1、地方財政風險類型和防范        地方財政風險是經濟社會發展過程中的矛盾在財政領域的集中表現,是指由于財政運行所面臨的經濟環境、社會環境、體制環境、政策環境和融資環境變動,而導致政府無力提供社會經濟發展所需要的最基本公共產品和公共服務,以及對法律所規定的政府支付責任的大規模違約(如政府債務違約、拖欠公務人員工資及養老金、失業補貼等等)的可能性。     正確認識地方財政風險,應首先了解風險的種類,辨別不同類型財政風險對地方社會帶來隱患的大小,從而便于采取相應措施進行防范和化解。一般來說,地方

2、財政風險主要包括以下幾種:    財政收入風險    衡量財政收入風險大小的一個重要指標是財政收入占國內生產總值的比重,目前我國這一指標很不樂觀。首先,在相當一部分地區,已無力維持機關的正常運轉,長此以往,勢必對社會的長期穩定帶來隱患。其次,由于國家財力有限,履行公共性支出責任力不從心,有的甚至連最低限度的資金需求也不能保證,這對我國社會經濟的長期可持續發展是極其不利的。再次,隨著國家財力集中度的下降,財政投資日益弱化。    財政支出風險    財政支出占國民生產總值的比重

3、是衡量財政支出風險大小的一個重要指標。我國財政支出占國民生產總值的比重一直呈下降趨勢,1980年為27.19%,1990年降到16.63%,1998年再降到12.11%,而發達國家的這一指標卻是不斷上升的。    財政支出風險除了表現在財政支出占國民生產總值的比重上外,還表現在財政支出結構的不合理上。一方面存在支出“越位”現象。目前在經濟體制轉軌時期,政府財政仍承擔了應由市場承擔的支出(如國有企業虧損補貼、居民價格補貼、國有企業挖潛改造資金等),形成了財政支出的“越位”;另一方面,存在支出“缺位”的現象。財政應承擔的支出(如基礎教育、基礎科學、環境保護、公共設施、

4、農業、社會保障等),卻因財力不足而無法予以保證,致使這些方面的發展一直滯后,嚴重影響了社會經濟的健康協調發展,形成了財政支出的“缺位”。    財政制度性風險    財政制度性風險表現在兩方面,一方面,不規范的收費越來越多,預算外資金占財政收入的比重也越來越高。政府部門通過收費形成了越來越多的預算外收入,以此解決財政及經費困難,造成了分配秩序的混亂,形成了一定的社會穩定風險;另一方面,財政收入的水分越來越大。一些地區經濟發展較慢,但稅收任務很重,為了保證任務的完成,一些征收部門采取了不規范甚至違法的方法,如“空轉”寅吃卯糧、貸款交稅以

5、及包稅等。以上兩方面的問題都是因為制度上的漏洞而產生的,其造成的風險,不僅僅是財政收入的流失和財政秩序的混亂等經濟風險,更重要的是,影響了法律的尊嚴,增加了人民的負擔。    債務風險    目前來看,債務風險已經成為地方財政風險的主要形成原因。    地方政府債務風險的來源很多方面的,既有直接型債務風險,又有或有型債務風險;既有外債風險,又有國債風險;既有糧食流通資金運行風險,又有社會保障資金運行風險。地方政府舉債的負面效應是顯而易見的,表現在:(1)舉債規模較大,財政負擔增加。目前,不少地方政府舉債都

6、已經超過了本級財政的承受能力,如果不加以控制,那么到一定程度或一定時期,其中一些債務會要求“最后償債機構”財政部門來承擔,這便使本來已經十分困難的地方財政雪上加霜。(2)地方政府信用降低,舉債成本提高。隨著各部門債務規模的擴大,其資產負債率和償債率提高,舉債成本也相應提高。從有關統計數據上看,政府債務較單一,以銀行貸款為主,雖然可利用政府的權利來實現借款計劃,但這會因發生暫時的拖欠而損害政府的信用。(3)省級政府調控難度增加。各市縣政府債務的規模失控,當出現債務危機時,市縣財務不能解決,就需要上級政府協調,從而加大了省級政府的負擔。另一方面,各市縣債務是省債務的重要組成部分,其規模若不加以控制

7、,省級政府的調控難度將加大。    從長期來看,發展經濟、提高經濟增長質量,推進經濟結構調整和產業升級,開辟新的經濟增長點是防范和化解地方政府債務的物質基礎和根本所在。但由于受資金、技術、市場、人才、信息等因素的制約,經濟發展是一個長期的歷史過程,因此,在短期內防范和化解地方政府債務的重要一環,甚至可以說是關鍵一環,是要完善制度保障。    轉變政府職能。社會主義市場經濟是一種市場與政府干預有效結合的、統一的運行模式,改革的目標是讓市場在資源配置過程中發揮主導作用,政府的職能是規范、組織和完善市場,在市場失靈的領域發揮作用,為社會經濟

8、發展提供必要的公共產品和公共服務。因此,在計劃經濟向市場經濟轉軌的歷史時期,要強化政府對經濟的監管,而不是直接參與,要重新界定政府在社會經濟發展過程中的作用,規范政府干預經濟的內容和方式,這包括干預范圍的適當縮小,從“無所不管”轉向“有限領域”,從“過度干預(越位)”轉向“適度干預(定位)”,從公共服務和公共產品領域的“缺少干預(缺位)”轉向“加強干預(到位)”;同時實現干預手段從直接干預為主轉向間接控制為主,干預由基于“人治”轉向“法治”,提高干預的透明度和有效性,減少干預過程中的“尋租”現象,消除或減少地方政府債務的形成機制。    改革國有企業。國有企業改革

9、中出現的一些棘手的問題,如企業轉制過程中的債務問題、大規模下崗失業問題等,都需要政府加以解決,成為地方或有負債產生的重要來源。因此,要加大國有企業改革力度,通過有效的產權交易實現國有企業產權主體多元化,解決國有企業產權主體“虛位”的問題,形成新的、高效率的資源配置格局,解決國有企業缺乏有效的約束激勵機制和委托代理成本過高的問題。    規范政府擔保行為,使擔保合約最小化。嚴格執行擔保法,規范政府擔保行為,嚴格控制擔保的范圍,控制擔保事項的決策權,明確政府擔保的原則、條件、范圍、責任以及有效的政府擔保的執行機制、控制機制和責任處理機制。  

10、60; 對于現階段的地方政府擔保而言,地方政府要對被擔保地方的自有資金比例做出要求,對其融資額度進行限制,要求其實行償債準備金制度,以及建立政府追索權制度等,減小地方政府擔保所帶來的風險。    完善社會保障體制。要按照保障水平與經濟發展水平相適應的原則,尊重地區差異的原則,兼顧公平與效率的原則,國家、企業、個人共同分擔的原則,普遍覆蓋的原則,社會保障與商業保險相結合的原則,政府行政管理與社會保障基金運營相分開的原則逐步建立適應社會主義市場經濟的社會保障體系,實現勞動力市場化,推動國有企業改革與發展。    改革財政管理體制。財政是政

11、府理財的部門,財政風險的最終承擔者,財政管理的水平直接關系到財政風險的防范和化解能力,要按照公共財政的基本原則改革現行的財政管理體制,努力提高財政收入占GDP的比重。    改革現行的財政收入征管機制。首先,要根據經濟和稅源的分布狀況合理布局和健全稅收征管機構,形成完整的稅收征管網絡。同時,在各級稅務部門普遍建立和不斷完善目標管理責任制;其次,要建立稅收控制和信息系統,準確、全面、及時掌握稅源分布和增減變動情況,加強對稅收源頭控制和嚴密監督,做到及時足額把應納稅金收繳入庫,杜絕納稅過程中的“跑、冒、滴、漏”現象;再次,要強化稅收監督檢查力度,加大對稅收征管過程中違

12、法行為的查處力度。    改革預算管理體制。傳統的預算管理模式是基數加增長的模式,存在預算資金浪費、預算編制時間短、資金分配交叉分散、預算內外資金兩張皮、財政內部預算編制分散等問題。要克服這些問題,必須建立和推廣以部門預算、早編細編預算、零基預算、綜合預算為基本內容的預算管理體制改革,以提高預算的完整性、準確性、科學性,增強預算剛性和預算資金的使用效益,提高政府預算的嚴肅性和宏觀調控能力。    改革支出管理體制。目前,地方財政面臨支出剛性增長的壓力,預算軟約束現象比較普遍,造成防范和化解地方財政風險的財力基礎十分脆弱,為此要改革支出管理體制,調整支出結構,嚴格預算支出管理。一是要硬化預算約束,增強預算的嚴肅性。按照預算法的規定,財政預算一經人代會批準,非經法定程序不得隨意增加和調整,要嚴格按