1、民營銀行市場退出法律問題研究任祥玉（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽合肥230601）【摘要】國家鼓勵(lì)民間資本發(fā)起設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的民營銀行。民營報(bào)行的市場退出是市場優(yōu)勝劣汰法則的體現(xiàn)。我國民營報(bào)行市場退出方面存在的問題有：現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏完善的民營像行市場退出的規(guī)定；行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的強(qiáng)制性市場退出占主要地位；坎乏有效的根行市場退出風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度；銀行市場退出之前的救助機(jī)制不健全。為了更好地發(fā)展民營銀行，應(yīng)完善其市場退出法律法規(guī)，加快建立存款保險(xiǎn)制度，健全民營銀行市場退出前的救助體系。【關(guān)鍵詞】民營銀行；市場退出；存款保險(xiǎn)【中圖分類號(hào)JD922.281【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A【文童編號(hào)】16732391（2014）03-

2、0106032013年7月1日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于金融支持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的指導(dǎo)意見（以下簡稱意見）。意見指出，當(dāng)前，金融運(yùn)行總體是穩(wěn)健的，但資金分布不合理的問題仍然存在，與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的要求不相適應(yīng)。意見第9條指出，耍進(jìn)一步擴(kuò)大民間資本進(jìn)入金融業(yè),嘗試由民間資本發(fā)起設(shè)立自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的民營銀行。意見一出臺(tái),眾多大型民營上市公司就發(fā)布公告，表示計(jì)劃申請或已經(jīng)申請建立民營銀行。其中包括蘇寧云商（002024）申請?jiān)O(shè)立“蘇寧銀行”、凱樂科技（600260）擬設(shè)立注冊資木為20億元的“荊州銀行”、紅豆股份（600400）的大股東紅豆集團(tuán)籌備建士“蘇南銀行”等。民間資本大規(guī)模進(jìn)駐金融業(yè)，

3、開辦民營銀行,其中肯定有-部分要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律而被市場淘汰。這就是民營銀行市場退出問題。而在我國，銀行業(yè)的市場退出機(jī)制卻并不健全。一、民營銀行和市場退出的概念（一）民營銀行國外的商業(yè)銀行基本上都是私有的，并不存在民營銀行。民苜銀行是與國有銀行相對應(yīng)的概念，學(xué)界對其定義暫時(shí)還沒有達(dá)成共識(shí)。學(xué)者們主要是從以下三個(gè)方面進(jìn)行闡釋的:一是從產(chǎn)權(quán)的角度，將民營銀行定義為民間資本獨(dú)資或控股的銀行。二是從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的角度，將民營銀行定義為具有現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的銀行。三是從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的角度，將民營銀行定義為為中小企業(yè)融資服務(wù)的銀行虬筆者認(rèn)為，民營銀行是商業(yè)銀行，具有商業(yè)銀行的特征。因此,從產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的角度定義民營銀

4、行更為合理。原因如下：一是我國現(xiàn)存的商業(yè)銀行都是具有現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的銀行，并且大部分己經(jīng)在國家的號(hào)召之下開展了中小企業(yè)融資業(yè)務(wù)；二是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)民營銀行的“民有”。它不是國家的銀行，而是股東的銀行，甚至是債權(quán)人的銀行。民營銀行的經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等都?xì)w屬于民間和私人，而不是國家或國有資本。因此，民營銀行是由民間資本控股或獨(dú)資設(shè)立的風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)、產(chǎn)權(quán)歸資本所有者的商業(yè)銀行（以下分析均基于民營銀行是商業(yè)銀行的觀點(diǎn)展開）。民營銀行應(yīng)該在人民銀行法、商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、企業(yè)破產(chǎn)法等法律框架內(nèi)運(yùn)行，接受金融監(jiān)管部門的監(jiān)督。（二）市場退出企業(yè)的市場退出要面對退里壁壘，同時(shí)會(huì)產(chǎn)生退出成本,包括經(jīng)濟(jì)

5、成本、社會(huì)擊本以及成本的外部化。銀行業(yè)是我國金融體系的核心。因此，商業(yè)銀行的退出成本較高。其中，相對于經(jīng)濟(jì)成本，商業(yè)銀行市場退出的社會(huì)成本以及成本的外部性更高。商業(yè)銀行的退出會(huì)影響投資者對市場的信心、整個(gè)金融系統(tǒng)的安全、本國乃至世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。為了規(guī)制銀行市場退出帶來的不利影響，政府-般都設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，在法律框架下組織銀行有序退出。我國現(xiàn)行的銀行退出方式主要有并購、撤銷、解散以及破產(chǎn)四種。但是，除了銀行間的并購時(shí)有發(fā)生以外，其他三種方式在我國銀行業(yè)中幾乎還未發(fā)生過。二、民營銀行市場退出方面存在的問題我國的金融發(fā)展類型不是市場自發(fā)型，而是政府主導(dǎo)型。雖然法律未禁止民間資本設(shè)立銀行，但是民間資本若

6、想涉足銀行業(yè)，就必須經(jīng)過政府的“同意”。國務(wù)院出臺(tái)意見，鼓勵(lì)民間資本設(shè)立民營銀行，是非常大的突破。加拿大西安大略大學(xué)休倫學(xué)院終身教授徐滇慶認(rèn)為，判斷民營銀行試點(diǎn)是否成功的標(biāo)準(zhǔn)不在于批準(zhǔn)多少家進(jìn)入，而是在不影響地區(qū)和全局金融穩(wěn)定的前提下，若干年以后能否成功地關(guān)掉不合格的銀行虬筆者也贊同這種觀點(diǎn)。既然市場退出如此重要，那么，現(xiàn)行的市場退出機(jī)制是否符合實(shí)際需要呢？答案是否定的。（-）現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏完善的關(guān)于銀行市場退出的規(guī)定隨著金融機(jī)構(gòu)的不斷發(fā)展，我國相繼出臺(tái)了一系列金融法律法規(guī),對商業(yè)銀行市場退出的條件、程序、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)等作出了初步指導(dǎo)和安排。這些法律法規(guī)主要包括商業(yè)銀行法、中國人民銀行法、銀行業(yè)

7、監(jiān)督管理法、企業(yè)破產(chǎn)法、金融機(jī)構(gòu)撤銷條例等。這一系列法律法規(guī)雖然對銀行市場退出的適用條件、退出辦法、程序等作出了規(guī)定，但大多是原則性規(guī)定。商業(yè)銀行的市場退出是一個(gè)復(fù)雜的問題，不是僅憑原則性規(guī)定就可以解決的。我國的商業(yè)銀行破產(chǎn)一般適用企業(yè)破產(chǎn)法中關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)的規(guī)定。但是，企業(yè)破產(chǎn)法的相關(guān)規(guī)定也只體現(xiàn)了破產(chǎn)企業(yè)的共性，并沒有對商業(yè)銀行的破產(chǎn)作出特殊規(guī)定。因此，銀行業(yè)的破產(chǎn)在實(shí)踐操作中存在很多技術(shù)上的問題。例如，在何種情況下可以啟動(dòng)銀行破產(chǎn)程序，哪些主體可以申請銀行破產(chǎn),債權(quán)人如何申報(bào)債權(quán)，債權(quán)人會(huì)議如何召開,破產(chǎn)銀行管理人如何確定,如何界定銀行破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)范圍等問題，在現(xiàn)行法律中均找不到答案叫（二）行

8、政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的強(qiáng)制性市場退出占據(jù)主要地位縱觀我國銀行市場退出發(fā)展史，可以發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)在銀行市場退出時(shí)處于主動(dòng)地位。行政機(jī)關(guān)決定哪家銀行需要關(guān)閉或撤銷、清算管理人由何人擔(dān)任等事務(wù)。這種強(qiáng)制性的市場退出機(jī)制，如1998年政府決定關(guān)閉海南發(fā)展銀行案，在我國一直占據(jù)主要地位。該退出方式會(huì)產(chǎn)生很大的弊端。母度的行政干預(yù)背離了優(yōu)勝劣汰的市場法則，等于蚤相鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)不負(fù)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)行為，為更加嚴(yán)重的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)埋下了伏筆。隨著金融全球化、自由化的發(fā)展，我國這種行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的強(qiáng)制性市場退出已不能適應(yīng)銀行業(yè)的發(fā)展趨勢。（三）缺乏有效的很行市場退出風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度主要指的是存款保險(xiǎn)制度。在商業(yè)銀行市場退出時(shí)

9、，存款保險(xiǎn)制度可以給予存款人最大限度的保護(hù)。作為商業(yè)銀行，民營銀行應(yīng)具有吸收存款的功能。金融機(jī)構(gòu)市場退出的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制本身就帶有很強(qiáng)的政策性安排的意味，一般都是由專業(yè)的機(jī)構(gòu)來處理的。我國尚未建立這種顯性的存款保險(xiǎn)制度。而在隱性的擔(dān)保機(jī)制下，居民的全部存款風(fēng)險(xiǎn)均由國家“買單”，政府給予個(gè)人銀行存款隱性的全額擔(dān)保。2004年】0月的個(gè)人債權(quán)及各戶證券業(yè)務(wù)交易結(jié)算資金收購意見就規(guī)定對個(gè)人儲(chǔ)蓄存款合法本息全額收購。這種由政府全額“買單”的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)機(jī)制會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)而可能引發(fā)更大的金融風(fēng)險(xiǎn)。（四）銀行市場退出之前的救助機(jī)制不健全銀行是為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的。銀行一旦出現(xiàn)問題，就會(huì)直接影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在

10、銀行出現(xiàn)危機(jī)后、退出市場前，應(yīng)該建立救助機(jī)制。而我國尚未建立完善的救助制度。一旦銀行出現(xiàn)危機(jī)，我國的處理辦法主要是由政府指定一家穩(wěn)健經(jīng)營的銀行托管，或者合并存在危機(jī)的銀行,或者將危機(jī)銀行關(guān)閉。這些處理辦法并不能完全消除風(fēng)險(xiǎn)，還很可能會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給其他銀行,從而威脅實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三、完善民營銀行市場退出法律機(jī)制的建議（一）完善民營銀行市場退出法律法規(guī)較之國有銀行，民營銀行更應(yīng)該遵從市場優(yōu)勝劣汰的規(guī)律。其市場退出的方式應(yīng)當(dāng)以破產(chǎn)和并購?fù)顺鰹橹鳎皇钦鲗?dǎo)的關(guān)閉或撤銷的強(qiáng)制性退出。縱觀世界各國，關(guān)于銀行破產(chǎn)的立法模式主要有三種:一是銀行破產(chǎn)適用一般企業(yè)的破產(chǎn)法，如日本、英國、德國等;二京制定專

11、門的銀行破產(chǎn)法，如瑞士、挪威等：三是一般法與專門銀行破產(chǎn)法并用，如澳大利亞。我國關(guān)于銀行破產(chǎn)的條文散見于企業(yè)破產(chǎn)法、商業(yè)銀行法等法律法規(guī)中，并未形成系統(tǒng)的框架。我國可以采取一般法和特殊法并存的立法模式。對于現(xiàn)行法律法規(guī)未細(xì)化規(guī)定的銀行破產(chǎn)內(nèi)容，如破產(chǎn)前置程序、托管、接管、破產(chǎn)原因、申請人范圍、破產(chǎn)管理人、破產(chǎn)重整、破產(chǎn)清算等，應(yīng)當(dāng)制定金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例，形成系統(tǒng)的銀行市場退出法律框架。(二) 加快建立存故保險(xiǎn)制度存款保險(xiǎn)制度是保護(hù)存款人利益、維護(hù)金融安全的事后補(bǔ)救措施。當(dāng)銀行破產(chǎn)不能支付存款時(shí)，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)代為支付法定數(shù)額的保險(xiǎn)金。對民營銀行而言,存款保險(xiǎn)制度可以增強(qiáng)民眾的信心，方便業(yè)務(wù)的開展

12、。對國家而言，該制度"以使國家從組織清算中解脫出來，由專門的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為銀行市場退出的清算人，化解銀行非主動(dòng)性市場退出帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)，并且可以減少國家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。目而，世界上已有80多個(gè)國家和地區(qū)建立了這一制度。存款保險(xiǎn)制度主要有兩種模式：一是以美國存款保險(xiǎn)公司(FDIC)為代表的多種職能的存款保險(xiǎn)制度；二是以日本存款保險(xiǎn)公司(DICJ)為代表的單一職責(zé)的存款保險(xiǎn)制度。這兩種模式的主要區(qū)別在于存款保險(xiǎn)公司是否擁有資產(chǎn)處置權(quán)。鑒于此，1999年,IMF發(fā)布了關(guān)于常態(tài)下存款保險(xiǎn)具體制度的最佳實(shí)踐準(zhǔn)則報(bào)告。該報(bào)告指出：“監(jiān)管當(dāng)局須確保能迅速處置倒閉金融機(jī)構(gòu)，以保證金融秩序的快速恢復(fù)。因

13、此，由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)專門的資產(chǎn)處置組織,充當(dāng)問題金融機(jī)構(gòu)的清算人，才能保證金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)處置的迅速和高效。”對中國來說，問題不在于我們是否要引進(jìn)存款保險(xiǎn)制度，而是在現(xiàn)今已存在隱性存款擔(dān)保機(jī)制的條件下，如何將其轉(zhuǎn)化為顯性的、法律化的、基于市場競爭的存款保險(xiǎn)制度。在管理機(jī)構(gòu)上，應(yīng)該建立獨(dú)立核算、自主經(jīng)營的存款保險(xiǎn)公司:在資金來源上，應(yīng)該由政府和銀行共同出資；在投保方式和對象上，應(yīng)該強(qiáng)制我國境內(nèi)的所有銀行參加存款保險(xiǎn);在投保標(biāo)的和保險(xiǎn)金額上,應(yīng)該包括個(gè)人存款和企業(yè)存款，但是存款保險(xiǎn)應(yīng)有一個(gè)最高賠付限制。(三) 健全民營銀行市場退出前的救助體系相較國有銀行，民營銀行應(yīng)對危機(jī)的能力更差。一方面，為了避免

14、風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，應(yīng)該借鑒美國，對銀行進(jìn)行評(píng)級(jí)并建立預(yù)警制度。美國從資產(chǎn)充足率(capitaladequacy),資產(chǎn)品質(zhì)(assetquality)、管理能力(management)獲利能力(earnings)>流動(dòng)性(liquidity)對市場風(fēng)險(xiǎn)的敏感度(sensitivitytomarketrisk)等方面將銀行分為五級(jí)：一是“堅(jiān)穩(wěn)、顯然優(yōu)于平均值"(strong,significantlybetterthanaverage)：Z1是“尚佳”(satisfactory)；三是“低于平均值”(belowaverage)；四是“近于不被接受、顯然低于平均值”(marginal,w

15、ellbelowaverage)；五是“不被接受、有嚴(yán)重缺失unsatisfactory,criticallydeficient)<»我國也可以從銀行風(fēng)險(xiǎn)承受能力等方面對銀行進(jìn)行評(píng)級(jí)管理,對那些資質(zhì)優(yōu)良的民營銀行可以放松監(jiān)管，而將監(jiān)管重點(diǎn)放在那些級(jí)別較低的民營銀行身上。另一方面，對于出現(xiàn)危機(jī)的民營銀行，應(yīng)該采取救助措施。國外關(guān)于問題金融機(jī)構(gòu)的救助辦法主要有控制管理(controlledmanagement)、臨時(shí)管理(provisionaladministration)>接管(receivership),資助繼續(xù)經(jīng)營(openbankassistance)>購買與承受交易(purchaseandacquisitiontransaction)等。我國目前主要的救助措施是接管。應(yīng)該借鑒外國，針對不同情況的問題民營銀行采取不同的救助辦法:在救助不成功時(shí)，應(yīng)采取司法主導(dǎo)的破產(chǎn)清算市場退出程序。這樣有利于銀行業(yè)的健康發(fā)展和我國金融安全的維護(hù)。【參考文獻(xiàn)】高等