1、上海城市網格化管理模式實例分析作者：池忠仁 王浣塵 陳云 網格是近年來在國際上興起的一種重要的信息技術，其新興的資源共享模式和開放的基礎設施環境給當今社會經濟管理“網格化”帶來了深遠的影響。北京、上海等城市率先在某些領域進行了網格化管理嘗試，為網格化管理理論研究及其進一步推廣應用提供了實踐經驗。本文著重分析上海城市網格化管理模式的實施要點與工作流程，并探討城市網格化管理模式在其它領域及其它城市推廣應用所需具備的條件。 1網格化管理的核心思想 網格化管理思想源于水、電的應用。以自來水為例，用戶擰開水龍頭就能獲得所需的自來水。至于水源來自哪里，經過哪家水廠、哪些環節及管網到達，用戶根本無須操心。以

2、水龍頭為界，將其后環節視作網格，則網格化管理包含網格與用戶兩部分（見圖1）。用戶提交需求即可隨時隨地享受優質服務，網格負責快速準確地提供服務，且用戶和網格通過技術協議與管理協議實現雙向互動。網格化管理的核心思想體現在用戶提交需求的簡潔性和網格響應需求的精準性與迅捷性上。圖1上海市自來水流程 網格技術的發展進一步豐富和完善了網格化管理的核心思想。針對互聯網需求與資源的分布性、異構性及動態變化等特性，網格試圖將全球聯網資源粘合為有機的整體，在動態變化的虛擬環境中尋求資源共享和業務協同的優化方案，實現資源融合并為用戶提供透明服務1，2。網格通過五層沙漏結構協議體系實現動態虛擬組織的信息共享、資源協調

3、、負載平衡和業務協同，進而為終端用戶提供高效快捷的一體化透明服務3。網格技術為網格化管理核心思想在社會經濟管理領域的實現提供了參考。 2上海城市網格化管理模式分析 北京、上海等城市在公安巡邏、勞動保障、工商監管、城區管理等領域進行了網格化管理試點。以上海市及長寧區城市網格化管理項目調研為基礎，本文將深入剖析上海市及長寧區的城市網格化管理模式4，5。 2.1項目背景 2004年北京市東城區首創城市網格化管理，通過應用信息技術和再造工作流程，為解決東城區城管問題探索出了一套全新的城市管理模式。上海市建委借鑒北京市東城區的經驗，發展了具有上海特色的城市網格化管理模式。市級工程投資5678萬元，200

4、5年7月開工，10月系統開通試運行，首先在長寧和盧灣兩區開展試點。長寧區城市網格化管理系統同期投入試運營，其系統軟硬件投資近2500萬元。 2.1.1上海城市管理面臨的問題 上海作為特大型城市的市容市貌問題層出不窮；專業管理部門眾多，條塊部門職責交叉；日常管理與監督考評由專業部門一手抓，缺乏有效的監督評價機制；政府管理手段落后，業務流程不暢；城市管理問題日積月累，影響百姓生活及上海文明城市形象。 2.1.2城市網格化管理目標 借助信息通信技術和網格化管理思想，以網格化管理信息系統為基礎，加強市區兩級相關部門的條塊聯動、信息共享、流程再造與資源整合，構筑適應特大型城市發展需要的現代化城市管理體系

5、，實現城市管理的定量、精準、主動和實時，確保城市管理高效、監管有效和服務到位。 2.2實施要點 上海城市網格化管理以信息技術為核心，以網格單元為基礎，建立了指揮、監督兩大體系，通過網格化管理信息平臺，推動問題的及時發現、快速處理和有效解決，實現了市、區、專業部門和監督員的四級聯動、信息共享與資源整合。其實施要點可歸結為如下4個方面： 2.2.1管理對象數字化 （1）對管理區域進行網格劃分。將管理區域劃分為萬米單元網格（兼顧自然小區及原行政區劃），統一編碼并形成全市統一的電子地圖（1：500，1：1000與1：2000等3種）。將長寧區37.1km2劃分為1459個單元網格，并設111個監督員工

6、作網格。 （2）對部件、事件統一編碼。城市管理對象統一以部件和事件表示，統一分類編碼，明確名稱、分類、上報情況及設施屬性說明，形成全市統一的部件、事件數據庫，各區備份區屬數據。全市部件分公共設施、道路交通、環衛環保、園林綠化及其它設施5大類84種，需動態監管的事件分市容環衛、設施管理、突發事件、街面秩序及綜合管理5大類32種。長寧區現有部件43萬件，并編制了長寧區城市網格化管理部件事件手冊。以萬米單元網格和部件、事件為基礎，進一步綁定部件、事件與單元網格，方便業務處理中的精確定位。 2.2.2信息處理網絡化 （1）現場信息采集。設計帶城市管理專用軟件的移動終端即“城管通”（裝有電子地圖），監督

7、員利用“城管通”方便地采集現場信息（圖片、文字及聲音文件），并通過無線網發至監督中心或接受監督中心的指令。 （2）網絡通訊支持。監督員與市監管平臺通過租用移動專用通信線路構成數據鏈；市監管平臺通過租用上海電信專用線路連接至各區監管指揮中心，市監管平臺通過專網轉發現場采集到的信息至區一級。市監管平臺與市屬專業管理部門、區監管平臺與區屬專業管理部門之間利用租用線路、政務外網及部門局域網實現鏈接。 （3）信息數據存儲。全市統一的部件事件數據庫存儲于市建委監管中心，各區備份區屬數據庫至區監管中心，業務處理信息實現市區同步更新。 2.2.3市、區權責清晰化 （1）市、區兩級分工。市監管平臺：重在分析、監

8、控和評價，負責將監督員采集的信息轉發至區平臺、指揮協調市專業部門及監管評估區平臺。市平臺通過分類統計表（問題分類）、動態統計表（按區統計當日4個關鍵指標）及詳細信息查詢表，監控城管問題發現、立案、派遣及結案4個關鍵指標，據此評價各區平臺的運行效果。區監管平臺。重在問題發現、監督、協調、處置與核實，是城市網格化管理的運作實體。考慮上海市條塊管理的特點，長寧區將問題責任主要劃歸市區各條線部門，管理區域也延伸至居民小區（除單位和高檔樓盤外）。涉及市屬專業部門的問題則轉交市平臺協調解決。 （2）監管職能分離。市、區兩級均分離了城管監督和管理職能，創立了監督中心和指揮中心。市監督中心專門負責信息轉發與分

9、析評估，市指揮中心指揮協調市屬專業部門解決涉及市屬機構的問題。長寧區城管監督中心和指揮中心隸屬區政府，為城市網格化管理的中樞部門和指揮部門。長寧區監督中心。負責城管監督、評價及問題確認。監督中心含管理員、信息員和監督員3類崗位，配12名管理員、12名信息員及314名網格監督員（人均負責1216個網格單元）。監督中心按照長寧區城市管理監督受理中心規章制度匯編，明確規定監督員、信息員及值班長的工作權責。長寧區指揮中心。負責指揮協調與城管相關的區屬49個專業部門及街道辦事處之間的關系：指揮中心配11名管理員和5名信息員，對立案問題按法律法規、市級規章、部門職能以及領導拍板的次序指揮協調處理部門。指揮

10、中心按照長寧區城市網格化管理信息系統指揮處置工作手冊，規定部件事件的責任歸屬、管理要點、管理流程及處置時間要求。圖2長寧區城市網格化管理通用流程 2.2.4工作流程規范化 上海城市網格化管理模式重新整合了市、區、街道及專業管理部門的各類資源，再造了問題發現、指揮、處理、反饋等銜接緊密的跨組織業務處理流程。網格化管理通用流程見圖2，各環節規則說明見表15。表1城市網格化管理環節 專用流程針對具體問題，如涉及多部門或市屬單位的處置。以市區聯動為例，按通用流程立案后由區指揮中心確認問題歸屬轉發至市平臺，市平臺派遣至市屬相關部門，專業部門處理完畢向市平臺報告結果，市平臺將結果轉至區指揮中心由其安排督察

11、，后面的環節則與通用流程一致。 網格化管理業務流程在問題發現上由長寧區314名監督員分班主動巡視111個工作網格，實現了管理區域、管理對象巡視的全覆蓋。市平臺與12319城建服務熱線聯動，熱線信息直接轉至區監督中心。公眾也可通過值班總線等其它方式反映問題。而評價考核除按傳統模式由社會公眾及部門主觀考評外，系統依據記錄自動生成對流程單位和管理對象的統計分析與評估報告，評價結果在區平臺及專業部門終端上實時顯示。 2.3實施效果 2.3.1個案效果 表2、表3為污水井蓋缺失基本檔案及處理進度5。問題從發現上報到結案僅用40分鐘，遠低于承諾的2小時。特別是從受理至派遣到位僅用10分鐘，其它個案一般耗時

12、也在10分鐘左右。而在傳統管理模式下，往往需要數天乃至一周才能完成。表2污水井蓋缺失檔案表3案卷號2005長寧管字022231辦理進度 （1）處置效率。長寧區城市網格化管理系統運營迄今（2005-10-012006-04-30），共立案38482件，結案36826件，結案率92%，結案當中部件占10.7%，事件占89.3%，日均立案、結案5見圖3。由于僅運行7個月，案件數說服力尚有限，但結案率表明當期立案幾乎全部完結，問題增量得到了有效控制。 （2）經濟效益。監督員由原市容協管員轉入，管理員由其它部門抽調，僅增加了社會招聘的信息員，各專業部門巡查人員相應減少，人員總數至少不會增加。目前尚無成本

13、數據支持，但考慮監督員定期巡視、問題精確定位及快速傳遞，部件維修重置費、部門處理成本及協調成本當有較大改善，估計該模式的累計節約金額在幾年內完全有可能超過項目投資額。 （3）服務效果。權責清晰化和流程規范化解決了城市管理職責不清、多頭管理等問題，管理對象數字化和信息處理網絡化則大大加快了問題處置速度和整個系統的響應速度，城管監督員深入大街小巷也促進了政府與社區居民的良性互動，在一定程度上實現了城市管理的高效、敏捷、精確運作與全覆蓋，市民滿意度亦有較大幅度的提升。 3上海城市網格化管理模式推廣應用分析 在調研分析上海城市網格化管理實踐的基礎上，上海交通大學網格化管理課題組深入研討了網格化管理理論

14、，并探討了一般網格化管理的基本涵義，以期為城市網格化管理模式在其它領域或其它城市的推廣應用提供借鑒。鄭士源認為網格化管理借用網格思想，將管理對象劃為網格單元，通過網絡和網格協調機制，促進信息交流與資源共享，最終達成整合資源，提高效率的目的6。宛天巍提出網格化管理是以用戶為核心，以網絡為手段，以信息整合為基礎，以組織為資源的一體化資源管理服務系統7。 沈惠璋教授則指出，網格化管理的實質是IT+BPR，其目的是為用戶簡化使用及管理的復雜性，網格則是業務流程與運營機制的重組及IT復現8。王浣塵教授認為，網格化管理是處理當前復雜管理事務的一種新興管理模式，并進一步從體制、資源、機制及運作角度將其基本思

15、想總結為32字：網絡結構，條塊合總；資源共享，信息融通；任務細分，流程重組；服務監管，旋進協同。圖3長寧城市網格化管理日均立案結案情況 本文認為，城市網格化管理模式的推廣應用需深入探討網格化管理所能解決的問題類型、特征，綜合考慮網格化管理的根本目標、必要條件等等，否則，對網格化管理的理解及應用可能會出現偏差和誤導。 3.1問題與核心 由前所述，網格化管理所針對的問題一般體現為用戶及組織數目極為龐大、服務需求個性化、資源分布地方化、需求與資源動態化及虛擬化、管理機構多層化等等。因此網格化管理解決上述問題的核心，在于如何在動態復雜的背景下，實現社會經濟資源共享和多組織業務協同，降低用戶使用和組織管

16、理的復雜性，并提高管理效率。 3.2根本目標 網格化管理同時關注用戶服務和網格功能，為用戶提供友好透明的訪問渠道；對網格功能，通過設計多層次、多功能的協議體系，實現網格資源有效利用和組織業務協同。沒有對用戶的關心，網格化管理就失去了方向；若不關注網格功能，則網格化管理將成為空中樓閣。 3.3必要條件 分析上海城市網格化管理的實踐經驗，顯然網格化管理絕非一蹴而就，而是需要建立在以下基礎上才有可能成功實施。 （1）用戶服務透明化。按照用戶要求整合網格服務界面，使用戶可以隨時隨地以自己習慣的方式輕易訪問和獲取網格服務。 （2）網格資源數字化。建立網格資源及組織的統一規范的數字代碼，將組織資源數字化。

17、萬米單元網格和部件、事件實質上就是完成這項任務，并以此為基礎建立網格節點及資源搜索引擎。 （3）信息處理網絡化。網絡連接到流程涉及的每個節點，實現所有環節信息的網絡傳輸。傳統人工通訊很難實現多部門協同及為用戶提供便捷服務，網格化管理優勢無法得到發揮。 （4）協議規則明確化。構建用戶需求和提供服務能力的資源之間的通道至關重要。其中服務分解、組織協調、資源調度等更是重中之重。這些與組織功能、職責及業務流程息息相關，并依靠規范化的協議體系實現。協議規則可通過規范權責、重塑流程等明確落實。 （5）組織功能模塊化。對網格組織按功能分類，使其專注于特定能力的培養，實現組織功能模塊化封裝，在需求激發時迅速響應全局調