1、小金庫的定義近期，中央在全國范圍內(nèi)開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作，先后下發(fā)了中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見的通知（中辦發(fā)200918號(hào)）及關(guān)于在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作的實(shí)施辦法（中紀(jì)發(fā)20097號(hào)）。此次治理工作對(duì)“小金庫”的定義進(jìn)行了新界定，明確了“小金庫”的七種表現(xiàn)形式一、“小金庫”兩次定義區(qū)別“小金庫”概念的界定是開展“小金庫”治理工作中最基礎(chǔ)的內(nèi)容。只有解決了概念界定問題，才能準(zhǔn)確把握“小金庫”的內(nèi)涵和外延，進(jìn)而判定“小金庫”的是與非，決定“罰”與“非罰”。“小金庫”概念經(jīng)歷了一個(gè)歷史演化的過程。1989年11月，國務(wù)院下發(fā)關(guān)于清理

2、檢查“小金庫”的通知。此后，財(cái)政部和國務(wù)院大檢查辦公室下發(fā)貫徹落實(shí)國務(wù)院關(guān)于清理檢查“小金庫”的通知的具體規(guī)定，首次對(duì)“小金庫”的概念作出明確定義：凡侵占、截留國家和單位的收入，化大公為小公，化公為私，未列入本單位財(cái)會(huì)部門收支，私存私放的各項(xiàng)資金，均屬于“小金庫”。可見，當(dāng)時(shí)對(duì)“小金庫”的界定考慮以下幾個(gè)要點(diǎn)：一是侵占或截留國家和單位的收入，也就是公有財(cái)產(chǎn)；二是未列入本單位財(cái)會(huì)部門收支，也就是資金沒有走單位的收支往來；三是必須是私存私放，這是“小金庫”檢查中最容易識(shí)別的特征。1995年，國家再次對(duì)“小金庫”組織大規(guī)模清理。國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部、審計(jì)署、中國人民銀行關(guān)于清理檢查“小金庫”意見

3、的通知。其后，財(cái)政部、審計(jì)署、中國人民銀行下發(fā)關(guān)于進(jìn)一步抓好清理檢查“小金庫”工作幾點(diǎn)意見的通知。此次清理中，將“小金庫”的概念界定為：凡違反國家財(cái)經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項(xiàng)資金，均屬于“小金庫”。從該定義可以看出，這個(gè)時(shí)期對(duì)“小金庫”的認(rèn)定主要考慮以下幾個(gè)要點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)違反國家財(cái)經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定；二是強(qiáng)調(diào)侵占或截留國家和單位的收入；三是未列入本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理；四是強(qiáng)調(diào)私存私放。從這四個(gè)要素可以看出，本次界定突出強(qiáng)調(diào)了國家財(cái)經(jīng)法規(guī)、單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)賬簿以及預(yù)算管理的重要性。這反映出當(dāng)時(shí)我國在

4、財(cái)經(jīng)管理和財(cái)務(wù)制度規(guī)范方面已經(jīng)取得了很大進(jìn)步。2009年，在經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)兩年多深入調(diào)研和征求意見的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見。同年，中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)署聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于在黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位開展“小金庫”專項(xiàng)治理工作的實(shí)施辦法。在上述兩個(gè)規(guī)范中，“小金庫”的法律概念得到了重新界定：違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金（含有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)，均屬于“小金庫”。從這個(gè)概念可以看出，對(duì)“小金庫”認(rèn)定的新標(biāo)準(zhǔn)只強(qiáng)調(diào)兩個(gè)要點(diǎn)：一是違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定；二是應(yīng)列入而未列入符合規(guī)定的單位賬簿。通過對(duì)“小金庫

5、”法律概念的演化歷史進(jìn)行分析，我們可以看出“小金庫”概念呈現(xiàn)出鮮明的時(shí)代烙印，具有以下兩個(gè)特點(diǎn)：在客觀方面，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，設(shè)立“小金庫”違法行為的手法不斷翻新，“小金庫”的表現(xiàn)形式和種類越來越多。當(dāng)前，“小金庫”表現(xiàn)形式已經(jīng)不僅僅局限于資金，而且拓展到各項(xiàng)資金、有價(jià)證券，以及通過“小金庫”資金（有價(jià)證券）進(jìn)而衍生形成的資產(chǎn)。如2010年，中央紀(jì)委、監(jiān)察部、財(cái)政部、審計(jì)署、國務(wù)院國資委印發(fā)的國有及國有控股企業(yè)“小金庫”專項(xiàng)治理實(shí)施辦法中，列舉了國有企業(yè)“小金庫”的形式包括：現(xiàn)金形式、銀行存款形式、有價(jià)證券形式以及固定資產(chǎn)形式、股權(quán)和債權(quán)形式。固定資產(chǎn)形式的“小金庫”通常表現(xiàn)為汽車、房產(chǎn)和設(shè)

6、備等。這些資產(chǎn)不在賬面反映，為“小金庫”進(jìn)一步生成孳息提供了條件。股權(quán)與債權(quán)主要是指企業(yè)“小金庫”對(duì)外投資和借款形成的股權(quán)和債權(quán)，這種股權(quán)、債權(quán)關(guān)系往往是以一種契約或協(xié)議的形式出現(xiàn)的，甚至是口頭上的承諾，因而隱蔽性更強(qiáng)。可見，現(xiàn)在的“小金庫”與傳統(tǒng)意義上的“小金庫”區(qū)別越來越大。在主觀方面，國家有關(guān)職能部門和學(xué)術(shù)界對(duì)“小金庫”現(xiàn)象和法律本質(zhì)的認(rèn)識(shí)越來越深入。這反映在“小金庫”概念的界定上，即立法者認(rèn)識(shí)的深入，促進(jìn)了立法水平的提高，致使對(duì)“小金庫”概念的界定越來越清晰、明確，用語越來越規(guī)范、簡(jiǎn)潔。特別是以2009年“小金庫”概念為例，不再突出設(shè)立“小金庫”的手段和方法，不再區(qū)分單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)賬內(nèi)或

7、者預(yù)算管理，不再強(qiáng)調(diào)“私存私放”的形式，關(guān)鍵是看“各項(xiàng)資金（有價(jià)證券）及其形成的資產(chǎn)”是否列入符合規(guī)定的單位會(huì)計(jì)賬簿。2010年，監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、審計(jì)署等四部委制定出臺(tái)了設(shè)立“小金庫”和使用“小金庫”款項(xiàng)違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定，采用并確認(rèn)了對(duì)“小金庫”概念的這一定義。2009年治理在借鑒以往“小金庫”的定義，充分吸取現(xiàn)行法律、法規(guī)相關(guān)規(guī)定內(nèi)容，并廣泛征求部門與地方意見，經(jīng)反復(fù)研究與討論，將“小金庫”定義為：違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項(xiàng)資金(含有價(jià)證券)及其形成的資產(chǎn)。與舊定義比較，新定義主要體理在三個(gè)方面：一是不突出設(shè)立“小金庫”

8、的手段和方法；二是不區(qū)分單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)部門帳內(nèi)或預(yù)算管理，強(qiáng)調(diào)“符合規(guī)定”的單位賬簿；三是 “小金庫”不僅僅局限在資金，強(qiáng)調(diào)各項(xiàng)資金及其形成的資產(chǎn)。認(rèn)定是否屬于“小金庫“，關(guān)鍵看資金或資產(chǎn)是否列入符合規(guī)定的單位賬簿。二、“小金庫”的形成方式本次實(shí)施辦法對(duì)“小金庫”表現(xiàn)形式高度概括為7種，這也是小金庫”的主要形成方式，主要包括：1、違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派設(shè)立“小金庫”；2、用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫”；3、以會(huì)議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和咨詢費(fèi)等名義套取資金設(shè)立 “小金庫”；4、經(jīng)營收入未納入規(guī)定賬戶核算設(shè)立“小金庫”；5、虛列支出轉(zhuǎn)出資金設(shè)立“小金庫”；6、以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立“小金庫”

9、；7、上下級(jí)單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫”。這7種形式并沒有涵蓋“小金庫”的全部形成方式，只是列舉了常見的主要的形成方式。1、2、4的特點(diǎn)是收入不入法定帳冊(cè)，截留收入；3、5、6、7的共同點(diǎn)是先在賬上通過套取、騙取或虛列支出等手手段將錢取出或轉(zhuǎn)出，再進(jìn)行消費(fèi)或支出；三、“小金庫”的存放形態(tài)從實(shí)際情況來看，“小金庫”存在形態(tài)十分繁雜，具體來說：1、現(xiàn)金形態(tài)。現(xiàn)金形態(tài)存放的“小金庫”在現(xiàn)實(shí)生活中非常普遍。基本特點(diǎn)是：支配權(quán)一般掌握在個(gè)別部門或小部分利益團(tuán)體手里，主要用于為個(gè)人或少數(shù)人謀取額外的福利。使用時(shí)現(xiàn)金來、現(xiàn)金去，最為方便、快捷。表現(xiàn)為：一是收入不入賬，通常利用非正規(guī)票據(jù)或自制票據(jù)，甚至

10、私刻公章財(cái)務(wù)章，將收取的房租、管理費(fèi)、版面費(fèi)、廢品變賣收入等不入賬，或利用一些個(gè)人交款后索取發(fā)票的意識(shí)不強(qiáng)，收款單位以各種借口不開發(fā)票，將其收入隱藏形成“小金庫”。二是采用虛列支出的方法套取現(xiàn)金。如：以勞務(wù)費(fèi)、辦公費(fèi)、工程費(fèi)、假發(fā)票等方式套取現(xiàn)金。三是虛報(bào)人數(shù)、工資額，將差額部分單獨(dú)存放，形成小金庫。四是商業(yè)行為的各種回扣等。2、銀行存款形態(tài)。銀行存款形態(tài)的“小金庫"金額往往較大，主要由單位或部門支配，一般掛靠于二級(jí)單位或關(guān)聯(lián)單位，有的以個(gè)人存款形式存在。有的將收入存放在下屬單位，通過下屬單位走賬，將其成為私設(shè)“小金庫”的“避風(fēng)港”。有的通過收入轉(zhuǎn)移、將資金直接存入個(gè)人賬戶，躲避日常

11、監(jiān)管等。3、往來款形態(tài)。有的單位將應(yīng)該列入收入的資金不作收入，長(zhǎng)期掛在“暫存”賬上，還有將公款私自借出，以“暫付”款名義掛賬長(zhǎng)期不還，或?qū)⒅С鲋苯記_減“暫存”或“暫付”。4、有價(jià)證券形態(tài)。有價(jià)證券多為單位賬外購買的國庫券、債券、股票和購物卡等。這類形態(tài)的“小金庫”在當(dāng)前金融證券市場(chǎng)異常活躍的情況產(chǎn)生的一種新形式的“小金庫”。一般來源于公用閑置資金、“小金庫”資金違法理財(cái)或套取（虛列支出）資金形成的產(chǎn)物。5、固定資產(chǎn)形態(tài)。固定資產(chǎn)形式的“小金庫”，多表現(xiàn)為設(shè)備、汽車、房屋等不在賬面反映，為“小金庫”的進(jìn)一步繁衍生息提供了基礎(chǔ)，賬外固定資產(chǎn)來源主要有：一是歷史上形成的賬外資產(chǎn)清理不徹底遺留下來的，

12、二是利用特殊資源與其他單位合作獲取的，三是利用職權(quán)以應(yīng)收不收或放松管制為交易手段，讓相關(guān)單位購買車輛、樓房等大宗物品等，掛靠在外單位，在本單位不但不入賬，就連賬外賬也沒有，表面上可能表現(xiàn)為某種借用關(guān)系。四是獲得捐贈(zèng)固定資產(chǎn)。有的單位利用賬外門面房、房屋、設(shè)備等出租，收取租金收入，設(shè)立“小金庫”。有的單位即使固定資產(chǎn)在賬內(nèi)反映，但搞“陰陽合同”，僅將部分收入納入賬內(nèi)，有的單位則直接在承租方消費(fèi)，以支抵收，收支均不入賬。6、股權(quán)和債權(quán)形態(tài)。股權(quán)、債權(quán)往往是以一種契約或協(xié)議的形式出現(xiàn)，甚至是一種口頭上的承諾。其來源可能是單位改制變遷過程中形成的股權(quán)、債權(quán)關(guān)系，沒有在賬上反映，形成賬外“小金庫”；也可

13、能是以權(quán)利作為交換而形成的所謂“干股"，成為“小金庫"。這種形式的“小金庫”隱蔽性較強(qiáng)，只有經(jīng)辦人和單位(部門)領(lǐng)導(dǎo)等少數(shù)幾個(gè)人知道，有的單位只有一人知道。四、“小金庫”資金的使用方向1、以為職工謀福利、留住人才為借口亂發(fā)資金、補(bǔ)貼。2、拉關(guān)系走后門進(jìn)行請(qǐng)客送禮或?yàn)橛嘘P(guān)部門付賬。3、小團(tuán)體旅游的費(fèi)用。4、購置不便公開的商品。5、少數(shù)幾個(gè)人私分。6、用途不便公開或應(yīng)由個(gè)人支付的費(fèi)用。7、單位職工個(gè)人福利、補(bǔ)助、獎(jiǎng)金以及超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍解決單位辦公費(fèi)用等“灰色消費(fèi)”。8、其他。五、發(fā)現(xiàn)“小金庫”的處理、處罰根據(jù)實(shí)施辦法，對(duì)專項(xiàng)治理中發(fā)現(xiàn)的“小金庫”，要嚴(yán)格按照“依法處理，寬嚴(yán)相濟(jì)

14、”的原則進(jìn)行處理。1、“小金庫”治理工作鼓勵(lì)自查，對(duì)自查發(fā)現(xiàn)的問題從輕從寬處理。凡自查認(rèn)真、糾正及時(shí)的，對(duì)責(zé)任單位可從輕、減輕或免予行政處罰，對(duì)有關(guān)責(zé)任人員可從輕、減輕或免予處分。對(duì)自查出的“小金庫”，要如數(shù)轉(zhuǎn)入符合規(guī)定的單位賬簿，依法進(jìn)行財(cái)務(wù)、稅務(wù)等相關(guān)處理。各部門各單位對(duì)其所屬單位進(jìn)行的內(nèi)部檢查，視同自查。2、對(duì)被查發(fā)現(xiàn)的“小金庫”，除依法進(jìn)行財(cái)務(wù)、稅務(wù)等相關(guān)處理外，還要對(duì)責(zé)任單位和責(zé)任人員依法予以行政處罰，并依紀(jì)依法追究責(zé)任。對(duì)設(shè)立“小金庫”負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任的人員，依照設(shè)立“小金庫”違紀(jì)行為適用中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例若干問題的解釋、設(shè)立“小金庫”違法違紀(jì)行為政紀(jì)處分暫行規(guī)定，嚴(yán)肅追究責(zé)任。3、對(duì)專項(xiàng)治理工作中走過場(chǎng)的部門和單位，主管部門和專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)要及時(shí)了解掌握有關(guān)情況，給予通報(bào)批評(píng)并責(zé)令整改；對(duì)問題嚴(yán)重的，要追究主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。4、對(duì)在專項(xiàng)治理工作中