1、    我國城鄉協調發展面臨的問題與推進策略     我國城鄉呈現典型的二元結構特點，特別是在社會領域的二元割裂極為嚴重。我國城鄉之間的巨大差距，不僅嚴重影響了社會公平，而且對于我國經濟社會的持續健康發展也產生了不利影響。隨著城鄉之間經濟社會交流不斷擴大，有不少制度改革使城鄉二元結構有所松動。所謂城鄉協調發展，并不是使農業和工業這兩個不同的產業形態同質化，也不是使農村和城市兩個不同的景觀趨同化，而是通過調整目前不合理的法律法規和相關政策，使城鄉獲得平等的生存與發展權利，藉此消滅傳統城鄉差別，特別是城鄉基本公共服務和

2、城鄉居民收入之間的巨大差距，建立城鄉發展一體化、基本公共服務均等化、資源產品市場化、政治生活民主化的新模式。當前城鄉協調發展中面臨的問題和矛盾我國長期形成的城鄉割裂的一系列制度，有很多已經被相關法律法規固化下來，具有很強的穩定性，并持續影響著我國城鄉協調發展的進一步推進。（一）城鄉割裂的社會保障和福利制度構建城鄉統一的社會保障和福利制度，是追求社會公平的內在要求。目前，我國的社會保障和福利制度在城鄉之間差別巨大，成為是阻礙城鄉協調發展的關鍵問題和矛盾。我國通過中華人民共和國勞動保險條例等法律法規將社會保障和福利制度直接與城市戶口聯系起來。國家機關、事業單位工作人員的勞保待遇，也以病假、生育、退

3、休、死亡等單項規定的形式逐步完善起來。城市的集體企業，大都參照國營企業的辦法實行勞保。城市就業人員除享有勞保待遇外，20世紀50年代形成的城市社會福利制度還保證了具有城市戶口的居民可享有多種補貼，在業人口可由其所在單位近乎無償地提供住房。總之，具有城市戶口的居民可以享受養老、失業、醫療、生育和工傷等福利待遇和社會保障。而廣大具有農村戶口的農民，則不能享受任何相關的社會保障和福利制度，只能靠自己出錢。（二）城鄉割裂的財稅制度新中國成立初期，我國采取了重工業優先發展和城市優先發展的戰略，并采取一系列抑農促工、強城弱鄉的財稅手段來保障這一戰略的實施，造成我國城鄉差距的迅速擴大。一是在財稅收入上，加大

4、農業和農村剩余向工業和城市轉移。1952-1989年通過工農業產品價格“剪刀差”，國家從農業中獲取了9716.75億元。加上農業稅1215.86億元，共達10932.61億元。二是在財政支出上，重點向工業和城市傾斜。在城市，一切公共設施的建設經費和開支均由國家、政府和全民單位負擔。但在農村，農民必須自己出錢辦中小學、辦醫療、文化事業、道路、水電幾乎農村中的一切公共設施。這種城鄉嚴重割裂的財稅體制，嚴重制約著城鄉協調發展。（三）不對稱的城鄉土地制度城鄉土地的不對稱性，使農村無法與城市平等地分享由發展機遇帶來的資源收益。一是農民土地包括宅基地的使用權收益和附著物所有權收益很難流動，很大程度上限制了

5、農民的流動。應當嘗試對公共利益和私人利益的邊界進行界定，對征用土地用途進行嚴格限定，縮小國家強制性征地范圍，以使其更符合現代市場經濟的需要。二是缺乏對農村強制征地的嚴格限制，而且對失地農民的補償標準偏低。現行的補償標準配合廣為施用的征地權利，而且征地后的土地增值收益大都流向了城市，已經導致社會的不滿和政府對征地權的濫用。三是農村土地承包法雖然為承包農民提供了更大的交易土地的自由，但沒有提供以承包權進行抵押的法律基礎。四是與城市居民擁有的處分其房屋的權利相比，物權法草案對農民在處理房屋及其房屋下面的宅基地方面的權利限制的過于嚴格。（四）城鄉有別的戶籍管理制度目前，我國戶籍制度對于推進城鄉協調發展

6、的阻礙主要表現在以下幾個方面。一是依附于戶籍制度上的城鄉有別的各種勞動就業、教育培訓、社會保障等制度，這一系列的政策保障大部分都是政府應該提供的基本公共服務，但實際卻是擁有城市戶口的可以享受，農村戶口的則不能享受。二是戶籍制度中對居民戶口身份遷轉的嚴格限制。根據政策規定，只有少數幾種特殊情況才有資格申請將農村農業戶口轉為城市非農業戶口并遷入城市享受相應待遇。三是城鄉有別的戶口管理制度削弱了戶籍制度在人口信息統計方面的功能。我國戶籍管理制度是根據居民的城市戶口或農村戶口身份進行建立的，這樣，在城市基礎設施和服務設施建設方面，就不能很好的考慮城市的實際居住人口規模，造成城市特別是大城市的教育、醫療

7、、交通基礎設施建設落后，不能滿足當地居民特別是長期居住在當地而沒有當地戶口居民的需要。推進城鄉協調發展的基本思路和原則要解決長期以來形成的城鄉差距，關鍵在于貫徹落實科學發展觀，從根本上解決長期以來形成城鄉之間不公平的制度因素，從根本上縮小和消除城鄉差距。（一）著眼長遠、逐步推進我國城鄉分割，時間跨度長，城鄉差異巨大，涉及人口政策、財稅政策、土地政策等方方面面，很難一時全部解決。盡管為了推進城鄉之間的協調發展，國家已經做出了幾十年的努力，但是一直到目前為止，城鄉之間的差距仍然呈現不斷擴大的趨勢，城鄉之間分割的局面仍然沒有得到根本扭轉。推進城鄉協調發展，對于我國來說將是一個長期的艱巨任務，需要逐步

8、推進。（二）統籌考慮、重點突破造成我國城鄉分割的原因很多，既有農業農村和工業城市相比自身就處于弱勢地位的自然規律，更有我國長期以來城鄉有別的體制性原因，特別是城鄉有別的各種社會福利、公共服務、財政稅收等一系列政策，使本來就處于弱勢地位的農業和農村更是雪上加霜，造成我國城鄉之間的差距不斷拉大，而且城鄉差距拉大的幅度也不斷加大。因此，推進城鄉協調發展，需要統籌考慮當前制約城鄉協調發展的種種制約因素，重點解決其中的關鍵問題。（三）以人為本、深化改革隨著城鄉差距的迅速拉大，政府在提供公共服務、維護社會公平等方面出現了不少的缺位、錯位現象，使得本來就在經濟方面處于弱勢的農民在獲得政府提供基本公共服務方面

9、的難度很大。農民的醫療、養老只能依靠自己，不能獲得政府在這方面的基本公共服務，造成很多農民有病沒錢醫治，因病致貧、因病返貧的現象很多。推進城鄉協調發展，要堅決貫徹落實科學發展觀，以人為本，深化改革，使城鄉居民都能均等獲得政府基本公共服務和基本社會保障的機會。（四）探索立法、規范運作我國城鄉分割不僅歷史長，涉及面廣，而且還通過國家立法機構和政府出臺了一系列城鄉有別的相關政策，這樣，就通過法律法規固化了城鄉有別的體制，這也是造成我國城鄉之間不能協調發展的根本原因。因此，要通過相關程序，對影響城鄉協調發展，有違社會公平的法律法規進行廢除、修訂或完善。同時根據推進城鄉協調發展的實際需要，從構建城鄉統一

10、的發展環境出發，探索制定相關的法律法規，通過這些法律法規來規范推進我國城鄉協調發展。推進城鄉協調發展的工作重點我國城鄉嚴重割裂的二元結構通過一系列的制度安排形成后，具有巨大的穩定性和慣性，很難一時全部打破和改變。推進城鄉協調發展，應著眼于突破城鄉二元體制，統籌兼顧，穩步推進，重點突破，通過體制機制創新，建立健全統籌城鄉發展的制度體系。（一）建立城鄉均衡發展的基本公共服務體系建立城鄉統一的基本公共服務體系是推進城鄉協調發展的根本保障。我國基本公共服務框架尚在完善之中，建立覆蓋城鄉的公共服務體系將是一個漸進的過程，必須分階段進行，集中財力優先安排。1、義務教育體系建立城鄉均衡的義務教育體系，關鍵是

11、要建立穩定的農村義務教育財政資金渠道，減少城鄉之間的巨大差別。提高農村義務教育的根本途徑在于繼續加強和完善“以縣為主”的農村義務教育管理體制，突出縣級管理職能，提高省及中央政府的投入責任。按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的原則，推行農村義務教育經費保障機制改革，提高公用經費保障水平。同時啟動建立農村義務教育階段中小學校舍維修改造長效機制，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍。2、醫療衛生體系構建城鄉均衡的醫療衛生體系，要以推進新型農村合作醫療、農村醫療救助制度和城市醫療保險為契機，積極推進城鄉協調的醫療衛生體系建設，逐步建立全民統一的醫療衛生保

12、險體系。一是加大省及中央政府對農村衛生服務的財政支持，明確政府在鄉鎮衛生機構建設中的財政支出范圍，加強政府對鄉鎮衛生院公共衛生服務的預算支出，縮小衛生服務的城鄉差距。二是建立與個人收入相聯系的政策性醫療衛生保障體系。考慮到國家財政實力和個人支付能力，可以在既有的農村合作醫療制度以及城市醫療保險制度的基礎上建立起與個人收入相聯系的交費機制，即在國家政策性投入為主的基礎上，個人收入越高，交費越高。三是建立全國可以自由流轉的醫療衛生保障體系，特別是要建立新型農村合作醫療和城市醫療保險之間的流轉機制，逐步推行全國統一的醫療衛生保障體系。3、養老保險體系隨著城鎮養老保險由企業養老保險到區域保險再到全國統

13、一養老保險的演變，城鄉養老保險體系開始走向社會化，這為推進城鄉統一的養老保險體系提供了契機。目前，農村的養老保險基金籌資方式為“以個人繳費為主、集體補貼為輔”，城市的養老保險基金籌資方式則采取“國家、企業、個人”三三制原則。從城鄉協調發展和公平的角度考慮，今后應根據國家財政實力情況，逐步建立起全民統一的養老保險體系。一是在養老基金籌集上，要建立城鄉統一的國家財政補助體系，來負責城鄉居民的基本養老保險，城鄉居民基本養老保險采取小額度廣覆蓋的原則，居民還可以根據自己的經濟狀況，交納不同的商業性養老保險。二是要建立全國可以相互流轉的養老保險體系，為營造全國統一的勞動力市場體系提供保障。（二）建立城鄉

14、統一的要素市場體系建立城鄉統一的包括金融市場、勞動力市場、土地市場等在內的要素市場體系是推進城鄉協調的主體內容。建立城鄉統一的要素市場體系，要清除生產要素流動壁壘，構建城鄉統一大市場，實現城鄉資源優化配置，創造各類市場主體平等使用生產要素的環境，包括資本、勞動力、土地、技術和信息等。1、金融市場建立城鄉均衡的金融市場體系，關鍵是要深化農村金融改革，強化農村金融體系的整體功能，適應農村多層次、多元化的金融需求。一是要積極發展村鎮銀行、農村資金互助社、貸款公司和小額貸款公司等新型農村金融機構，提高金融業對農業的支持力度。二是深化農村信用社改革。針對農戶生產規模小、抵押擔保能力弱的實際，建立和完善以

15、信用為基礎的信貸經營機制，通過農戶小額信貸和聯戶貸款等方式，不斷增加對農戶的信貸支持力度。三是適當降低農村金融市場的準入門檻，發育、培養民間金融機構，并強化農業銀行和其他商業金融組織的支農責任。四是積極發展農業保險。結合農業主導產業發展，從特定品種入手，積極探索農業政策性保險的辦法和模式。同時，加快發展面向“三農”的多種形式、多種渠道的商業保險。2、勞動力市場城鄉統一的勞動力市場就是把城鄉勞動力資源開發利用作為一個整體，通盤考慮，統籌安排。制訂國民經濟和社會發展規劃，不僅要把擴大城鎮就業、降低城鎮失業率作為重要任務，而且要把加快農村剩余勞動力轉移、實現農民充分就業作為重要目標。實行城鄉統籌就業

16、，要求把進城農民作為城市居民的一部分，納入統一的管理和服務，逐步做到權利平等，消除在就業方面對農民不合理限制和歧視，促進形成城鄉統一、平等競爭、規范有序的勞動力市場，實行城鄉勞動者平等的就業制度。3、土地市場我國農村與城市土地制度仍然維持著二元性，農民對土地的權利一直處于相對弱勢。土地市場改革需要采取整合性方法，應該在統一與平等對待城市和農村土地這一總目標的指導下，采取穩健的步驟來整合城市和農村的土地市場、土地權利及城鄉規劃與管理。一是使農民更充分并有保障地實現與土地權利相連的潛在經濟機會，促進農村土地與城市土地有更加同等的權利。二是比照城市居民擁有的處分其房屋的權利，賦予農民相應的處理其宅基

17、地及房屋的相關權利，適度放寬宅基地使用權流轉范圍。三是嚴格限制強征農民土地，提高征地補償標準，讓農民真正分享土地增值收益，在征地過程中，可以探索以承包地換社保和醫保，以宅基地換城市經濟適用房的做法。（三）建立切實有效的支農惠農體系我國農村和農業為了支持城市和工業發展做出了巨大貢獻和犧牲，目前已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段。因此建立切實有效的支農惠農體系，是建設社會主義新農村的需要，有利于促進城鄉協調發展。1、財政支農體系要針對中國農業發展后勁嚴重不足的現實矛盾和薄弱環節，著力強化政府財政對農業的支持力度，明確各級政府財政支農責任，努力增加預算內支農資金，使財政對農業的投入總量和比重都有較大

18、幅度的提高。一是建立財政支持下的農村基礎設施和基本公共服務體系建設資金渠道。改變中小型農業和農村基礎設施主要依靠農民群眾投資投勞的辦法，逐步把縣以下的中小型基礎設施建設納入各級政府基本建設投資的范圍。國家征用農民集體所有土地的土地出讓金中的純收入，除了用于支付失地農民外，應主要用于支持農村基礎設施建設和基本公共服務事業發展。二是要加大良種補貼范圍和力度。三是進一步加大農機購機補貼資金投入，并逐步擴展到相關農資領域。2、農業服務體系加快建立并不斷完善與現代農業生產相適應的農業服務體系，是促進農村發展，構建城鄉協調發展的重要舉措。一是要加強農業科技和服務體系建設，加快推進農業科技研發和推廣應用，建立健全動植物疫病防控體系，積極促進農業由量的擴張向質的提升轉變，大力培養農村實用人才。二是積極發展農業專業合作社和農村服務組織，加強農村市場體系建設，積極推進農村信息化。要積極規范并不斷壯大農產品行業協會、農民專業協會和農民專業合作社等形式多樣的農村專業合作組織，發揮其在行業自律、技術推廣、標準化生產、市場營銷、打造品牌等方面的優勢。三是積極引導農業結構調整，發展有市場競爭優勢的農產品，發展畜牧業和林果業，促進農產品加工轉化增值。（四）建立城鄉統一的人口管理體