 就是要充分利用現有資源和條件，科學劃定管理范圍、執法權限。水上交通安全行政執法包 括動態執法和靜態執法， 綜合行政執法主要是動態執法。 綜合性港口在配置動態管理職能時， 應著重解決好以下兩方面問題：一是解決上述提到的綜合性港口水上交通安全執法中存在的 體制弊端問題，如對航道、錨地和其他通航水域水上交通秩序的日常管理，對處于中間地帶 船舶的日常監管等等。二是本著充分利用資源、提高監管效率的原則，科學地剝離并轉讓一 些分屬海事、漁監兩部門的既不屬管理主體不明又不屬管理職能交叉的監管職能，可剝離并 轉讓的

23、職能主要有以下三類： 一是兩部門的日常監管項目， 如船舶的一般性檢查； 二是許可、 核準后的現場監管項目，如水工作業、港內安全作業、防污染作業的現場監管；三是某些具 體行政行為的前期性調查取證工作，如海事調處的初步證據收集等，但需要說明兩點：一是 綜合執法主要是對違法行為、人員進行及時制止、糾正，不可無限擴大處理的權力。二是根 據 理論 界的觀點，綜合性港口行政綜合執法權應包括行政處罰權、行政強制權以及附屬在 這兩項權力之中的行政檢查權， 而行政許可權、收費權等權力并不能轉讓。 !-empirenews.page-4健全保障體系。 行政綜合執法工作， 涉及面廣、 震蕩大、 矛盾多，健全和完善各方