1、人民監督員制度的根據、特征與功效 關鍵詞: 人民監督員制度/根據/特征/功效 內容提要: 人民監督員制度是依據民主法治的憲政原則加以設置,由職權機關和相關組織遵循規則推舉選任的人民監督員,按照一定規范與程序,對法律監督機關管轄的職務犯罪案件行使自由裁量權進行程序性監督,以規制職務犯罪偵查權、偵查監督權以及起訴權,保障其有序、公正、廉潔地運行,維護公平正義的一種新型社會監督制度。人民監督員制度具有制度根源的基石性、路徑依賴的漸進性、選任主體的授權性、監督客體的確定性、制度運行的程序性和目標價值的多元性等特點,符合權力稟賦論,擁有憲法等法律上的依據,遵循權力制衡原則,契合司法現代化價值,其功效主要

2、是對檢察機關業務部門建議權的請求啟動審查規制、對處于比較優勢地位的檢察長決定權請求啟動團隊決策規制和對處于比較優勢地位的檢委會團隊決定權請求啟動上一層級的組織規制。 人民監督員制度的創設與試行,已產生了良好的社會影響乃至國際影響,標志著中國民主法治建設邁出了堅實的步伐,標志著中國特色社會主義檢察制度日臻完善。隨著人民監督員制度基礎理論探究的深入,進一步研究其概念與制度功效以推進其規范化與法制化建設的必要性日益凸現。圍繞人民監督員制度概念的爭論亦是眾說紛紜,形成了不同的觀點,概括起來主要有如下六種:（一）外部監督說。有人從比較權力機關監督、檢察體系、訴訟程序的不同特點與差別出發,提出了這種觀點。

3、他們認為,所謂人民監督員制度,是指在人民檢察院體系外,由人民監督員按照規定的程序和規則,對檢察院直接受理偵查的案件進行社會性監督的制度。這一概念揭示了該制度體系的外部特征、運行方式與社會監督的性質和地位,但其并未揭示該制度的法源基礎、本質特征及其功能作用,故其理論創新不足。（二）人民監督說。有人從權力稟賦、權力制衡、主權在民的理念出發,試圖揭示人民監督員制度的性質與本質特征。他們指出,所謂“人民監督員制度是推進檢察改革、保障檢察權的正確行使,維護社會公平正義,接受人民監督的一項非常重大的舉措。”這一概念揭示了該制度的具體目標功效與普遍目標功效,肯定了其性質與地位,但該定義未對其運行主體、程序規

4、則、本質特征等作深刻揭示,且將其定位在“措施”范疇,存在理論性與規范性的缺陷。（三）制度創新說。有人認為,人民監督員制度是檢察機關在現行法律框架內,為完善直接偵查案件的外部監督機制而進行的一項改革,是檢察機關落實憲法的規定,主動接受人民監督的一項制度創新。顯然,這是從評價創設主體的角度來說明該制度的法源基礎、性質地位、時代特點的。但從概念的要素與特征衡量,其在本質特征、基本功能、內涵與外延等方面仍存在不足。（四）比較分析說。有人運用比較分析的新視角,指出人民監督員制度是依照憲法精神,貫徹權力制約原則,公民參與司法決策,增加檢察決策透明度,防止檢察權濫用,保障訴訟當事人合法權益,提高司法的社會公

5、信力,繼人民陪審員、人民調解員制度之后充分體現民主性質的一項制度。這一概念運用實證分析方法,為我們揭示人民監督員制度的性質、地位、功能、作用及其本質特征提供了新視野,具有一定的新穎性與啟迪性。（五）監督務實說。有人從研究人民監督員制度的憲政理論、民主監督原理、政治文明、踐行“三個代表”重要思想以及構建和諧社會等基礎理論出發,全面評價人民監督員制度法制化的必要性與可行性,在回應學界、司法界關于民主監督程序、合憲性與合法性、獨立行使檢察權等方面的爭鳴的基礎之上,將人民監督員制度界定為“是將憲法和法律賦予公民對檢察機關及其工作人員公務活動的批評、建議等監督權通過規定監督程序落到實處”的制度安排。（六

6、）檢察民主說。有人從完善司法民主與檢察民主出發,將人民監督員制度界定為:“落實黨的十六大關于推進司法體制改革的精神,擴大公民有序參與司法、參與檢察民主進程的一項制度創新。”這一概念視角寬、立意新,不失為獨特的詮釋。 綜合上述各種觀念,筆者認為,所謂人民監督員制度,是指依據民主法治的憲政原則加以設置,由職權機關和相關組織遵循規則推舉選任的人民監督員,按照一定規范與程序,對法律監督機關管轄的職務犯罪案件行使自由裁量權進行程序性監督,以規制職務犯罪偵查權、偵查監督權以及起訴權,保障其有序、公正、廉潔地運行,維護公平正義的一種新型社會監督制度。筆者認為,這一概念能夠揭示人民監督員制度創設的根據,描述其

7、路徑,界定其性質、本質、范圍及功效等,具有現實意義與理論意義。 一、人民監督員制度的確立根據 首先,人民監督員制度符合權力稟賦論,具有憲法等法律上的依據。憲法明確規定,中華人民共和國的一切權力屬于人民,人民有權依法“通過各種途徑和形式管理國家事務”,一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持,經常保持同人民的密切聯系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監督,努力為人民服務。刑事訴訟法第六條規定,人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟,必須依靠群眾,必須以事實為根據,以法律為準繩。人民檢察院組織法也規定,人民檢察院在工作中必須貫徹執行群眾路線,傾聽群眾意見,接受群眾監督。檢察官法第八條規定,

8、檢察官應當履行接受法律監督和人民群眾監督的義務。人民監督員制度通過規范的程序將檢察機關的執法活動置于人民群眾的監督之下,在保證檢察機關依法獨立行使檢察權和不改變法定的刑事訴訟程序的前提下,增設一個傾聽人民群眾意見、接受人民群眾監督的工作環節,不僅能夠將憲法和法律關于檢察權接受人民監督的規定具體化和制度化,而且是為克服權力機關與社會各界分別在個案監督上的局限性而進行的一種制度創新。在我國,檢察機關系由人民代表大會選舉產生,對人大負責,受人大監督。檢察權作為一項國家的基本權力,是統一的國家權力的重要組成部分之一,其權力是人民賦予的,來源于人民,除了應受人大宏觀的、全局的監督之外,還應接受人大的個案

9、監督,但是從理論和實踐上分析,這種個案監督雖然是剛性監督,但往往只是針對重點的、疑難的、群眾和社會各界反映強烈的個案,故不可能深入到檢察機關直接受理偵查案件的所有訴訟環節。而社會監督,諸如群眾監督、輿論監督、檢察機關聘請的特約監督員、檢風監督員監督等,雖然能夠彌補人大個案監督的上述局限,將檢察機關直接受理偵查案件的所有訴訟環節納入監督范圍,但卻不可能啟動監督程序予以剛性監督,而只是將有關申訴、控告、舉報移交有關部門調查處理,難以具體監督到個案的具體事實認定及法律適用環節,呈現出社會監督手段“軟”的一面,即“無程序,無權力。”人民監督員制度則既反映了要求加強監督的人民意志,又找到了兼顧人大個案監

10、督手段之剛性與社會監督范圍之廣泛性各自優點的具體實現形式,即一方面,從社會各界中經民主協商產生的人民監督員,具有代表的廣泛性,將檢察機關辦理直接偵查案件的所有訴訟環節納入監督范圍,另一方面,人民監督員的具體監督程序保障了監督權力行使的剛性。 其次,人民監督員制度遵循權力制衡原則,有利于加強對檢察權的監督和制約。由于檢察機關辦理直接受理偵查案件的外部監督缺乏剛性的監督程序,故往往難以達到理想的監督效果。要徹底解決檢察機關在查辦自偵案件中出現的執法不公、不嚴、不廉等問題,就必須對辦案環節實行有效的全方位監督,除了建立規范化的內部監督制度外,還必須構建程序化、制度化、規范化的外部監督機制,而人民監督

11、員制度正是這樣一種外部監督機制,它將人民監督員對檢察機關自行偵辦案件的所有環節的監督納入了制度化、規范化、程序化的軌道,使檢察機關查辦職務犯罪案件受到強有力的外部社會權利制約,這一制度的設置不僅契合了權力制衡論的基本原理,而且能夠較好地回答“誰來監督檢察機關”的問題,提高檢察機關執法活動的透明度,促進檢察機關公正執法、文明執法、廉潔執法。人民監督員制度把社會權利引入國家權力的運行機制,使檢察權的行使受到社會公眾的監督,其實質是加強對檢察機關的外部監督和制約,符合十六大報告提出的加強對權力的監督和制約的要求,能夠有效地促進檢察機關和檢察人員公正執法、文明辦案,尊重和保障人權,樹立程序觀念、法治觀

12、念、打擊與保護并重的訴訟觀念,做到懲罰犯罪和保障人權的有機統一。 最后,人民監督員制度契合司法現代化的價值取向。司法現代化旨在通過司法制度建構的現代化和具體司法運作的現代化,實現社會的公平正義,維護社會生產、生活秩序,保障人權。人民監督員制度在實踐中的試點和推行也發展了社會主義司法民主的形式,豐富了社會主義民主政治的內涵。人民監督員制度符合社會主義檢察制度的本質要求,體現了檢察權的人民性。人民參與司法,是現代法治國家司法文明與進步的重要標志。人民監督員制度體現了司法運作的現代化,即人民監督員直接參與司法,增強了人民群眾參與監督的意識,消除了檢察機關與涉案人之間以及檢察機關與社會各界在案件處理的

13、認識上所存在的矛盾與偏差,樹立了民眾對司法的信仰和權威,促進了司法民主的真正貫徹與實現,順應了公民參與司法的世界潮流,是現代法治國家司法文明與進步的重要標志。 二、人民監督員制度的特征 人民監督員制度屬于社會監督范疇,其與黨的領導和監督、人大權力機關的監督、法律監督、行政監察監督以及審計監督等均不處在同一層面。在社會監督的子系統中,可以把人民監督員制度視為與人民陪審員制度、人民調解員制度同一個層級而又有所差別的制度。其特點是: （一）制度根源的基石性。民主法治是人類社會文明進步的產物,是一國政治文明、精神文明的標志,是社會主義物質文明、政治文明、精神文明建設的要旨,是構建社會主義和諧社會的目標

14、之一,更是人民監督員制度的基石。而司法民主、公民參與司法,是民主法治建設的題中應有之義,是推進司法體制改革、促進司法現代化的目標要求。人民監督員制度貫徹了主權在民、依法治國、權力監督的憲政理念與原則,順應了司法現代化的潮流,尋找到了人民管理國家事務、參與司法、充分行使批評、建議等監督權的新的實現形式。其制度創設的初衷始終堅持了“民主法治”這一根本。 （二）路徑依賴的漸進性。人民監督員制度遵循了制度創設的一般“路徑依賴”規律。同人民檢察院推行層級管理模式對職務犯罪偵查權、起訴權濫用的內控校正；利用執法檢查、案件評查與責任追究的事后內控校正；引入現代ISO管理理念,導入過程控制、動態監督、持續改進

15、、節點考核、績效評估新型內控模型等相比較,人民監督員制度的優勢即制度創設及運行成本較低、運行風險基本為零,運行收益則是可圈可點。而有人總是企圖拋棄我國既定的政治體制與法律框架,擾亂既定政治資源即黨的領導、人大監督下的行政權、檢察權與審判權有序分權與制衡的配置秩序,從來不愿考量制度創新“路徑依賴”的規律,更不愿考量與評估由此所支付的巨大社會成本和難以預測的高風險以及社會收益的不確定性。固然,人民監督員制度的有序規范尚處試驗的階段,但可以預料,其表現出的制度功效與社會價值,再轉化為法律規范,其制度創新成本仍然是低廉的,其預期收益仍將會是較高的。 （三）選任主體的授權性。一方面,應然狀況下對國家公權

16、予以監督制約的社會監督權行使主體的選任或委任,似應由相應層級的權力機關承擔,以避免出現被監督者選任監督者這種尷尬局面,這是沒有疑義的。另一方面,一項社會監督權行使主體的選任或委任由層級權力機關充當,這也會導致社會監督權性質的異化,不僅將引發人民監督員身份及法律地位的變化,而且會引發人民代表大會職權結構與行使程序的相應變動。其制度變動的成本是難以考量的。相比而言,人民調解委員會被定位為群眾性組織,承擔調解民間糾紛的職責,在基層政府與法院指導下工作,其人員組成由授權選舉產生,而非權力機關選任。人民陪審員制度則實行由基層組織推薦或本人申請,法院與司法行政機關共同審查,法院院長提名,同級人大任命等程序

17、產生。事實上,我國法律規范中有關職權主體的產生有三類,即直接行使、授權行使與委任行使。人民監督員制度在試驗階段采用有關組織與職權機關“推舉選任”模式,這是特定因素與外在環境所決定的,具有現實必要性與合理性。人民監督員制度要上升為法律規范,其選任模式借鑒人民陪審員的推舉、審查、提名與權力機關確認委任的創設路徑,是具有經濟性與可行性的,由“被監督者選任監督者”的尷尬局面就會迎刃而解。 （四）監督客體的確定性。人民監督員制度的客體是指程序性社會監督關系所指向的對象。人民監督員制度質的規定性決定了其監督權能結構包括兩類:一是程序性社會監督權；二是非程序性社會監督建議權。其對象具體包括兩類,即:1.人民

18、檢察院行使職務犯罪偵查的終局自由裁量權（擬撤案、擬不起訴）與法定逮捕強制措施采用權的非公正、非秩序與非廉潔性。當這兩項權能的運行處于公正、有序、廉潔狀況時,人民監督員制度內在固有評價功能的啟動運行過程,即是支持檢察機關依法行使職權的過程,其結果是實現了法律監督機關自我評價與社會監督評價的有機結合,亦是專門監督與社會監督的雙向“互聯互通”,消除了兩大評價機制的“阻隔”,撤除了兩大監督網絡間的“壁壘”,從而增進了法律監督機關執法辦案的公信度與社會支持度,完成了法律監督與社會監督雙向目標的趨同確認,其制度運行成本相對于建立一套提高法律監督機關執法公信力的新型制度安排的成本,無疑是節省的。而當這兩項權

19、能運行處于不同程度的非公正、非秩序、非廉潔性時,人民監督員制度內在之程序性社會監督請求權的啟動與運行這一帶有剛性約束功能,使得檢察長、檢委會、上一級檢察院三個層面的內控監督權依次啟動運行,進而使這兩項權能運行的非公正、非秩序、非廉潔性及時得到校正、恢復與補救。2.人民檢察院與檢察人員行使職務犯罪偵查權過程中的失規失范行為,具體指人民監督員制度所囊括的“五種情形”（應當立案而不立案的,超期羈押的,違法搜查、扣押、凍結的,應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執行刑事賠償決定的等）。由于對這些情形是否違規的查證、認定、判別較為復雜,制度規則采用非程序性社會監督建議權的方式,其權能效力較前一類稍弱,

20、其運行亦無程序性規制,其監督收益會低于前者,但會高于一般的社會監督,且監督運行成本常常被前一類程序性社會監督運行成本所分攤。 （五）制度運行的程序性。程序公正是現代司法理念的標尺,也是執法者孜孜追求的價值目標。人民監督員制度的創設者們一開始就注重并引入程序公正的理念,遵循程序公正的規則進行制度設計。如最高人民檢察院關于實行人民監督員制度的規定（試行）第四章有關人民監督員的“監督程序與要求”中,對“三類案件”接受監督的準備、前置審查、提起監督、監督人數確定、組成方式、推舉主持、獨立評議、獨立表決、意見反饋、申請回避、監督步驟、職權審查、意見采納、執行監督、異議提請、集體決定、提請復核等程序都作了

21、嚴密的設計與安排。其主旨在于確保人民監督員社會監督權運行的公正、有序與廉潔,防止社會監督權的濫用,達到有效規制職務犯罪偵查、起訴終局裁量權與逮捕強制措施采用權,實現兩者互動規制,共同維護公平正義的價值目標。實踐證明,該制度運行的程序是可行的和有效率的,其運行成本也是較為經濟的。 （六）目標價值的多元性。人民監督員制度的功能價值具有多元化的特征:1.體現司法民主的價值。司法民主是我國構建和諧社會的目標內容,是現代民主法治國家的重要特征之一。人民監督員制度順應公眾參與司法的時代潮流,體現了司法民主的價值內涵。2.反映司法公正的價值。司法公正是司法的靈魂,是社會公平正義的前提與基礎。人民監督員制度的

22、設置主旨就是通過司法民主、社會監督來校正或防止司法權的濫用,維護社會公平正義。3.凸現人權保障的價值。職務犯罪偵查權、偵查監督權、起訴權的行使,相對于犯罪嫌疑人、被告人而言,其強制性、威懾性是顯而易見的,他們通過訴訟權利的行使所獲之權益保護收益也是相當有限的。人民監督員制度通過外控程序性社會監督權的行使,能在一定范圍內有效地保障人權。4.落實公平正義的價值。人民監督員制度的創設與運行,就是追求社會公平正義的最高價值目標,且同司法民主、司法公正、人權保障的價值目標相銜接與協調,大大豐富了中國現代政治文明、精神文明建設的內容,成為當代法治文明與司法改革的精神動力、智力支持與文化氛圍。 三、人民監督

23、員制度的功效 功效是指以客觀作用為評價尺度,一項制度所具有的功能與作用。從實踐來看,人民監督員這種社會監督的制度安排是有效率的。從社會福利（經濟的、政治的、法律的及其文化的）功效視角評價,人民監督員制度不僅具有制度的普適性、確定性與開放性等一般特點,而且也顯示出其增進社會秩序、鼓勵社會信賴與信任、減少社會合作成本、執法成本與監督執行成本的功能作用。從法律屬性上分析,人民監督員對職務犯罪_案件擬撤銷的、擬不起訴的、犯罪嫌疑人不服逮捕決定的,通過一定監督程序所形成的相對多數的表決權,其實質是一種社會監督的請求權,其功效表現在: （一）對檢察機關業務部門建議權的請求啟動審查規制。即:啟動檢察長對業務

24、部門建議、意見的審查權、對人民監督員簡單多數意見的評估權,并促成其依職責之決定權的行使。這表現在,當人民監督員的簡單多數意見被檢察長所采納,并轉化為檢察長的決定權時,人民監督員的社會監督的請求權則通過檢察長決定權的傳導,有效地規制與防止處于比較優勢地位的辦案部門或執法人員自由裁量建議權的濫用可能性,這就使檢察機關推行的“過程控制、持續改進、節點考核、事中監督”的內控機制與社會監督的外控機制有機結合,收到了“防患于未然”的功效。 （二）對處于比較優勢地位的檢察長決定權請求啟動團隊決策規制。現行法律制度安排有關檢察權尤其是職務犯罪偵查權、偵查監督權、起訴權的行使,是通過層級結構的檢察長、檢察委員會

25、、部門負責人、辦案團隊人員依職權分級負責原則行使與運行的。當人民監督員的簡單多數意見被處于檢察權行使比較優勢地位的檢察長所否決時,檢察長的否決權并不能立即直接產生效力,而必須啟動法律授予的提請權,即提請檢察委員會討論。這種程序性社會監督請求權的行使與運行,雖然增加了提請討論、協調與執行的成本,一定程度上削弱與限制了檢察長職權的剛性與比較優勢,卻能阻止或延緩檢察長濫用偵查自由裁量權、偵查監督權、起訴權的可能性。當人民監督員的程序性社會監督請求權啟動檢察長的提請權后,則引起檢察委員會按照民主集中制原則行使職權,其功能與作用是雙重的,即:一種是辦案團隊、檢察長的意見被檢委會確認為正確時,人民監督員的

26、簡單多數意見事實上起到了檢察長、檢察委員會依職權導入內控機制重新自我評價,這雖然增加了自我內控評價成本,卻能有效地防止因外控監督缺位、引發內控自我評價與校正動力不足；另一種即人民監督員的簡單多數意見被檢委會采納,則這項請求權對檢察長的職權進行了程序性的有序與正效規制。因此,其收益是一箭雙雕,且始終大于監督成本。 （三）對處于比較優勢地位的檢委會團隊決定權請求啟動上一層級的組織規制。這表現在,當處于比較優勢地位的檢委會否定了人民監督員的簡單多數意見時,簡單多數人民監督員仍可行使社會監督異議請求權進行“救濟”,即要求上一級人民檢察院復核,也就是說人民監督員的簡單多數異議請求權可以啟動上一級人民檢察

27、院的復核權,盡管復核結果不完全等同于其異議預期,但其功效同一般人民群眾的批評與建議權相比,其程序剛性卻是顯而易見的。 正是由于人民監督員簡單多數社會監督請求權所顯現出的三個層面功效,從而建立起了職務犯罪偵查權、偵查監督權、起訴權運行的三道規制防線,科學地回答了“監督者由誰監督”制度創設的歷史難題,實現了職務犯罪偵查權、偵查監督權、起訴權的內控制度與外控制度的“合璧”,成為中國法制建設史上的妙筆篇章。自2003年開展人民監督員制度試點工作以來,最高人民檢察院堅持把這項工作作為檢察改革的重點,在總結試點經驗、組織專家論證并廣泛聽取意見的基礎上,從2004年10月起擴大試點范圍。各省級院、349個地市級院和2407個基層院開展了試點,經各級人大、政協和有關部門推薦,共選