1、 城投公司轉型路徑研究一、城投轉型發展的時代背景（一）城投公司發展的歷史沿革城投公司是伴隨我國分稅制和投融資體制改革而生的。1992年我國確定了發展社會主義市場經濟的經濟體制改革方向，投融資體制改革的步伐開始加快。為提升城市載體功能，加快區域經濟的快速發展，針對國家預算法對地方政府發債的限制，城市基礎設施投融資平臺應運而生。此時設立城投公司的定位基本都是單一的融資平臺，利用城建規費等資源，為基礎設施建設進行融資。2004年國務院出臺關于投融資體制改革的決定，確立企業投資主體地位，界定政府投資職能和投資圍，掀起了一輪城投公司大面積重組或設立的浪潮。這個時期組建的城投公司定位一般都不再是單一的融資

2、平臺公司，而是投融資和建設主體。2008年以后面對全球金融危機，國家實施了“四萬億”大投資計劃，城市基礎設施成為投資的重點，城投公司承擔起保增長的任務。利用政府信用和城市土地等資源，城投公司大規模融資建設了大量的公益性項目。據審計署公布的數據，截至2014年底，全國地方政府性債務為24萬億，大部分都是這段時間形成的。許多市縣級的城投公司雨后春筍般的建立了起來。這一階段城投公司成為各地城市建設的主力軍，為提升城市載體功能，改變各地城市形象，做出了巨大的貢獻，但市場化發展的進程減緩了。黨的十八大以后，我國經濟進入了一個新的發展階段，從高速增長轉為中高速增長，從規模速度型粗放增長轉向質量效率型增長。

3、經濟結構深度調整，從增量擴能為主轉向調整存量優化增量并存，發展動力從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。為保持經濟增長穩定，防止區域性和系統性的金融風險，2013年以來國家出臺了一系列對融資平臺公司的限制性文件，融資平臺公司不得新增政府債務，剝離融資平臺公司政府融資職能，意味著城投公司傳統的融資平臺的職能定位終結了。2010年6月國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知（國發19號）出臺后，各部委頒布了一系列政策文件，從資產注入、政府擔保、融資方式等方面規投融資平臺的行為。2014年10月2日，國務院辦公廳發布國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（以下簡稱意見）（國發43號）明確了建

4、立“借、用、還”相統一的地方政府性債務管理機制，明確政府債務的融資主體僅為政府與其部門，剝離平臺公司政府融資職能，加強地方政府債務管理。為順應政策環境變化，城投公司必須進行市場化轉型，通過提升公司盈利能力，創造穩定的經營性現金流，分擔財政償債壓力，彌補城建資金缺口，為城市建設和發展提供更有力的支持。城投公司是我國分稅制改革與城鎮化快速發展的背景下，地方政府變相融資的產物。從2010年的國發19號文到六部委50號文、財政部87號文，政府層面的政策層層加碼，對融資平臺的監管力度與日俱增，城投公司轉型已成迫在眉睫之勢。（二）城投自身也有轉型發展的在訴求從90年代發展至今，我國已有上千家城投公司。大量

5、的區縣級城投公司，僅僅是作為地方政府融資平臺，參與城市基礎設施的融資、投資和建設，不具備造血功能，是一種不可持續的發展模式。城投公司投資規模越來越大，負債率越來越高，很多城投公司的負債率超過了80%，負債規模已經超出了地方財政的償還能力。作為跟隨和推動市場經濟改革的產物，目前城投公司的運作面臨著以下一些問題和困難。1、資產負債率偏高 目前絕大部分政府城建平臺的資產負債率都在70以上，這種資產負債結構會使企業承擔了較高的財務費用，嚴重影響為政府項目所進行的進一步融資，企業在推動多元化的融資創新方面也難以發揮作用。 2、財務風險較大 由于政府城建平臺承擔了政府公益性的

6、建設項目，往往投資量大、效益產出慢。因此企業資金運行經常是捉襟見肘，處于“借新債還老債”的模式。這些城建平臺可能出現的財務風險，主要體現在資金流轉風險、償債風險和有效資產縮水風險，而反映出的情況有所不同。資金流轉風險基本出現在那些沒有穩定的利潤來源、高投資、高負債、低投資回報的情況下，受企業資產質量和運營效率影響較大。償債風險主要是由于負債結構的影響，導致按期償還銀行本息出現困難，往往是“拆了東墻補西墻”，受金融貨幣政策的剛性制約和影響非常大，出現在資金供給不足，負責結構不合理的企業。有效資產不斷縮水的風險，是指企業當每年的資金收入不夠償還銀行利息情況下，不斷用平臺的有效資產填補缺口，導致企業

7、有效資產不斷縮水的情況。 3、后續融資壓力不減 各地城市基礎設施建設投資量日益加大，有一種互相攀比、愈演愈烈之勢。政府結合未來的“十一五”規劃，提出了大強度的城市建設投資計劃，繪制的城市建設藍圖非常宏偉。未來的融資壓力可想而知，各地城建投融資平臺都在想方設法創新融資方式、拓寬融資渠道、尋找融資突破口，否則對于未來如此繁重的融資任務，也將難以完成政府下達的融資目標。 4、國資經營和管理的壓力增大 城建平臺作為政府的投融資平臺和國有資產經營管理的平臺，不僅承擔代替地方政府融資的責任，還承擔著龐大的城建國有資產在市場競爭中保值、增值的經營管理壓力。這對城建平臺

8、的經營管理水平和投融資運作能力提出了挑戰，也將對各地城建國有資產的可持續經營和良性發展產生重要的影響。二、城投轉型發展的挑戰與機遇各地政府城投平臺作為具有政府和企業雙重性質的、國有資產經營管理平臺和投融資平臺，客觀上存在著在公司定位、管理體制、運作方式、多元化投融資格局和可持續發展等方面的先天不足。中國的經濟體制改革還沒有徹底到位，有效的政府投融資體制和國有資產運行管理機制尚未形成。因此，這些問題需要在更長的時間、更深的層次上不斷完善和解決。在國務院加強地方債管理的背景下，以城投公司為代表的融資平臺不能以政府的名義舉債，政府也不能提供擔保。過去長期以來擔任政府融資重任的融資平臺或將回歸市場，或

9、將退出歷史舞臺。財政部相關負責人指出，對以前主要通過融資平臺公司融資建設的項目，規后主要有三個渠道：一是對商業房地產開發等經營性項目，與政府脫鉤，完全推向市場，債務轉化為一般企業債務；二是對供水供氣、垃圾處理等可吸引社會資本參與的公益性項目，積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任；三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發行債券融資。在此背景下，地方融資平臺的改革就顯得較為緊迫。城投公司的轉型發展挑戰和機遇并存。從挑戰方面來看，長期以來對政府的依賴度比較強，經營性資產比

10、重低，經營性項目和資源少，專業化、市場化運作的能力和經驗不足。從機遇方面來看，去年來國家密集出臺了一系列新的城市基礎設施項目與新運營模式，比如大力推廣PPP，比如海綿城市、地下綜合管廊等新的業務和模式，提供了市場機會。城投轉型是在國家政策推動要求下進行的，便于爭取地方政府資源和政策的支持。從企業長遠發展來看，不管是國外還是國，只有按市場模式運作才能走好。城投、城投等城投公司已經實現了成功轉型，轉型發展有成功案例和經驗可以借鑒。三、城投公司的轉型發展方向探究雖然城投公司的轉型方式不同，但是回歸市場化仍然是主流，即通過剝離傳統的公益性項目投融資職能，轉向以經營性業務為主。目前、等地城投公司出臺的改

11、制方案和實踐來看，“市場化”和“實體化”是不少城投轉型的主要方向，主要體現在定位和業務模式的轉變。由過去融資平臺公司的定位，以完成政府任務，實現社會效益為主要目標的業務模式，轉向市場化、專業化公司的定位，構建以實現經濟效益目標為主，兼顧社會效益的市場化業務模式。（一）多元化發展實現業務轉型，從而轉型為產業化發展企業集團城投公司除承擔基礎設施建設項目和國有資產運營任務外，打造多種戰略產業的企業集團，增強企業造血能力。比如由馬城投改制的江東控股， 其前身為馬城投集團，2014年5月更名為江東控股集團，正式改制為國有企業。在承擔政府基礎設施建設項目之余，江東控股集團通過重組或整合其他政府所屬企業等方

12、式擴展主營業務，提高經營性資產和經營性收入比重，積極參與產業投資，不斷向節能、環保、國家扶持的新興行業拓展。集團貢獻收入最多的業務板塊是汽車制造，江東控股集團通過子公司控股華菱星馬汽車公司，擁有星馬專用車和華菱重卡兩大自主知識產權品牌產品，16年汽車制造業務貢獻了接近一半的收入，公共服務、基礎設施建設以與土地整理僅占27%。城投（全稱城市發展投資股份）堅持 “創新驅動、轉型發展” 的新能源戰略，新能源產業的布局帶來了社會、經濟效益的雙豐收。公司11-12 年收購鹽湖并打造新材料基地，在生產鋰電方面的上游開采和中游煉造提前布局。公司持有的阿里地區日土縣龍木錯鹽湖含有B2O3，161.4 萬噸、K

13、Cl 979.94 萬噸、LiCl 230.69萬噸，屬于大型礦物儲量，開采權允許每年1 萬噸的生產規模。國能新材料項目占地1000 畝，是高純度碳酸鋰產業基地。完全投入生產后，年產值可達約40 億元，年上繳稅收約5 億元，創造3000 余個就業崗位。目前鋰電和鹽湖前期試煉逐步推進，有望未來放量貢獻利潤。積極利用PPP推進自身產業板塊的構建，實現業務專業能力、投融資能力以與運營管理能力的提升，引入社會資本服務城市建設，打造市場化競爭主體實現外延式發展。比如：利用PPP業務模式的成功拓展，為公司基建業務打開新發展空間的黑牡丹。高新技術產業開發區發展總公司通過控股A股上市公司黑牡丹，PPP新業務模

14、式打開城投業務新空間。公司于2016年4月和2016年10月分別取得市新北區2015-2016年重點基礎設施一期和二期PPP項目，總投資分別為12億元和17億元，總計約30億元，項目回報水平為10%。（二）利用上市平臺布局金控板塊，證券市場多元化的股權投資實現豐厚的回報，從而轉型為金融控股投資集團對于具備經營性資產和持續造血能力的城投公司來說，通過產融結合建立金控平臺來促進公司的資本運作，促進城投公司融資方式多元化。大部分城投公司仍苦于沒有出路，但有些公司已經在探索新的可能。城建投2015年利潤總額為48億元，是因為當年公司投資收益為 65.25 億元，這部分增幅較大，主要是來自投資京科技集團

15、股份結構化產品實現了較好回報。城建投除了主導當地基礎設施建設，加大對戰略新興產業的投入，主要為新型顯示電路等。城建投轉型方向是轉為國資運營管理平臺，打算推動兩家公司上市，形成集成電路千億產業鏈，加強資本市場融資能力。城投公司采取參股或控股A股上市公司的方式進行多種股權投資，從而實現豐厚的投資回報。比如，高新技術產業開發區發展總公司通過控股A股上市公司黑牡丹，布局的股權投資就多點開花。2016 年參股的集星科技進入首批工信部車用動力電池目錄；通過眾合投資名下子公司投資朗博密封科技；通過宜興基金投資的美國kateeva 項目正籌備上市；通過宜興基金投資的格蒂電力科技股份被上市公司創意信息并購；常熟

16、汽飾于2017 年1 月5 日在上交所A 股上市交易。2016 年7 月，公司出資2.4 億元聯合發起設立地方法人壽險公司。此前投資的銀行、格蒂電力等項目已通過IPO 或被上市公司并購等方式，實現高額投資回報。還有泰達集團和渝富集團，也是通過股權投資參股或控股金融企業。泰達集團前身是經濟技術開發區總公司，2001年聯合泰達集團、經濟技術開發區建設集團成立泰達控股。泰達控股成立至今，在園區建設、市政公用事業運營的基礎上，通過合資、收購等方式，成立或入資北方國際信托、長城醫藥保健品公司、恒安人壽、鋼管集團、渤海財產保險、渤海銀行等機構。渝富集團官網顯示，目前其主要參控股金融企業包括銀行、農商行、興

17、農擔保、西南證券、安誠保險、汽車金融、三峽擔保、進出口擔保、銀海租賃、農交所、藥交所、股份轉讓中心、惠民金融、公司等。（三）混改實現股權結構轉型，盤活國有資產，消減"冗余股權"，從而轉型為混合所有制的國有企業集團作為中國經濟重鎮，改革推進最為迅速，手段最為多樣，其中最主要的手段就是混改。混改主要用于引入戰略投資人（如嘉寶集團等），或完成員工激勵（如上汽集團等）。城投公司在不改變對公司控股的前提下，降低較高的國資持股比例，引入戰略投資方，其實是諸多"走在前列"的城投公司所思考和關注的。顯然戰略投資方的引入對激發企業活力、提高競爭力大有裨益，會給未來公司在并

18、購重組、整合產業鏈等方面提供更多機會和選擇。目前進行混改的城投公司鳳毛麟角，城投引入戰略投資是僅有的幾個成功案例之一。2014年年初城投旗下的上市公司城投控股獲得國PE巨頭弘毅投資近18億元投資，從城投接手了城投控股10%股權，通過此次引入外部投資者，國有股權在城投控股的比例由56%降至46%。地方城投在其"挽救"績差公司的背后，是對盤活資源的訴求。尤其是在一些國資持股50%以上的公司中，國資存在很大程度上的"冗余控股"，如何降低持股比例，在并不影響國資控股格局的同時盤活資產，這方面其實大有可為。提升國資地方城投的活力，推進企業整體上市或核心資產上市，提

19、高國有資產證券率，促進國資合理流動。（四）通過 “三分法”管理機制，實現國有資產管理的轉型升級，從而轉型為多元化運營的企業集團城投公司獲得地方政府注入市場化的城市經營性資產和項目，比如燃氣、水務、公交等傳統市政公用類資產，以與封閉運營的棚改項目、停車場、加油站、收費的文化體育資產、房屋等商業設施，或采取“特許經營權”、“政府購買”、“撥付改租賃”等市場化的支持方式，將沒有收益性的公益性事業改造為能獲取穩定經營性現金流的項目。資產管理的核心是加快實現向產業經營的公司化轉型，實現以項目建設為導向的融資建設平臺向以投資經營為目標的金融控股型平臺轉變”。城投通過合并重組擁有了公益類資產和經營性資產，2

20、004年至2006年，城投接手的企業包括供排水、環境市容、市政建設、醫療廢棄物處置企業、干線公路、高速公路等。政府的項目建設可以設立項目公司、封閉運行，完成后由財政回購，但公用事業業務價格與成本倒掛，經營壓力要由企業承擔。為了經營的可持續性，城投采取“三分法”經營策略，將資產分割為三類：平臺類，即無收費機制的政府建設項目資產；運營類，即有收費機制，但收費機制尚不能覆蓋成本的公用事業資產；經營類，即市場化運作企業。針對三類資產采取不同的考核目標，對于平臺項目類，考核項目管理和投資控制；運營類資產力爭提高效率、壓縮成本；經營性業務則考核利潤指標，接受市場考核。城投在資產分類上做的非常細致，比如在其

21、分離環境業務時，將屬于公益性業務的環衛集運、保潔等業務剝離進入總公司設立的環境實業公司，將可市場化運營的垃圾焚燒業務劃入城投控股旗下的環境集團。城投經營類資產集中于其上市公司城投控股旗下，公益類與項目類資產則集中于總公司。經過資產的分割和分類管理，城投轉型為多元化的企業集團，通過經營性資產反哺公用事業，實現了經營的可持續性，成功建立起企業信用。2016年城投集團營業利潤接近33億元，凈利潤接近29億元。（五）城投公司順勢轉型智慧城市運營商，具備無與倫比的先天優勢城市運營是一項綜合又復雜的系統工程，對運營商們有著極高的要求。城投公司脫胎于政府融資平臺的大型國企，在轉型為城市運營商方面有著得天獨厚的優勢條件。基于國家政策要求、地方政府訴求和企業自身發展需要，未來投融資平臺應加快向帶有融資性質的一般性國有企業轉型，由融資平臺向城市產業經營實體轉型，整合資源、打造城市運營服務商將成為城投公司未來發展的新定位。新型城鎮化更加注重城市的公共服務獲取、社會保障供給、公利均衡分配等容，強調以人為本，不斷提升城市價值、提高城市品位、優化人居環境，基于新型城鎮化的發展理念，城市運營商與之不謀而合。城市運營商與一般企業最大的區別在于不僅僅是追逐企業利潤的商人，而是與城市經營者步調一致的有社會責任感的企業，是城市的組織者和城市文明的有力推動者。第一，城投公司在城市建設中積累了豐富的