1、上海開發區管理體制創新的實踐與探索楊亞琴(中共上海市委政策研究室經濟處 200030內容摘要:本文回顧上海開發區管理體制發展實踐, 剖析當前開發區管理體制的現狀與面臨的問題, 分析國內開發區管理的成功經驗, 研究提出完善開發區管理體制的總體思路和若干建議。本文認為, 在新形勢下要進一步強調和發揮開發區的地位和作用, 關鍵就是要創新開發區管理體制, 實行精簡、高效、統一的開發區管理體制和市場化開發機制, 充分發揮開發公司主力軍作用, 從促進產業發展需求出發營造良好的綜合環境優勢, 保持開發區持續推動力。關鍵詞:開發區 管理體制中圖分類號:C931. 2 文獻標識碼:A 文章編號:1674-617

2、1(2009 10-0081-006收稿日期:2009-09-22經過20多年的發展, 開發區已成為上海經濟社會發展的重要引擎和改革開放的助推器, 其功能已從土地開發、園區建設、招商引資進化為加快實現城市化的重要途徑、技術創新的孵化器以及產業發展的服務平臺。但是, 隨著我國改革開放的推進, 開發區發展也面臨許多新情況新問題, 尤其是原來靈活高效的開發區管理體制出現弱化, 如何進一步完善開發區管理體制, 促進開發區健康持續發展, 是當前上海加快改革發展的一個重要研究課題。一、上海開發區管理體制發展現狀及面臨的問題從1986年8月閔行開發區、虹橋開發區被批準為首批國家級經濟技術開發區以來, 上海開

3、發區發展經歷了探索起步、快速發展和整頓提高幾個發展階段, 目前上海有15個國家級開發區、26個市級開發區、規劃開發面積656平方公里, 類型包括經濟技術開發區、高新技術園區、保稅區、出口加工區、金融貿易區、工業園區、物流園區、生產性服務業園區等。精簡、靈活、高效、統一的管理體制一直是開發區獨特的制度優勢, 但目前也出現了一些不適應發展需要的問題, 影響了開發區又好又快發展。 2009年 第10期(一 上海開發區發展的地位和作用開發區的地位和作用主要體現在:一是帶動經濟增長的強大引擎。依靠良好的投資環境和政策優勢, 高度集聚資本、技術、人才等要素資源, 帶動產業迅速崛起, 促進經濟快速發展。據統

4、計, 2008年上海開發區實現工業總產值占全市工業總值的50. 64%, 其中電子信息、汽車、化工等六大重點行業有67. 93%產值集中在開發區。二是加速技術創新和產業成長的孵化器。開發區是上海產業參與國際競爭、搶占世界技術制高點的載體, 自主創新和品牌建設領先發展, 全市開發區共有研發技術中心479家, 高新技術企業964家, 高新技術企業產值率達44. 34%, 新產品產值率23. 5%。三是促進改革開放的試驗平臺。開發區不同于常規體制, 擔負著改革開放試驗的重任, 一些改革舉措和政策措施常常借助于開發區特定的區域進行先行先試, 為全面推進改革措施提供實踐依據。四是推動城市化發展的加速器。

5、開發區大規模的土地開發、基礎設施建設和產業發展, 既為城市化發展提供了條件、拓展了空間, 客觀上也吸引了大量人才、資金和信息等要素資源集聚, 有利于城市化推進。(二 開發區管理體制的發展現狀上海開發區管理體制主要有三種類型:一是/管委會+開發公司0管理體制。開發區管委會作為政府的派出機構, 獲得政府有效授權, 主要職能是經濟開發規劃和管理, 為入區企業提供服務, 還擁有一定的行政審批權, 開發公司主要負責開發建設、招商引資等工作任務。其中, 因政企關系不同又可以分兩種模式:政企分離模式, 開發區管委會只負責行政審批、管理和制定政策, 而開發經營由獨立開發公司承擔, 這種體制的機構精干、權責明確

6、, 以臨港、化工區等開發區管理體制為代表; 政企合一模式, 開發區管委會與開發公司兩塊牌子一套班子或交叉兼職, 這種模式辦事效率較高, 管理者的能動作用較大, 但容易導致政企不分、機構膨脹、內部職責不清的弊端。二是/功能區+管委會+開發公司0管理體制。這是浦東開發開放過程中出現的一種新現象, 功能區接受區政府授權委托, 承擔區域內經濟管理和社會管理雙重職能, 如區域內項目審批、規劃建設、城市管理等, 兼具有對鄉鎮的管理權限。而開發區管委會是市、區政府派出機構, 接受政府授權, 負責園區內項目審批和規劃建設, 由于功能區不是行政區, 不具有法律地位, 客觀上引起一個區域、多個行政主體職責權限上的

7、矛盾和沖突。三是以企業為主體的開發管理體制。通過設立一個企業來規劃、開發、管理一個開發區, 開發公司實際上承擔了一定的政府職能, 進行公共事業開發。這種體制首創于蛇口, 也稱之為 蛇口模式 。開發公司不僅要開發工業用地, 還要進行大量的公共基礎設施投資, 但不能像大部分行政管理機構那樣直接從稅收收入中獲得投資補償, 公共基礎設施成本靠工業和商業用地開發收入來補償, 漕河涇、閔行等國家級開發區早期都采取這種管理體制。總的來看, 三類開發區管理體制適應于不同發展階段、不同區劃格局和不同功能定位, 第一類管理體制有利于資源高效集聚、產業功能快速形成, 第三類管理體制有利于市場化運作和經營效率提高,

8、第二類管理體制是對開發區與周邊鄉鎮聯動發展體制設計的積極探索。(三 開發區管理體制面臨的問題近年來, 上海開發區的作用有所削弱, 競爭力有所下降, 重要原因是開發區內部管理體制面臨諸多問題, 甚至有向傳統體制回歸的趨向, 突出體現在如下幾個方面: 上海開發區管理體制創新的實踐與探索1. 開發區行政主體地位不明確。開發區管委會作為所在地政府的派出機構, 行使同級政府的經濟管理權限和相關的行政管理職能, 對開發區實行統一管理, 但其本身缺少行政執法的主體資格, 開發區的相關部門只是在接受市有關部門的委托進行行政, 難以成為真正的執法主體。由于開發區不能建立強有力的行政執法體系, 開發區管委會在環境

9、建設、減少行政審批、提高辦事效率等方面發揮作用上受到限制。2. 開發區職能權限不到位。近年來國家加強了開發區的清理整頓, 國家和省市對工商、稅務、技術監督、規劃等管理機構先后實行了垂直領導, 原來賦予開發區的部分管理權限上收, 應下放給開發區的權限(如產業規劃、土地征用、資金融通等 受制于部門政策條文制約, 落實困難。同時, 由于開發區管理層級較多, 導致授權不充分, 如張江高科技園區, 結果使開發區職能權限的有效作用受到影響。3. 管理職能行政化趨勢明顯。隨著開發規模的增大, 區域管轄范圍擴展, 轄區人口增加, 開發區管理機構的職能也在擴大, 從成立時主要集中在土地開發、招商引資、企業服務等

10、經濟管理職能, 增加到處理區域衛生、公共環境、社會治安等社會事務, 有些開發區視作行政區劃進行管理, 這導致開發區管理機構和管理人員增多, 財政負擔增大, 開發區高效的管理架構面臨極大壓力, 出現管理職能行政化的趨勢。4. 規劃建設不協調。區域內開發建設規劃不協調, 導致區域產業發展的無序, 如浦東四大開發區在功能區范圍內, 形成開發區與有關鄉鎮小開發公司之間搶占土地資源、企業稅源等現象。在現行財稅體制下, 影響統一規劃和集中開發的關鍵問題是利益關系, 不僅涉及到財稅收入、行政權力, 包括政府和事業單位的人員安排等問題。5. 資產運營管理的專業化、市場化程度不夠。根據國際經驗, 開發區資產運營

11、管理應把公共基礎設施與商業開發分離, 實行專業化運行管理, 按照市場經濟的運作模式進行管理, 允許民間資本經營或參與近來。但目前上海開發區資產運營管理機構缺乏專業化, 市場化推進程度不高, 如有些開發區自己成立開發施工隊伍, 沒有采取競爭招標等市場化方式運作, 其結果導致運營成本居高不下、投資效益低下、管理不力等問題。二、國內開發區管理體制模式的經驗借鑒當前, 我國開發區呈現出一些新的變化趨勢, 由單純生產區轉向工業、生活和商貿結合的綜合區, 由分散管理逐步轉向集中管理, 由依靠優惠政策為主轉向制度創新、政府效率、服務體系建設。目前, 國內幾個主要開發區在管理體制創新的一些做法值得上海學習借鑒

12、。(一 北京中關村管理體制的特點中關村科技園區1988年國務院批準成為的第一家高科技園區, 目前包括海淀園、豐臺園、昌平園等在內的一區十園, 總面積232平方公里。2009年3月, 國務院發文支持中關村科技園區建設國家自主創新示范區。中關村管理體制的主要特點:1. 協調有力的領導小組。中關村科技園區領導小組由北京市長、科技部部長、教育部長共同擔任組長, 國家發改委、財政部、建設部、商務部等近10家單位領導人進入領導小組, 共同負責統籌研究解決重大問題, 協調國家有關部門落實各項專項改革工作。領導小組下設辦公室在中關 2009年 第10期村管委會, 相關委辦局如土地規劃、發改委、科委是辦公室的成

13、員單位, 重大事件部委相關市局也參加。大管委會通過與領導小組的直接聯系, 保證了協調的力度。2. 服務專業化的大管委會。中關村管委會是市政府派出機構, 又稱大管委, 沒有財稅收入功能, 開發區管委會并不從企業的稅收中提取留成。大管委會主要負責總體發展戰略、政策、條例和規劃制定, 沒有行政審批權, 不負責招商, 也沒有經濟指標考核要求, 直接定位于為園區內企業提供各種專業服務, 包括產業規劃、政策和幫扶企業。大管委會下設規劃協調處、產業發展促進處、金融體系建設促進處、中介服務體系處、人力資源處等, 履行政策供給、資源集成和創新引導3大服務職能。3. 統籌規劃、分散管理。2003年5中關村科技園管

14、理體制改革方案6出臺, 確定了/屬地管理、重心下移0的改革內容, 園區的規劃建設和管理權全部下放到10個園區管委會, 園區管委會為所在區政府派出機構, 又稱小管委, 多以區領導兼管委會主任, 如海淀區區長兼任主任, 10個園區在發展中涉及用地、規劃、審批均由相關政府部門管理, 大管委在上報過程中起協調作用。(二 天津濱海新城管理體制特點濱海新區位于天津東部沿海, 包括塘沽區、漢沽區、大港區3個行政區和開發區、保稅區、天津港以及東麗區、津南區的部分區域, 規劃面積2270平方公里, 常住人口達到202. 88萬人, 生產總值3102. 24億元。濱海新城管理體制主要有以下幾個特點:1. 完善的工

15、作推進組織機制。濱海新區開發開放領導小組為最高層次的協調機構, 中層新區管委會, 下層為開發開放各個組成機構, 如各區、開發區等。領導小組組長為市委書記、市有關領導任副組長, 負責統籌研究解決重大問題。濱海新區管理委員會是市人民政府的派出機構, 代表市人民政府行使有關濱海新區建設管理權。濱海新區內各區人民政府、各功能經濟區管理機構, 負責各自轄區行政管理工作, 接受新區管委員對經濟建設工作指導。2. 政資分開的資產運營管理機制。為了理順開發區基礎設施建設運營機制, 天津通過實施/三公0原則提高投資效益, 公共產品的公告價格規定每年12月31日公布第二年基礎價格(單位計量價格 、公開補貼。補貼有

16、三部分:一是運營成本補貼; 二是國有資本補貼折舊費, 保持資本金不損; 三是利潤補貼, 若為上市公司, 按照設立好的利潤率補到6%左右。優點是政企徹底分開, 界定清楚。3. 新型的社區管理方式。開發區內有8個新型社區, 每個社區面積200萬平方米以下, 人口12萬, 成立一個社區委員會, 社區委員會編制45人, 由開發區管委會提供經費招聘大學生管理。對開發區管委會負責。社區委員會日常管理社區事務, 包括法律援助和協助人口等普查。開發區支持社區委員會活動經費約20萬元/社區/年(不包括工資 。(三 蘇錫昆園區管理體制的特點1. 蘇州工業園區管理體制的主要特點:干部高配, 蘇州工業園區作為中新兩國

17、政府間重要的合作項目, 中新雙方建立了由兩國副總理擔任主席的中新聯合協調理事會, 在園區的目標規劃、管理授權、政策扶持等重大問題上給予直接指導和具體幫助。管理扁平, 蘇州工業園區的工商、國稅、地稅、國土、房產、海關都是由江蘇省垂直管理, 與蘇州市平級。統管鄉鎮, 將周圍幾個鎮成建制的劃入工業園區的行政管轄范圍, 管委會將鄉鎮統一一體規劃, 并負責3個鎮所有社會事務, 鄉鎮負責具體操作。 上海開發區管理體制創新的實踐與探索2. 昆山經濟技術開發區管理體制的特點:體制靈活, 昆山開發區長期以來形成了一套貼近市場的體制, 不受政府職能部門的捆綁, 敢于創新。交叉兼職, 昆山開發區的管委會主任由昆山市

18、長兼任, 勞動人事, 環保等各部門都有交叉任職, 同時使用了二號章等/土辦法 來減少矛盾, 提高效率。財政獨立, 昆山開發區以2006年為基數標準核定上交昆山市財政, 留成部分用于開發區滾動發展。3. 無錫高新技術開發區管理體制的特點:統管鄉鎮, 無錫新區現轄無錫國家高新技術產業開發區、無錫(太湖 國際科技園、無錫空港產業園、吳越文化功能區、商務商貿功能區、國際生活社區等六大功能區, 以及2個鎮、4個街道。管委會視作一級政府, 包括社會事務也由管委會來行使。財權事權匹配, 管委會一級經費, 以2000年基數為標準核定上交蘇州市財政, 超收部分上交31%, 管委會留69%, 鄉鎮稅收基本留在鄉鎮

19、, 大量社會事業由鄉鎮完成。區鎮共同招商, 區鎮兩級都有招商引資職能, 對引進項目依各項指標打分, 得分高的入駐國家級開發區, 得分低的入駐鄉鎮工業園區。三、創新上海開發區管理體制的若干建議上海開發區已經進入一個新的歷史階段, 直接面臨著商務成本上升、政策優勢減弱、周邊區域競爭加劇等嚴峻挑戰, 要保持開發區活力, 必須營造良好的綜合環境優勢, 特別要從促進產業發展需求出發創新開發區管理體制。為此, 我們提出如下幾方面的思路和建議:(一 明確開發區發展的目標模式建議通過制定與完善開發區法律法規, 呼吁國家盡快出臺統一的經濟開發區法, 市政府盡快制定或修改開發區相關條例或規定, 明確開發區的定位與

20、目標、組織機構設置、管理職能范圍、權限和責任等, 維護開發區的管理機制和職能相對穩定。要樹立發展標桿、明確方向, 加快開發區向內涵型發展轉變, 注重促進產業發展規劃、企業政策需求研究和技術創新平臺建設等。(二 加強扁平化的高效組織管理建議實行/領導小組+管委會+開發公司0組織架構的開發-管理-服務一體化開發模式, 領導小組要高配, 保障開發建設推進工作組織協調有力; 管委會要獲得充分授權, 發揮其在園區開發、產業規劃、管理服務等方面作用, 適當賦予其對周邊街鎮統籌規劃、功能整合、產業布局的職能, 同時要適應發展形勢, 強化管委會專業化服務功能, 弱化行政審批和基礎設施建設等方面職能。開發公司在區域開發建設、招商引資和配套服務方面要更多地利用市場化機制。(三 創新開發區管理方式要探索建立新型的組織管理機制, 賦予開發區機動靈活的內部機構調整及人事管理權。要圍繞促進產業發展