1、建立農民工社會保障制度的模式探討 中國網 時間： 2008-02-10發表評論>> 摘要：農民工是我國工業化和城市化發展過程中出現的特殊勞動力群體，他們為城市繁榮和農村發展作出了重大的貢獻，但是卻沒有享受到相應的社會保障。為了促進農村剩余勞動力向城市轉移、實現社會穩定和諧，針對農民工的過渡性、流動性大和收入低等特征，應該根據具體情況區別對待，以就業方式為標準對農民工群體進行劃分，對穩定就業和不穩定就業的農民工實行分層分類保障的模式。同時，要推動相關的制度改革和政策落實，共同配合農民工社會保障制度的建立。 農民工是當代中國城市的特殊群體，特指具有農村戶口，卻在城鎮務工的勞動者。農民工

2、已成為我國產業工人的主體。根據第五次人口普查資料，農民工在第二產業從業人員中占58%，在第三產業從業人員中占52%，在加工制造業從業人員中占68%，在建筑業從業人員中占80%。他們為城市繁榮和國家建設作出了重大貢獻。然而，作為城市的“邊緣人”，農民工享受的社會保障程度很低。2006年8月，國家統計局對全國范圍內農民工（包括固定崗位就業的農民工和靈活就業的農民工）的調查顯示，農民工購買保險比重較低，沒有購買養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險的農民工分別占被調查農民工總數的73.37%、73.77%、84.65%、67.46%。另外，已參保農民工的退保問題嚴重，部分地區農民工的養老保險的退保率

3、甚至高達95%以上。參加醫療保險的農民工盡管可以享受醫療費用報銷，但由于只報銷超出起付線部分的一定比例，農民工仍然要自負一部分，對于難以承受自負部分的農民工來講，實際上也享受不到相應的待遇。從社會救助方面來看，現行城鎮社會救助體系只是覆蓋城鎮戶籍人口，農民工享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助，在因失業、疾病、意外傷害導致生活陷入困境時，往往孤立無助。一 農民工社會保障權益缺失的原因農民工參保率低，社會保障權益缺失，究其原因，主要有以下幾個方面。（一）城鄉二元社會結構是農民工社會保障缺失的根源1998年以來，我國全面推進社會保障制度改革，但迄今為止的各種社會保障制度改革的思路基本上還是以戶

4、籍為基礎，且重心明顯傾向于城鎮。而自從原有的集體保障和合作醫療制度隨著集體經濟的瓦解而喪失后，農村基本上陷入了依靠單一的傳統家庭保障的境地。農民工雖然進入城鎮從事非農產業，但由于他們還是農村戶口，身份依然是農民，所以仍被屏蔽在城市的社會保障體系之外。雖然有些地方制定了有關農民工社會保險的暫行辦法，但由于種種原因，絕大多數農民工仍然游離于社會保障的“安全網”之外。（二）現行社會保險制度不適應農民工的特點1.城鎮社會保險門檻高，操作缺乏靈活性現行社會保險制度是從傳統計劃體制下國有企業職工保險轉化而來的，保險費率的設計上包括了轉制成本。由于承擔了國有企業歷史債務負擔，現行各地城鎮社會保險的費率普遍很

5、高。企業繳納的基本養老、醫療和失業三項保險費平均為工資總額的28%，個人繳費為11%，企業和農民工普遍感到負擔太重，降低了參保積極性。另外，有的地方規定退休前5年必須到該地參保，更加大了農民工的參保難度。2.社會保險關系無法轉移，農民工參保后的權益得不到保障由于地區發展差距大，以及社會保險設計缺陷，養老和醫療等社會保險制度被分割在2000多個統籌單位（多為縣市級統籌）內運行，各統籌單位之間政策不統一，費率不統一，導致了地區間的轉移接續困難，不適應農民工流動性大、工作轉換頻繁的特點。按照現行規定，職工跨地區流動時只轉移養老保險個人賬戶，不轉移社會統籌資金，因此，農民工社保關系的轉移實際是不可能的

6、。3.允許退保實際上損害了農民工權益現行養老保險政策允許農民工退保，結果導致農民工流動時反復參保、退保，由于農民工退保只退個人上交的，企業上交部分大多被留給政府，用以填補城市社保基金的缺口，直接損害了農民工享受社會保障的權益，也影響了用人單位的參保積極性。（三）社保立法不健全，缺乏對農民工社會保障的法律保護自1998年以來，我國相繼建立了城鎮職工養老、醫療保險等相關法律，但關于農民工社保問題沒有相應立法。由于缺乏全國性的法律規定，在促使企事業單位履行繳納農民工保險金義務時，很難獲得法律的保護，也無法通過司法途徑來強制保障企事業單位如約履行。目前，雖然有一些零散的地方性法規和一些規范性文件對農民

7、工的社會保障權益加以規定，但因為各地法規不統一，做法也各不相同，彼此之間常存在許多不協調甚至矛盾之處，從而使現有的關于農民工社會保障的地方性法規和規范性文件無法發揮出應有的作用。（四）農民工、用人單位和地方政府均存在短視行為，參保不積極從農民工自身來看，一方面對參保不夠重視，另一方面也對現行社會保險制度缺乏信任，對自己以后能否享受養老待遇心存疑慮。由于現行養老保險制度規定按月享受基本養老金的最低繳費年限為15年，而農民工流動頻繁，如果不能實現轉移接續，多數很難達到該年限標準。所以農民工在離開參保地時一般都選擇退保。從用人單位來看，農民工所在單位多為民營企業、外資企業、鄉鎮企業以及個體工商戶，主

8、要集中在建筑、餐飲、服裝等技術含量較低的勞動密集型行業。這些用人單位為追求利潤，千方百計減少人工成本，不重視人力資本投資，主觀上也不愿為農民工投保社會保險。從地方政府的角度看，由于擔心推進農民工參保會提高本地企業的經營成本，影響當地的投資環境和地方的經濟發展，因而也缺乏推動農民工參保的積極性。二 農民工社會保障的定位和制度選擇農民工是介于農民與工人之間的一個特殊社會階層，過渡性是農民工群體最基本的特征。在城鎮化過程中，現有的農民工會不斷分化，大部分可能成為城鎮居民，也有一部分可能因種種原因不得不返回農村。而農村剩余勞動力的大量存在會源源不斷地補充農民工群體。無論農民工的定位是農民還是工人，最后

9、只能是絕大部分成為工人，少部分回到農村。農民工的過渡性特征決定了針對這個群體的社會保障制度安排也是過渡性的，社會保障的基本制度安排所提供的是一種“過渡”的途徑和機制。土地是農民工因其身份而獲得的最后的保障，割斷農民工與土地的聯系，就必須提供對等甚至更優越的保障替代安排。農民工社會保障制度的安排并非重新構建新的社會保障體系，而是在銜接現有社會保障體系的前提下，通過制度創新，發揮社會保障的吸引、分化功能，推動農民工向市民的轉化，同時將無法適應城市發展的農民工淘汰回農村。針對農民工群體自身構成的復雜性及其對社會保障需求的差別，應該根據具體情況區別對待，以就業方式為標準對農民工群體進行劃分，實行分層分

10、類保障。將穩定就業（從事正規就業，建立勞動關系，以及事實勞動關系5年以上）的農民工納入現行制度，參加城鎮養老、醫療、失業、工傷等社會保險，同時改革和完善現行的養老和醫療保險制度，使穩定就業的農民工能夠享受其待遇。對不穩定就業（簽訂短期合同，頻繁流動以及從事各種靈活就業的）的農民工引入過渡性的辦法，除工傷、失業保險按現行規定執行外，養老保險先建個人賬戶、不建社會統籌，實行過渡性的個人賬戶制度，將本人的社會保障權益直接記入個人賬戶；醫療保險先建社會統籌、不建個人賬戶，實行低門檻、保大病、管當期。隨著我國社會保障制度的改革完善，在基礎養老金實行全國統籌之后，再將農民工逐步納入統一的城鎮社會保障體系。

11、三農民工社會保障制度的模式設計1（一）按工傷保險條例為農民工參加工傷保險所有用人單位都要按工傷保險條例規定為農民工參加工傷保險，使得農民工和城市企業職工在工傷保險面前不再有差別。首先保證采掘業、建筑業等高風險行業的農民工盡快參保。目前沒有參加工傷保險的企業，也要按照有關規定，讓農民共享受到工傷及職業病的補償。要強化工傷預防工作，探索適合我國國情的工傷預防工作模式和工作機制，從源頭上遏制工傷事故和職業病的發生。（二）加快建立農民工大病醫療保險在城鎮職工醫療保障制度框架內，有針對性地開展農民工大病醫療保險，提供當期住院醫療保障。鄉鎮企業的本地農民工既可參加當地的新型農村合作醫療，也可參加農民工大病

12、醫療保險。大病醫療保險實行社會統籌，不搞個人賬戶，基金單獨管理，單獨使用。根據農民工大病發病率實行低費率，費率一般控制在2%，由單位負擔，農民工個人不承擔繳費責任。同時，要根據農民工的實際情況，適當調整醫療保險的起付線、個人自負比例、等待期、住院押金等方面的政策，降低門檻，使農民工更容易享受到有關待遇。已參加城鎮職工大病醫療保險的農民工，原則上不再同時參加新型農村合作醫療。農民工患大病時不愿或無能力在城市治療的，可制定相應的措施，將大病醫療保險關系和資金轉入農村合作醫療，或一次性提供住院醫療費用補貼。（三）建立適合不穩定就業農民工特點的過渡性養老保險制度對于不穩定就業農民工的養老保險宜實行個人

13、賬戶積累模式，實行低費率、低保障待遇。繳費由用人單位和個人共同負擔，以單位繳費為主，繳費額一般不低于職工工資總額的10%，個人繳費一般不高于工資收入的5%，全部繳費計入個人賬戶。按農民工身份證號碼在銀行建立個人賬戶，在全國范圍內實行一人一戶，農民工因工作單位變動時無論流動到哪里，均向此唯一的賬戶繳費，不需轉移養老保險關系和基金。個人賬戶儲存額用于支付養老金，不能提前支取，也不能退保。為農民工發放個人賬戶卡，供其查詢繳費記錄和賬戶積累情況。農民工不分男女，最低領養老金年齡均為60歲。不設置最低繳費年限門檻，農民工達到該規定年齡時，即可參照城鎮職工基本養老保險個人養老金計發辦法按月領取本人的養老金

14、。由國家財政撥專款為農民工養老保險建立調劑基金，參保農民工的個人賬戶積累領完后，由調劑基金賬戶支付。參保農民工死亡后，其個人賬戶余額可由其配偶等法定繼承人繼承。對轉入城鎮企業職工基本養老保險的農民工，可按照繳費比例和個人賬戶規模折算為城鎮職工基本養老保險繳費年限，調整個人賬戶規模，劃分個人賬戶和社會統籌基金；對回鄉務農的農民工，可將農民工養老保險個人賬戶積累額轉入本人所在原籍的農保制度，并改按農村社會養老保險制度執行待遇計發；農民工轉換工作地點，在不同統籌地區參保繳費的，其個人賬戶和保險權益，既可以只接不轉，建立權益結算系統，退休時根據全國統一的規定由有關地區分別支付養老金；也可以轉到新的工作

15、地區，按當地繳費標準折算接續，但不允許退保。（四）推動穩定就業農民工參加城鎮職工社會保險對穩定就業的農民工，應按現行城鎮職工社會保險制度參加養老、醫療、失業、工傷等社會保險。還應結合完善現行城鎮職工社會保險制度，進一步推進穩定就業農民工的參保，保障其合法權益：第一，通過強化征繳擴大覆蓋面，努力實現應保盡保。第二，完善社會保險關系轉移接續辦法。目前，由于養老、醫療保險統籌層次低，接近退休年齡的人在工作變動之后，轉入地不愿接受其社會保險關系，需要對此做出全國統一的規定。第三，提高統籌層次，逐步實現基本養老金的全國統籌。（五）建立農民工應急救助機制農民工在城鎮缺乏生活基礎，是城市中最困難的群體之一。

16、為保障其基本生活和權益，應由地方政府出資建立農民工應急救助機制。當農民工遭遇意外傷害、重大疾病或失業等風險而使生活陷入困境時，由當地民政部門給予臨時性、一次性的應急救助。四妥善解決農民工社會保障問題的建議農民工社會保障工作涉及面大，政策性強，要破解這一復雜難題，必須從多方面著手，推動與此相關的制度改革和政策落實，共同配合農民工社會保障制度的建立，促進社會協調發展。（一）深化戶籍制度改革，逐步取消戶籍制度及附著其上的各種歧視性制度農民工之所以成為遷徙的候鳥往返奔波于城市與農村之間，帶來一系列社會問題，其根源是因為戶籍制度及附著其上的各種歧視性制度。只有取消戶籍制度，逐步實現公民遷徙自由，才能使一

17、部分工作穩定和有能力的農民工逐步在城鎮落戶，推進城鎮化，減少農民數量，最終解決中國的“三農”問題，消除社會保障領域存在的二元現象。改革戶籍制度，徹底拆除分割地區和城鄉的圍墻，形成人人平等、公平競爭、尊重個人選擇的市場遷移機制，使一些有能力的農民工進入勞動力市場，獲得城市社會保障，而不是作為一個群體被排斥在城市社會保障體系之外。（二）加強監督，規范用工，切實保護農民工權益1.要求凡用工者必須簽訂正式合法有效的勞動合同勞動合同是規范用人單位和農民工雙方權利與義務的法律文件，可以有效地保護農民工利益。但現實中，簽訂勞動合同的農民工僅占40%，且其中不乏有損農民工利益的條款，全面推行勞動合同制度已成為

18、當務之急。政府需加大監督力度，推動各類企業同農民工簽訂勞動合同，重點抓好農民工比較集中的建筑、采掘、餐飲、加工等行業的勞動合同管理工作，對不簽訂合同、有損農民工利益者加以嚴懲。同時，制定適合于農民工的勞動合同示范文本，告知工資發放、社會保險、勞動安全、工作時間和休假制度等方面的規定，引導農民工為了自身利益，行使自己的權利，上崗前與用工單位簽訂勞動合同。2.依法強制用人單位為農民工參保為農民工建立各種社會保險，不僅是用人單位的義務，同時也是農民工的權利。要進一步加強社會保險立法，規定嚴厲的法律責任，通過加大違法成本，促進企業依法參保繳費；加強勞動保障監察執法力量，強化執法力度，督促用人單位依法登

19、記、申報和繳費，對拒不履行法定社會保險責任的，要依法處罰。（三）建立工會組織，健全利益表達機制，保持順暢的農民工利益訴求渠道資強勞弱是市場經濟中一種普遍的現象，由于掌握的資源很少，農民工盡管人數眾多，但在公共決策中缺乏話語權。為了讓農民工的利益訴求能夠通過合法的、制度性的渠道加以表達，充分維護農民工的合法利益，建議在城市中按照街道設立農民工工會，該工會主要負責本街道轄區內農民工的管理和服務工作：首先，對本轄區的農民工實行登記，對登記數據實行網絡化管理，便于對農民工進行跟蹤管理。其次，在農民工工會中安排專門人員，負責處理農民工的勞動糾紛、子女教育和社會保障等事宜，充分發揮工會對農民工社會保障的監

20、督作用，為陷入勞務糾紛的農民工聯系法律服務機構，提供法律援助，幫助農民工運用法律手段保護其社會保障權益。第三，當農民工失業時，工會組織應該根據該農民工自身條件為其提供或介紹更多的勞動機會。（四）改革土地制度，實行土地換保障近年來，隨著我國經濟的快速發展，越來越多的農民離開土地進城打工，使農村大量土地被拋荒。而日本在對待土地經營權方面，對征用土地的農民采取土地換保障的做法。參照日本農民年金制度，可以在我國建立農村土地承包權制度，允許土地經營權的轉讓。對進城達到一定年限、在城鎮有了較為穩定的職業與收入的農民工，在其自愿的前提下，政府可以收回其土地使用權，同時輔之以城鎮最低生活保障制度，實行土地換保障。這樣