1、全國教育事業“十二五”規劃專項課題教育資源配置對城鎮化進程的影響研究2011年3月北京大學國家發展研究院課題組（執筆人：李力行）目錄摘要2一、引言3二、教育資源配置對城鎮化進程的影響4（一）教育與城鎮化水平的一般關系4（二）中國城鎮化的驅動力分析5（三）教育對城鎮化的拉動作用估算6三、城鎮化對教育資源配置的挑戰和對策8（一）經濟結構失衡的挑戰8（二）人口的集聚和流動的挑戰9（三）擴大準入以應對高等教育投入不足11（四）教育資源配置中的公平問題12四、政策建議12（一）更靈活的配置教育資源12（二）對基礎教育要下決心加大投入13（三）對高等教育要擴大準入13（四）大力發展職業教育13參考文獻14

2、摘要城鎮化的主要特點是要素的集中，尤其是人的集聚，這會帶動教育的投入和人口受教育水平的提高。反過來，教育水平的提高會增加生產效率，而這將促進城鎮化的進程。跨國數據表明，各國政府的教育投入占公共支出的比重與城鎮化水平具有正相關的關系；而經驗案例則進一步說明，政府對教育的投入與城鎮化進程是相互促進的。分析中國改革開放以來的歷史數據可以發現，真正驅動城鎮化進程的是第三產業的迅速崛起，而其中教育投入增加所起的作用不容忽視。利用1997-2005年各省數據進行估計發現，人均受教育年限增加一年，城鎮化水平會提高超過兩個百分點。如果到2020年，受過高等教育的人口比例增加十個百分點，這將能帶動我國城鎮化水平

3、提高大約四個百分點，為未來十年的城鎮化進程做出巨大貢獻。相比于其他國家，我國政府的教育投入一直不足。面對儲蓄過高、內需不足的經濟結構失衡現狀，十二五期間正是加大教育投入的時機，而這將有助于提高下一階段城鎮化的質量。利用城鎮化的契機，加大對小城鎮的教育投入，適當集中辦學，發展寄宿制學校，并引導職業教育，將會改變原來農村教育落后的面貌，有可能在各項公共服務中率先實現教育服務的均等化。值得注意的是，只有在教師報酬持續提高的前提下，教育服務的質量才能真正得到保證。人口的集聚和流動為教育資源的配置帶來了嚴峻的挑戰。面對數量巨大的流動人口子女就學問題，需要更加靈活的配置教育資源，把以往按戶籍進行管理轉為按

4、居住地管理，并且要為人口流入地配備穩定的財政支撐，使得流動人口子女就學成為當地政府的責任。在增加政府教育投入的同時，必須要放松管制、擴大準入，吸引社會資金投資教育，這樣才能徹底解決教育投入不足的問題。對于高等教育，尤其要鼓勵民間資本的投入，爭取在經濟轉型期間形成企業家投資辦學的熱潮。對于農村的基礎教育，必須通過大幅增加國家投入，確保在城鎮化的集聚過程中教育公平得到保障。除此之外，大力發展職業教育，引導就業方向，培養具有市場需要技能的人才，也是調整就業結構的重要手段。一、引言統籌城鄉發展、加快城鎮化進程是我國下一階段改革發展的主導戰略之一，也是“十二五”規劃的重中之重。據預計，“十二五”期間，中

5、國的城鎮化率將超過50%。而在接下去的幾十年內，中國的城鎮化水平仍有大幅度提高的潛力和空間。誠然，城鎮化能為中國經濟持續增長注入活力并提供動力，但迅速的城鎮化過程已經在不斷沖擊著現有的體制，不僅給我國的土地、戶籍、醫療、社會保障等體系造成了壓力，還對我國的教育資源配置提出了重大挑戰。城鎮化的主要特點是要素的集中。這其中，人的集聚尤為重要。人才集中，教師隊伍穩定，再加上高質量的教育設施，無疑會產生規模效應。因此，城鎮化在客觀上對教育資源的配置提出了集中化的要求。然而，教育資源配置卻面臨效率與公平之間的選擇。“教育城鎮化”是近年來常見的現象，也引發了眾多思考，這種現象實際反映了人民群眾對城鎮高水平

6、教育的日益高企的巨大需求。2010年的中央一號文件提出了積極穩妥推進城鎮化的戰略方針。而在隨后的2010年政府工作報告中，更是具體指出要“有計劃有步驟地解決好農民工在城鎮的就業和生活問題，逐步實現農民工在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購以及社會保障方面與城鎮居民享有同等待遇。”這不但強調了加快城鎮化過程這一戰略，同時還提出了城鎮化過程中公共資源配置的問題，并特別提到了有關教育資源的問題。具體的，就是要打通城鄉戶籍限制，在加速城鄉要素流動的基礎上盡力實現公共服務均等化。因此，城鎮化對教育資金的配置，對集中和集聚的理解都提出了更高層次的要求。為了實現國家中長期教育改革和發展規劃綱要（征求意見

7、稿）（以下簡稱“綱要”）1所設定的“到2020年，基本實現教育現代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列”的中長期教育改革和發展戰略目標，就必須大力提高政府對教育的投入，同時通過深化改革，動員社會資金投入教育。在保障政府對基礎教育的投入，同時擴大準入，將能大大促進我國的教育水平，為城鎮化進程提供人力資本的保障。本文圍繞城鎮化對教育資源的挑戰展開，首先探討教育資源配置對城鎮化進程的影響，然后詳細分析城鎮化帶來的新問題、新挑戰，最后部分提出幾項政策建議。二、教育資源配置對城鎮化進程的影響（一）教育與城鎮化水平的一般關系所謂城鎮化, 就是農業人口轉化為非農業人口、農村地域轉化為城市地域、農業活

8、動轉化為非農業活動的過程。其主要特點，是要素的集中，尤其是人的集聚。隨著城鎮化的推進，現代工業和服務業興起，對勞動力的技能提出了更高的要求，帶動教育的投入以及全社會教育水平的提高。反過來看，城市作為一種集聚的經濟體，需要大量的技術革新、溢出和信息流通帶來的規模報酬遞增才能形成，而所有這些，都要靠人力資本投資。單單依賴于物質資本，是無法支撐起規模報酬經濟和集聚的。過去我們較多地關注由經濟集中而導致的人口集中，實際上,教育的興起同樣可以引導人口集中。Glaeser等人(2004)2通過美國的數據證明，相對于教育水平低的城市，居民教育水平較高的城市經濟增長速度更快。楊俊和李雪松（2007）3指出，提

9、高居民教育水平，減輕教育機會的不均等，有利于促進中國人力資本的積累和長期的經濟增長。教育與城鎮化之間的相互促進是顯而易見，這里我們重在強調政府的教育投入對城鎮化的作用。由于教育水平的提高依賴于投入，同時教育行業又具有較強的公共品特點，顯然離不開政府通過公共支出來興辦。為此，本文在教育水平之外尋找了另一個指標教育開支占政府公共支出的比重，用以反映一國政府在有限財力的約束下對教育的重視程度。為了直觀的展示該指標與各國城鎮化進程的關系，這里把各國2005年以人口比例計算的城鎮化率與教育支出占公共開支的比重以散點圖的方式繪制于下圖（數據見附件1）。圖1：世界各國政府的教育投入比重與城鎮化水平的關系數據

10、來源：2005年世界發展指標，世界銀行4。從圖1不難看出，各國教育支出占公共支出的比重與城鎮化率之間呈現正相關關系。這反映了政府對教育的重視程度與城鎮化水平的內在關系：一國政府越是重視教育的投入，該國的城鎮化水平越高。事實上，這種相關關系早已被廣泛流行的內生經濟增長模型證明是一種因果關系了。我們不妨看看日本在19世紀后期的經驗。自明治維新以后，日本的城鎮化率加速上升，由此走上了富國強兵之路。許多研究都指出，日本的興起離不開明治政府的領導人對現代教育的深刻認識。早在1882年，日本就開始實施強制性小學階段的義務教育。明治政府盡管財政上有不少困難，仍不惜拿出巨額資金用于學校教育，而當時主管教育的文

11、部省的經費在政府各部門中是最多的，在國家和地方行政費用中的比率始終占10%左右，在地方財政支出中，從1880年至1910年約占23%。不但政府從財力上大力支持教育，國民也積極參與和支持，最終使教育改革取得成功，推動了城鎮化的進程。總之，世界各國的經驗表明，政府對教育的投入與城鎮化進程相互促進。下面我們將從中國出發，用經驗證據來考察教育對城鎮化的驅動作用。（二）中國城鎮化的驅動力分析中國的一大特點是城鎮化水平低，但其增長速度快。根據世界銀行2009世界發展報告4，與其他處在同樣發展階段的國家相比，中國的城鎮人口比例要低接近10個百分點。以較低的城鎮化水平為起點，中國在改革開放期間，尤其在近十多年

12、來，經歷了一個快速的城鎮化進程。據2009年國家統計局的報告，中國的城鎮化率已從1991年的27%，已經快速增長到2008年的接近46%，年均增長速度超過一個百分點。圖2：工業、服務業與城鎮化水平的關系數據來源：歷年中國統計年鑒。那么，面對如此快的城鎮化進程，三次產業對其推動作用如何，而教育又在其中扮演什么樣的角色呢？圖2顯示了工業、服務業，以及教育投入與城鎮化水平的關系。從圖2可以看出，中國的工業增加值占GDP的比例從上世紀80年代初期就已經達到了45%左右的水平，改革開放30年間變化并不大。而以城鎮人口比重來衡量的城鎮化水平則一直落后于工業化，這與其他國家常見的工業化帶動城鎮化并不太一致，

13、其原因我們在這里不做深入分析。圖2直觀的反映出城鎮化和第三產業比重的協同增長關系。進一步觀察1992年以后的全國教育經費的總投入，容易看出，教育經費投入的增長與城鎮化率的提高密切相關。類似的，郭書君和米紅（2005）5發現，我國的高等教育入學率與城市化率的相關系數高達0.942，高等教育規模與城市化水平和社會經濟的發展存在著高度的一致性, 符合世界各國的“高等教育規模與城市化進程聯動發展”這一普遍規律。（三）教育對城鎮化的拉動作用估算利用1997-2005年全國各省的面板數據，我們用固定效應的回歸模型估算了各項教育指標對城鎮化水平的拉動作用。在控制人均財政支出、交通、人均FDI、對外依存度和人

14、口撫養比等因素后發現，人均受教育年限每增加1年，城鎮化水平會提高2.2個百分點（數據和結果見附件2）。在不同層次的教育水平中，高等教育對城市化的拉動作用相對更為重要。大學以上學歷的人口比例每增加1個百分點，城鎮化率會增加0.40個百分點；而中學學歷的人占總人口的比重增加1個百分點，城鎮化率增加0.16個百分點。根據“綱要”所制訂的完成高等教育的人口目標，到2020年我國受過高等教育的人口比例會增加10個百分點。而根據模型預測，這將帶動我國城鎮化水平提高大約4個百分點，平均每年0.4個百分點。由此看來，完成綱要的目標將成為推動我國城鎮化進程的重大力量。邏輯上，不同類型的教育對城鎮化的拉動原因是顯

15、然的，下面將從高等教育、基礎教育和職業教育三個方面進行分析。首先，高等作用對城鎮化的進程起了關鍵作用：在現行戶籍制度下，絕大多數農村的年輕人只有通過上大學后在城市正規部門就業，才能轉變為城鎮居民；另外，高等學校本身的外溢效應也更大，能更好帶動第二三產業的發展。在數據中，高等教育人口占比最多的省份幾乎也都是城市化比重最高的省份。其次，帶有略微強制性的基礎教育普遍提高了農村居民的人力資本水平，這一方面提高了其接受高等教育的可能性，另一方面也更有利于農村居民走進城市，尋找就業機會。這種狀況不僅滿足了城市工業化進程中巨量勞動力的需要，也從農村轉移出了大量閑置勞動力，同時促進了城市化和農村現代化兩個過程

16、。從數據中就可以看出，中學學歷人數的增多也對城市化的進程起了重要的拉動作用。最后，分析一下職業教育對于城鎮化過程的重要作用。所謂職業教育，是指使受教育者獲得某種職業或生產勞動所需要的職業知識、技能和職業道德的教育。加強職業教育，可以使得農村轉移出的勞動力能夠更加順暢地找到適合的職業或工作，勞動力供給與需求更加匹配，這樣城鎮化的阻力也就更小。另外，教育經費的提高對城鎮化水平的拉動作用也十分顯著。回歸結果顯示，控制其他因素之后，人均教育經費增加一倍，城鎮化率會提高7.61個百分點。圖3以中國各省1997到2005年的數據體現了這種關系。圖3：教育投入與城鎮化的關系數據來源：歷年中國統計年鑒。三、城

17、鎮化對教育資源配置的挑戰和對策拋開城鎮化的考慮，我國教育資源配置面臨的最直接也是最嚴重的挑戰就是投入不足。從絕對量上看, 長期以來，中國財政性教育經費投入占GDP 的比例始終未能達到4%，預算內教育經費相應也徘徊在3%以下。另外，多年來,國家偏重于投資高等教育,義務教育經費在三級教育中的分配比例始終未能超過60%，義務教育經費投入在整個教育投入中比例一直偏低。預算內義務教育經費占GDP的比例則始終未能超過1.5%，遠低于發達國家2.5%的平均水平，不能有效滿足義務教育發展的經費需求。一旦將上述問題納入城鎮化的背景中加以考慮，那么問題的嚴重性將更加凸顯。城市人口大規模的增長，產業的集聚和升級，對

18、我國當前的教育制度、教育結構和教育資源配置方式等均產生了很大影響，下面就從幾個方面來具體談談教育資源配置面臨的挑戰及可能的對策。（一）經濟結構失衡的挑戰從公共開支的角度來看，不僅是教育支出，包括醫療、社會保障在內的福利型支出的公共投入也是長期不足。這反映了我國公共開支“重建設輕福利”的結構性失衡，其原因主要是以經濟增長為核心的發展戰略扭曲了各級政府的激勵機制，導致政府比較在意短期的收效，而忽視了在長期起重要作用的教育、醫療等項目。具體說來，由于官員任期短，在任內急于出成績，而福利性支出難以在短期內收到效果，另外其結果也不如經濟增長率這樣的數值易于考核，因此和官員的激勵往往不相容，從而被忽視。誠

19、然，福利性支出難于考核在國外也是一個難題，英國著名的Atkinson報告(2005)6就詳細指出了衡量公共服務的產出和效率的困難。然而，公共開支的結構性失衡與我國過分依賴出口、內需不足、儲蓄率過高等一系列經濟結構失衡現象卻是緊密相連的。研究發現（具體結果見附件3），之所以居民儲蓄率過高、消費和內需不足，很重要的一個原因就是政府公共開支的投資導向。政府的投資性行為（特別是基礎設施投資）主要有利于企業，導致企業利潤提高，居民收入占比相應下降。國民收入分配結構向企業傾斜，進而導致居民消費率下降。以省級數據進行估算，我們發現政府基礎設施建設占財政支出比重每提高一個百分點，中國居民消費率就會降低四分之一

20、個百分點。可見，轉變政府的支出導向，扭轉公共開支的結構性失衡，加大在教育、醫療等領域的支出，有助于提高消費，提振內需。教育、醫療類的公共開支，非但不會擠出私人投入，反而會有正的外部性，會促進民間資金的進入。加大教育等類的公共支出也是當前城鎮化過程中轉變增長方式的內在要求。過去低質量的城鎮建設，在注重了交通、市政等基礎設施的同時往往忽略了教育、醫療等公共服務配套。當前發展各類型城市，包括建設小城鎮和農村居民集中安置點，一定要注重城鎮化的質量，減少基礎設施的重復建設、以及高耗能高污染的工業項目等。當下，學校、醫院是值得大力投資的公共設施，而后期經費的持續投入更是保障學校、醫院正常運轉的重要條件。對

21、學校、醫院等公共設施的投入，從預算開始就要有一個長期的計劃，防止面子漂亮、利用不足的政績工程出現。（二）人口的集聚和流動的挑戰人口集聚和流動所帶來的問題中有兩點比較突出，一是資源集中需要更多投入，二是管理流動性強的要素需要更多靈活性。1人口集聚后教育需要更高的投入城鎮化導致人口集中，使得提供公共服務的成本降低了，所以可以節約政府投入。這當然對。但是，殊不知城鎮化率提高之后，往往對公共服務的質量有了更高的要求，從效率的角度來看，政府投入應該加大才對。近年來行政區劃的縮并和集中就給了我們這樣的啟示。上世紀末到本世紀初，全國進行了大規模的“撤鄉并鎮”。由于我國高度行政化的教育資源配置方式，行政區劃的

22、合并對教育資源整合帶來了巨大的沖擊，這無疑提供了一個很好的視角供我們考察城鎮化對教育資源投入的影響。1995年，我國鄉鎮的數目一共是47136個，到2000年底減少為43511個，而到2007年，這個數目進一步減少為34369，之后才基本穩定下來。屬于城市行政范疇的街道辦事處數目雖略有增加，但遠遠比不上鄉鎮數量的減少。鄉、鎮、街道加在一起，總的鄉級行政區劃數量從2000年的50769個減少到2009年的40858個，10年之間減少接近五分之一。與此同時，中小學教育機構的數量也在大幅減少。小學校數量從2000年55萬所減少到2004年的39萬所和2007年32萬所，到2009年減少為28萬所，減

23、少一半；而初中從2000年6.3萬所減到2009年的5.6萬所，減少大約九分之一。普通高中數量則變化不大。與學校數量減少同步的，是中小學教育投入的逐年加大。投入總量加大而學校數量減小，這必定伴隨校均投入的大幅提高，無疑有助于提高教育質量。相對于小學的大幅減少和初中數量的小幅減少，高中的數目變化則很小，這說明行政區劃縮并一般不會減少對較高層次的教育需求。撤鄉并鎮這一歷史經驗啟示我們，在城鎮化、人口集聚之后，包括學校建設在內的教育資源面臨整合的問題，而加大投入則是保障質量提升的必要條件。實際上，在城鎮化進程中加大投入可以起到改變農村教育落后面貌的效果。現代教育理念認為，教育是培育公共意識的行為，要

24、達到一個好的教育效果，就要把受教育者集合起來，處在一個公共環境之中。目前中國農村教育存在學校布點分散，條件簡陋，教師隊伍流失嚴重，教學質量低下等問題，更重要的是缺乏一個良好的公共環境。其中的關鍵瓶頸就在于人口分散，沒有條件大幅度提升教育質量。而城鎮化則是解決這一問題的重要途徑。以鄉鎮為單位，把學生聚集起來，教育的對象多了，培育公共意識的條件相對也就更好了。從這個角度來講，“教育城鎮化”對實現完整意義上的城鎮化大有裨益。集中財力、物力，在縣城、集鎮修建教育園區和寄宿制學校，把全縣的高中和大部分初中學校辦在縣城或條件較好的集鎮，以吸引優秀大學生畢業生在此任教，使廣大農村學生享有與城鎮學生同等優質的

25、教育資源。目前，“教育城鎮化”在實踐中已有諸多成功嘗試。例如黑龍江富錦市實施農村學校集中辦學，建設了寄宿制學校工程；海南省2008年開始在8個貧困縣實施“教育移民”,分步將邊遠貧困地區中小學生整體搬遷到縣城或人口較多的鄉鎮集中就學；山東平原縣2008年農村初中全部“農轉非”，農村孩子全部進城讀初中；四川內江市在學校生源總量大幅減少，學生的流動性也大大增加的大背景下，撤并村小，教育教學設備向完小和中心校集中，改善了這些學校的辦學條件。總的來講，隨著城鎮化過程中人口的集中，如果能夠充分利用教育行業正的外部性，適時加大投入、整合教育資源，其產出效率將會大大提高。尤其是通過大力補助寄宿制學校，幫助農村

26、學生到城鎮就學，有助于盡快實現城鄉教育均等化。考慮到教育面對的對象僅是學生群體，不像醫療、交通、通訊等公共服務面對的是全部人群，在教育上最有可能率先實現公共服務的均等化。2 流動人口的增加需要更靈活的教育資源配置根據第五次全國人口普查資料推算，2000年中國大約有14周歲及以下的流動兒童1400萬，占流動人口總量的14%左右。我們關于城鎮化的研究發現，大多數農民工是希望在城里留下來的，把家人接到城市居住、把子女接到城市就學是他們的最終目標。據統計，在全國適齡流動兒童中，未按要求入學接受義務教育的比例為4.8%，高于全國兒童3.3%的相應比例。全國大約有40萬流動兒童沒有接受應有的義務教育，這是

27、中國政府面臨的重大問題。流動人口子女受教育問題的根源是戶籍制度和與之相關的教育經費撥款制度。在城鎮，以往的教育資源配置是按照戶籍來進行的，加上義務教育經費投入本身就嫌不足，流動人口子女的義務教育往往得不到地方政府重視，處于“邊緣化”狀態。這也是出現許多無法保證質量的打工子弟學校的原因。現行的針對流動人口子女義務教育財政政策，只是規定了流入地的教育責任，但并沒有規定流出地政府的財政責任，也不可能實現流出地的教育經費與流入地的某種聯動。因此，解決流動人口子女就學問題在財政上存在巨大困難。若是通過增加流入地政府的財政撥款來解決流動人口子女在流入地公立學校的上學經費，會給當地財政造成很大的壓力，因此流

28、入地的公立學校對流動人口子女的接納能力十分有限。面對這一巨大挑戰，解決的辦法唯有國家加大投入，并采取更加靈活的方式來分配和管理教育資金。除了吸納和規范社會資金辦學外，城市政府應當在義務教育方面打破戶籍兒童和外來流動兒童的界線，實行統一的方針政策和管理措施。流入地教育部門應該統籌安排，增加投入，改善辦學條件，把流動人口子女入學作為當地普及義務教育的責任之一，盡量使流動兒童能在流入地享受到公平的義務教育權利。而針對流動人口子女的教育經費理應由各省和中央財政解決。（三）擴大準入以應對高等教育投入不足前面已經談到，高等教育對城鎮化的拉動非常明顯，而城鎮化的推進也對高等教育提出了更高的質量需求。然而，我

29、國高等教育面臨的一個困境卻是高校普遍的嚴重負債。以當前高校的創收能力，連利息都難以負擔，許多“985”高校的負債都在10個億以上。于是，我國高等教育的一個重要難題就是如何在經費有限的前提下提高質量。如果迫于財務壓力，一味的提高學費，就可能加重貧困學生的失學問題，破壞公平教育的基本原則。如果繼續盲目擴大規模，則有可能使質量降低、文憑貶值，加劇自1999年擴招以來社會對高等教育的某些負面看法。在這種情況下，如何才能既保證質量，又能擴大投入？不妨來看看西方的經驗。從西方高等教育的發展歷史看, 最初的大學是從13世紀的教會學校和城市學校自發發展起來的,其存在和發展并不依賴城市的開放性。隨著社會的發展,

30、為了滿足人口日益增長下社會的需要,大學的功用不斷地被拓展。在這種情況下，民間投資教育成為一種風氣。當經濟發展到一定階段，許多企業家和商人把眼光投到了高等教育上，花巨資興辦私立大學。美國從1850年到1920年，城鎮人口比例從10%上升到50%。城鎮化過程中產生了大量的資本盈余，大批商人把自己掙得的錢投向了教育，一時間私立大學興起，并成就了一批世界知名的大學。這其中斯坦佛大學的故事值得一提。1884年當選為國會議員的美國鐵路大王、加利佛尼亞州前州長斯坦佛，決定籌資五百萬美元興辦一所大學。經過六年的籌建，斯坦佛大學在1891年開學，隨后迅速脫穎而出，成了美國西海岸最著名的大學。以斯坦佛大學為中心，

31、周圍的大片農場最終發展成為“舊金山-圣何塞”都市區，孕育了著名的高科技基地硅谷。可見，城鎮化催生了大量私人資本盈余，這正是引導民間資金進入高等教育的契機；同時，高等教育的發展會反過來加速城鎮化。與西方的經驗類似，我國在城鎮化進程中也逐漸出現了一批熱衷于高等教育的企業家這種熱衷包括利益上的熱衷和情感上的熱衷。利用這種動機,就成為解決高等教育投入不足的一條思路。如前所述，當前需要調整經濟結構、提振內需，于是就更應該努力開拓第三產業、大力發展高等教育。這中間的阻力主要源于過度管制。事實上，政府對于高等教育應該起到質量控制的監管角色，但是不應該設置過多的門檻，阻礙民間資金的進入。減少管制、擴大準入，吸

32、引社會資金進入醫療和教育等行業，與這些行業的公益性并不矛盾。公益性并不代表沒有成本，有些服務由政府提供很可能成本更高。醫改的經驗就啟發我們，只有擴大市場準入，才能真正滿足對這些服務的需求。需要指出的是，“高等教育產業化”盡管為許多人所詬病，但其實是一個似是而非的概念。在人民群眾對高質量的高等教育的巨大需求面前，供給不足才是真正的問題，而解決供給不足唯一的辦法只能是加大投入，并且擴大準入。從這個角度來說，目前的高等教育仍然是高度管制的，遠遠談不上什么市場化和產業化。實際上，“綱要”就提出要鼓勵民辦教育，并且把深化辦學體制改革的目標設定為“形成以政府辦學為主體、全社會積極參與、公辦教育和民辦教育共

33、同發展的格局”。（四）教育資源配置中的公平問題城鎮化帶來人口和經濟活動的集中，這種情況下集中配置教育資源可以提高效率。然而，資源的集中勢必會帶來不公平的問題。以教育城鎮化為例，由于好的學校和師資都往中心校集中，鄉初中大量消失，村小學的生源和師資大量流失，留下的那部分學生所獲得的教育資源就會變少。趙人偉和李實（1997）7的研究發現，造成收入差距擴大等一系列不均等問題的一個重要影響因素就是受教育機會和水平的不均等。理解和應對這一問題，關鍵是要認識到，城鎮化、集中和集聚是不可阻擋的自然趨勢；要減少不公平，只能靠更為有效的配置與轉移支付，而不能為資源和要素的流動人為設置障礙。這方面要吸取醫療改革中的

34、經驗。前幾年，國家對農村衛生的投入加大，不少鄉鎮衛生院都翻修一新，但門可羅雀。究其原因，乃是缺乏合格的醫務人員和常規的經費，因此自然吸引不到病人。這說明，即便是提供公平性的服務，也要清楚需求。面對客觀存在的城鄉差距，需要加大政府的公共支出，在合理的成本下，保證城鄉所有學生能至少享受到基本標準的教育。除此之外，政府通過放開一部分高端的教育服務，集中財力在基礎教育上，對欠發達和農村地區加大轉移支付。實際上，保障基礎教育與開放高端市場是并行不悖和相互促進的。以美國的經驗看，除了私立大學，私立中小學為數眾多，同時一些公立學校還以特許學校(charter school)的形式變成民營，擴大辦學多樣性和靈

35、活性。不同類型的教育服務并存，滿足不同群體的需要。目前，我國教育資源過分集中于一些大城市，名牌大學和中小學中的名校獲取了過多的資源。對于小城鎮，盡管相比周邊的偏僻鄉村教育資源更多，但與大城市還不在一個水平，因此仍然需要加大投入。從這個意義講，教育資源配置的不公平主要體現在大城市和縣城以下的區域，而教育城鎮化并不會加劇這種不公平。如果把高端的教育需求開放給社會去投入，省下來的錢就可用于農村基礎教育。對于后者，與其不切實際的謀求絕對均等，不如進行適當的集中。在縣城、集鎮修建教育園區、寄宿制學校，可以把人口流動造成的留守兒童的中學教育問題在城鎮更好的解決。四、政策建議在綜合分析了城鎮化對教育資源配置

36、帶來的挑戰之后，下面集中談幾點政策建議。（一）更靈活的配置教育資源城鎮化的核心是人口的流動和集聚，這造成資源配置的巨大困難。隨著人口管理從戶籍管理轉向居住地管理，教育服務也要相應的轉向，以適應人口城鎮化的要求。此外，教育同醫療一樣，說到底還是服務業。教育所提供的，最終并不是有形的書本，而是教師的服務。對服務的定價在經濟學上一直是個難題，因此在實際中教師和醫生的服務往往沒有得到足夠的回報。簡單的講，提高教育質量，必須要靠提高教師的報酬才能實現。所謂“優秀老師每三年進行一次村城輪換”這樣的想法，則是完全忽略了教師的激勵問題，即使推行也只會降低教育質量，并不會帶來教育狀況的改善。（二）對基礎教育要下

37、決心加大投入要想達到“綱要”提出的到2012年教育經費占GDP比例增至4%的短期目標，肯定要加大政府投入，尤其是基礎教育的投入。所謂“堅持教育的公益性原則”，主要也是針對基礎教育而言。李宏彬和張俊森（2008）8指出，中國的城鎮教育投資具有較高的回報率，不僅要加強居民個人的投資，更要以政府為主體進行教育投資。從財政角度來講，可以探討教育經費的籌資結構改革，以扭轉地方政府對教育投入激勵不足的狀況。尤其是基層政府，承擔了大量的教育支出義務，但相應的收入卻很少。一種可以考慮的辦法，是以制度化的方式，從地方的土地出讓收入中撥付一定比例的教育基金，這相當于把城鎮化和教育投入相掛鉤，使得政府從人口的集聚中提取部分剩余，