1、加強交通行業部門預算管理的幾點思考部門預算管理工作涉及預算編制、 預算執行及預算考核等多方面， 是財務管理工 作的重點和難點。如何適應當前部門預算的改革，結合交通行業實際， 科學編制 部門預算，硬化預算約束， 做好預算績效評價工作， 從而為交通事業的健康持續 發展提供資金保障， 是我們當前需要迫切解決的問題， 本文從加強交通行業部門 預算管理的重要性、 當前交通行業部門預算管理中存在的問題以及如何加強交通 行業部門預算管理三方面作了初步的探討。、加強交通行業部門預算管理的重要性分析1. 交通行業的特殊性以及頻發的交通領域腐敗案件， 說明規范和加強預算管 理刻不容緩。交通行業與其他行業不同， 一

2、方面，它掌握著大量的規費征收和使用權，資 金使用方向也比較復雜，涉及到公路、水路、道路運輸的建設與管理，資金流向 既有省級的也有通過財政轉移支付的市縣交通專項資金。 另一方面， 交通建設項 目多，投資規模大。政府不僅要制定發展規劃、進行項目決策，而且還要籌措建 設資金、搭建建設班子、 組織項目實施，這些權力往往集中在個別領導干部手中， 這也是造成交通領域腐敗事件頻發的重要原因。 審計風暴固然能對交通領域中的 腐敗和違規使用資金起到一些矯正作用，但它畢竟是事后的。事情已經發生， 損失已經出現， 在老百姓心目中產生的惡劣影響已經難以挽回。 每一次的審計風暴 過后，相關的部門總會或多或少地采取一些整

3、改措施。但隨著審計風暴再起， 便 會看到，問題依舊，其中“屢審屢犯”的也不在少數。事實上，目前審計中發現 的種種問題，大多是預算執行中的違法違規行為， “審計風暴”暴露了我國目前 預算管理中存在嚴重的問題， 只有規范和加強預算管理和監督， 才能從源頭上治 理腐敗，杜絕違規使用交通各項資金的行為。2. 只有規范和加強交通行業的預算管理， 才能杜絕財政資金的大量浪費， 確 保資金用在最需要的地方。交通部門承擔著大量的建設和管理任務， 一方面，人均管理類經費普遍較高， 浪費現象較為嚴重，另一方面， 交通建設資金缺口很大， 每年都要向銀行貸款幾 十億甚至百億，資金成本較高。同時，在編制項目預算時，隨意

4、性較大，往往是 業務部門和領導說了算， 缺少科學的論證， 甚至出現“人情項目”、“面子（政績） 項目”，預算下達后，管理部門對項目資金的監督處于盲區。因此，只有通過規 范和加強交通行業的預算管理， 才能降低人均管理經費， 減少一些不必要的開支， 將主要的資金用于交通建設和養護上。 同時，通過加強對項目預算編制和執行的 管理，提高資金使用效益。、預算管理中存在的主要問題分析一）從財政部門的角度分析1. 由于對預算編制的政策依據掌握不全不準， 難免對各部門上報的預算審核 走過場。財政部門目前對于各部門政策法規的掌握并不是特別清楚、 準確、全面， 另外，有的文件、政策本身規定比較模糊， 有的已經過時

5、， 有的本來就不盡合理。所有這些使財政部門與預算編制部門的信息不對稱， 無法準確審核哪些項目資金 安排不合理。2. 由于財政部門的預算編制并沒有完全擺脫基數遞增的陰影， 同時對預算部 門（單位）基本情況掌握不細，造成預算編制粗。在基數加增長的財政補助模式 下，各單位是不可能編零基預算的， 他們的主要任務就是如何將這些錢花掉， 不 存在著節約的問題，造成了無形中鼓勵大把花財政的錢。另外， 財政部門對預算 單位的人員情況、資產情況、業務活動情況等，掌握不清，預算雖然細化到相關 科目，但每一科目具體用于什么人員、什么項目卻掌握不清楚，這樣，財政部門 難以進行準確的核算論證。3. 預算編制時間太早，

6、報送時間又緊，極易造成基本數據調查不清，項目論 證不充分，使得預算安排先天不足。總的來說， 當前的預算編制還是一種臨時性 工作，前后不過 4、5 個月，基本上還是閉門造車，既缺乏深入實際的調查研究， 又缺乏廣泛細致的科學論證，在實際執行中必然會暴露出許多問題。二）從人大審議的角度分析1. 每年給人大匯報的預算草案僅僅是分大類按功能羅列的收支總數， 人大進 行預算審議時難以觸及實質性問題， 也無法提出具體修改意見。 預算草案表現為外行看不懂， 內行看不清”。雖然政府收支分類改革后有望初步解決這一問題， 但由于新的科目體系涉及面很廣， 如果完全到位，管理方面需要改革的內容很多， 因此預算管理的基本

7、流程和管理模式仍未改變； 預算平衡口徑及政府性基金、 預 算外資金、社會保險基金等管理方式仍未改變。2.由于預算法對于“預算調整”所規定的范圍很窄，僅指“在預算執行中因特殊情況需要增加支出或減少收入， 使原批準平衡的預算的總支出超過總收 入，或者使原批準的預算中舉借債務的數額增加的部分變更” ，由于交通部門基 本上沒有預算法所規定的需人大批準的預算調整， 所以各種頻繁的預算追加、 增收、增支，支出項目變換等等均由于不屬于預算調整，所以均無須人大批準， 頻繁追加即成為可能。三）從交通行業各預算單位的角度分析1. 收入預算的安排缺乏科學性。 交通部門的收入按新的政府收支分類改革可 分為四類，分別為

8、財政補助（撥款）收入、納入預算管理的政府性基金收入、專 項收入、 交通行政事業性收費收入。 第一類收入基本上是一種基數加增長率的行政決定式預算，行政決定的因素很強， 以這種方式來確定收入增長， 往往使預算 收入的增長脫離實際； 第二類至第四類收入都屬于交通規費收入， 業務部門在預 測征收收入時，沒有采用科學的預測手段，缺乏嚴密的分析論證，往往毛估估， 要么過于保守，要么過高估計收入， 這就必然導致預算執行中的弊端。 收入預算 的粗放，導致兩種后果：保守的預算安排，致使規費征管不嚴，影響規費收入規 模和調控能力；而有時過高的收入預算， 致使預算的完成依靠行政手段， 違背經 濟發展規律，反過來制約

9、經濟發展。2. 支出預算的隨意性較大， 支出細化不夠。長期以來，交通部門實行的是切 塊預算，即將支出按大類分成幾部分后報財政審核， 具體項目由交通部門自己下 達。一直到 2004 年實行部門預算，提出細化的要求，這種現象才得以改觀，但 長期有來形成的思維模式難以改變， 細化工作進行得非常艱難， 加上業務部門還 沒形成“錢要算了以后才能用” 的觀念， 使得財務部門在編制和執行預算時處于 一種十分尷尬的局面，一方面， 編制預算時業務部門不重視， 報出的項目一直是 按傳統安排，缺少足夠的政策依據，同時，還留有一部分切塊項目資金，造成預 算執行過程中，還要進行二次分配， 既不利于資金的及時申撥， 也給

10、預算的執行 帶來很大的不確定性；另一方面， 在預算報出之后業務部門又還有變動， 但未通 知財務部門， 造成預算與實際執行項目不一致； 所有這些都給財務部門的工作帶 來極大的被動。3. 前期準備工作不充分，加上預算編制時間緊張，預算編制質量難以保證，從而造成預算執行困難和重復支出， 如有些項目報計劃時很積極， 但由于缺乏可行性，無法實施；有些項目資金預算安排不足，中途不得不追加預算；有些項目 預算支出過大，年未項目完工后形成大量的結余資金。4. 對本單位的家底不了解，加上是“用公家的錢辦公家的事” ，缺少節約意 識，造成一些設備的重復購置。另外，預算申報不按客觀實際，有虛報冒報的現 象存在。5.

11、 由于上述這些原因， 各單位的預算完成情況不盡如人意， 有些單位年終的 預算完成率只有 50%多，資金無法申請回來， 長期滯留在財政部門， 而另一方面， 又向銀行貸了大量的資金，承擔著較大的資金成本；同時， 各單位對財政性資金 的結余缺少分析和清理， 未報告主管部門和財政部門， 年末結余中除未完工項目 的資金結轉下年，其余資金分別轉入福利基金和事業基金，作為本單位的 “調劑 資金”，存在“自說自話”的現象。由于缺少對項目的績效評價，上一年預算執 行中出現的問題仍在下一年出現。三、對加強交通行業預算管理的若干意見與建議一）從財政部門來說， 要狠抓基礎工作， 細化標準與定額， 推行零基預算。1.首

12、先要建立完備、 系統的政策庫。大部分人員經費和一部分公用經費的開 支都是有政策規定的， 首先應嚴格遵循政策法規， 財政部門與人事等部門應聯合對出臺的各類政策規定進行一次大清理， 把各部門各方面與預算安排相關的政策 規定整編收集入政策庫，清理過時和不適合的政策規定，政策庫要即時更新，專門的態掌握。把對政策庫的整理通報工作作為財政部門的一項重要和長期的工作， 定專人負責，改變以往不同政策封閉在不同部門、不同人員手里的情況。負責人員調整變動時需要詳細交接，保證對政策庫維護更新的連續性。2. 分類分檔，合理測算標準定額。對于公用支出，要區分項目，進行合理的 相關系數分析，不能簡單的一刀切， 一律按人均

13、多少分檔。 對于標準和定額的測 定，應成立一個專門的測算小組， 同時邀請預算單位的人員參與， 并長期重點監 測若干重要支出部門，及時了解標準與定額的客觀性與合理性，不斷修正。3.調整預算起訖時間。 我國的預算年度實行歷年制， 即從公歷的 1月 1日起至 12 月 31 日止。而我國的全國人民代表大會是每年的 3 月份召開，這就造成了 在預算年度開始以后的 3到 5個月，政府所執行的預算是沒有經過法定程序審批的預算，出現了預算的盲區。所以，為了使權力機關能夠切實監督預算的執行， 有必要調整目前的預算期間，建議預算年度調整為 4月 1日至次年的 4月 1日，當然相應的會計制度也要調整。4. 進一步

14、完善財政支出績效評價體系。從 2006 年起，中央和地方財政部門 相繼出臺了一些財政支出績效評價的制度和相關的配套措施， 但還缺乏實踐的檢 驗。因此需要在實踐中不斷加以完善。二）從人大的角度，要完善預算法律制度，加強對預算的監督。一方面要細化相關法律實施細則，我國預算法第 9 條規定：“經本級人 民代表大會批準的預算，非經法定程序，不得改變。 ” 但是，人大的預算監督權 在實踐中僅有預算法的原則性規定， 而沒有與有關法律相配套的具體的操作程序 和實施細則。所以， 若要保證權力機關可以依法實施預算監督， 必須出臺與預算 法相配套的實施細則，使人大對預算的監督具有明確的法律依據。另一方面， 要 強

15、化對預算調整的監督，我國目前的預算經常出現“一年預算，預算一年”的現 象，針對這種預算執行彈性大的特點， 今后應加強人大在預算執行中對預算調整 的監督力度，強化預算的法律效力， 嚴格控制各級政府追加預算的權力， 明確可 以追加預算的特殊情形。三）主管部門和預算編制單位應從以下幾方面加強預算管理：1. 科學編制收入預算。 各單位應建立收入基礎資料庫， 逐年將收入統計數據 及相關經濟指標整編入庫。 在對歷史資料的充分分析論證的基礎上， 并結合政策 的變動調整等諸多因素確定。總的原則還是要依據經濟發展的客觀情況為基礎， 結合推理統計等方法進行合理預算。2. 各單位財務部門應在業務部門的配合下建立詳細

16、的基本數據庫， 并充分運 用先進的經濟管理方法和現代化辦公手段提高預算管理的效率。 基本數據庫包括人員基本數據、資產基本數據、 業務需要基本數據及事業發展基本數據等。 對資產要開展清查，真正把單位的車輛狀況、房屋狀況、宿舍狀況、電話狀況、計算機狀況、 業務活動情況等等列入基本數據庫， 實行動態管理， 避免重復的政府采購。同時，要充分運用先進的經濟管理方法和現代化辦公手段， 以浙江省交通廳為例，財務信息管理平臺開發后一年多來的運用， 充分證明了先進的經濟管理方法和現代化辦公手段對于預算編制由粗到細、 由定性到定量轉變、 加強分析判斷力、提高工作效率起著極其重要的作用， 為此，浙江省交通廳將在現有

17、的基礎上進一步完善平臺的功能，擴大財務信息平臺的管理范圍。具體地說， 就是將各單位的基本數據庫統一納入管理， 將預算編制的有關數據與數據庫中的數據建立連接，使平臺的事中控制擴展到事前控制， 即將預算的編制也納入到財務信息平臺來，從而提高預算編制質量。3. 充分做好預算編制的前期準備工作。 預算編制時間的充裕，是實現細化預算的前提。 逐步把預算編制從臨時性工作轉變為一種經常性的工作，把編制預算當成整個單位的大事、要事來抓， 業務處室要和財務部門緊密配合，并接受必要的財務知識特別是有關預算知識的培訓， 把閉門造車式的預算轉變為深入實際調查掌握資金需要和支出合理性的預算， 使預算各項收支都是有充分依

18、據， 經過了科學論證的結果。4. 加強預算管理干部隊伍建設， 開展各類學習與培訓。 預算管理需要一批高素質的人才去實現，所以必須充實一批銳意進取、有責任心、 有較強謀劃能力和實際工作能力的同志到預算管理的第一線， 并加強對業務部門和財務部門的預算管理知識的培訓，全面提高預算編制的質量， 硬化預算執行的剛度， 確保預算績 效評價工作的順利開展。5. 在財政部門出臺的財政支出績效評價體系基礎上建立適合交通實際的財 政支出績效評價和考核機制， 將財政支出績效的評價和考核作為預算管理的一項 重要工作，并作為安排下年預算的重要依據。浙江省財政廳已于 2006 年出臺了浙江省財政支出績效評價實施意見 ，出 臺了相關的配套政策和措施， 并于 2006年5月 18日在杭州了召開省級財政支出績效評價工作布置會。 要求凡年度預算安排財政專項資金在 300 萬元以上的省級 財政支出， 均應按規定和要求由項目單位進行績效自評。 在每個預算年度結束后 兩個月內，項目單位要對規定范圍內的專項資金績效目標完成情況和資金使用情 況實施評價，并在自評結束后 20 天內將自評報告報主管部門和財政部門。省級 各部門、單位每年應編制年度項目評價計劃表，選取一定數量的項目組織評價， 在評價工作完成后將評價完成情況及評價報告報財政部門。 會議的召開， 預