1、論我國銀行危機救助法律制度的改革與完善 摘要銀行危機是對金融安全的最大威脅與破壞，建立規范的法律化的危機救助制度對提高 危機應對能力與效率，確保金融安全具有重要意義。我國銀行應改革最后貸款人制度， 完善銀行接管與并購制度，建立存款保險制度。 關鍵詞最后貸款人制度 接管與并購制度 存款保險制度 近年來，隨著我國金融市場化、國際化進程的加快，金融業競爭的加劇和世界性金融危機的不斷出現，影響我國金融業穩定和安全的因素越來越多，使我們面臨著極大的壓力。金融業是現代經濟的核心，而銀行業又是金融業的核心，銀行危機不僅威脅到銀行自身的生存，而且會影響到金融安全、經濟發展和社會的穩定。如何建立一個完善的銀行危

2、機救助法律制度，提高危機應對能力與效率，確保金融安全，是我們必須重視的問題。就國外立法看，銀行危機救助主要存在三種法律制度安排，即最后貸款人制度、存款保險制度和對陷入危機的銀行實行接管或者組織并購制度。我國現行立法對銀行危機救助也做出了規定，但從危機應對法律機制的運行實踐看，銀行危機救助法律制度還存在不足，突出表現在現有制度的不完善和制度缺位。對此，我們迫切需要改革和完善中央銀行的最后貸款人制度和對危機銀行的接管與并購制度，盡快建立明確的存款保險制度。 一、中央銀行最后貸款人制度的改革 最后貸款人制度是一國中央銀行履行銀行的銀行職能，向暫時出現流動性困難的銀行提供緊急援助的一種制度安排，其目的

3、是防止暫時流動性危機向清償危機和系統性危機轉化。最后貸款人制度的危機救助功能在于，中央銀行通過提供緊急流動性支持即緊急貸款使陷入困境的銀行走出困境。中央銀行制度創立的初衷就是為了防范銀行危機和穩定金融，因此，中央銀行作為最后貸款人，向可能或已經發生信用危機的銀行提供流動性支持是世界各國的普遍做法。 在我國，中央銀行主要是通過提供再貸款對陷入流動性危機的銀行進行救助。中國人民銀行法第28條規定，中國人民銀行根據執行貨幣政策的需要，可以決定對商業銀行貸款的數額、期限、利率和方式，但貸款的期限不得超過一年；防范和處置金融機構支付風險暫行辦法第22條規定，對于出現支付風險后必須通過人民銀行再貸款方式給

4、予流動性支持的金融機構，應由人民銀行省級分行（現為大區行，下同）提出方案，報總行審批。中國人民銀行作為我國的中央銀行，在救助危機金融機構時先后多次履行了最后貸款人職責。1997年1998年期間，我國有42家有問題的吸收社會公眾存款的機構被中國人民銀行依法關閉。為防止這些個別、局部風險演變為系統性、區域性甚至全國性危機，在對問題機構的處置過程中，中國人民銀行向這些機構提供了數額巨大的緊急流動支持。（注：周清杰：問題銀行救助的最后貸款人政策，載金融理論與實踐2003年第2期。） 從立法與實踐看，我國的最后貸款人制度發揮了一定的作用，但還存在缺陷：一是拯救標準不明確，對哪些機構應該拯救，哪種程度應該

5、拯救缺乏明確的法律規定，以致實踐中對危機金融機構的救助基本上是無限度的支持，“對所有出現危機的金融機構都實行貸款援助、對所有的存款者都實施賠償的過度保護，客觀上鼓勵了銀行進行投機行為，加劇了金融風險”；（注：馬衛華：WTO與中國金融監管法律制度研究，中國人民大學出版社2002年版，第123頁。）二是救助工具單一，目前主要是再貸款，再貼現等手段運用不多，且再貸款中多是信用貸款，抵押貸款很少；三是拯救權過于集中，表現在目前出現問題的金融機構多為地方性中小金融機構，而防范和處置金融機構支付風險暫行辦法規定，對于出現支付風險后必須通過人民銀行再貸款方式給予流動性支持的金融機構，應由人民銀行省級分行提出

6、方案，報總行審批，這使處于監管一線的分支機構在再貸款的動用上沒有決策權，易延誤拯救的最佳時機；四是中央銀行在提供緊急流動性支持時缺乏清楚的配套措施以懲罰銀行不謹慎行為的決策者和受益各方。 針對上述問題，筆者認為應從以下幾個方面改革我國的最后貸款人制度： 第一，確立明確的救助規則。對于中央銀行在提供流動性救助時是否應設計一些明確的規則，目前有不同的看法。1974年，十國集團和瑞士的中央銀行行長曾發表聲明，認為事先確定流動性支持的具體規則是不可行的，因為將中央銀行的承諾明確化、具體化，可能導致銀行對中央銀行流動性支持的依賴。（注：孟龍：市場經濟國家金融監管比較，中國金融出版社1995年版，第162

7、頁。）有些學者也認為，中央銀行最后貸款人的標準不宜太明確，否則易產生道德風險，即如果銀行形成了中央銀行會出手拯救危機的預期，它們往往會過于從事高風險的活動，因此，應該實行“建設性模棱兩可”（constructive ambiguity），使銀行不確定自己是否是援助的對象，給銀行以壓力，使其謹慎行動。（注：楊宇茵等：最后貸款人的“建設性模棱兩可”，載中國外匯管理2003年第1期。）筆者認為，我國制定一個明確的救助規則是必要的。其一，可以防止中央銀行因受非法干預而導致緊急貸款救助的濫用。預先設立規則，可以幫助判定是否濫用權力，增強公眾對中央銀行行為的監督；其二，在缺乏經驗的情況下，明確的規則可以使

8、救助工作有章可循，有法可依，減少貸款決策的隨意性、盲目性；其三，增加緊急救助的透明度可以減少不確定性，對金融機構和存款人有鎮定效應，產生中央銀行會救助危機的良好的心理預期，從而減弱存款人參與擠兌的心理動機，給公眾以信心。 第二，完善貨幣市場和公開市場操作，為中央銀行最后貸款手段的及時、靈活、有效運用創造條件。同時要建立和完善再貸款中的抵押貸款制度，保證中央銀行再貸款的安全。 第三，合理劃分人民銀行總行和各級分支機構在危機救助中的職責，對運用再貸款、動用存款準備金的權限可依據數額大小在總分支行間進行劃分，以把握救助時機，降低拖延成本，提高救助效率，最大限度地防止危機蔓延和減輕存款人的損失，防止單

9、個銀行危機演變為系統性危機。 第四，強化中央銀行與國務院銀行業監督管理機構的合作與協調。我國建立銀行業監督管理機構之后，中央銀行負責宏觀貨幣政策的制定與實施，銀行業監督管理機構專事銀行業的監督管理。職能的劃分決定了只有銀行業監督管理機構才能快速地得到金融風險方面的信息，但銀行業監督管理機構不可能給發生擠兌風險的金融機構以資金救助，因為中央銀行是最后貸款人職責的履行者；而金融風險一般都具有暫時性、突發性的特征，一旦不及時救援就會發生嚴重的社會問題。因此，在新的監管體制下，必須強化中央銀行與銀行業監督管理機構的合作與協調。對此，修改后的中國人民銀行法已做出相應規定。中國人民銀行法第9條規定，國務院

10、建立金融監督管理協調機制；第35條規定，中國人民銀行應當和國務院銀行業監督管理機構、國務院其他金融監督管理機構建立監督管理信息共享機制。2003年12月27日通過的銀行業監督管理法也做出了同樣的規定。這些規定對中央銀行與銀行業監督管理機構在金融風險防范與處置中形成制度化的跨部門合作與協調機制具有重要的意義，它為更好地發揮中央銀行作為最后貸款人的作用提供了良好的規范基礎。 二、對危機銀行接管與并購制度的完善 對危機銀行的接管是指金融監管部門依法對陷入危機的銀行通過成立接管組織強行介入，行使經營管理權，防止其資產和業務進一步惡化，以保護存款人和其他債權人利益，恢復銀行經營能力的法律行為。它是對出現

11、困難、瀕臨破產但有繼續經營價值的銀行采取的一種挽救措施。銀行并購即合并與收購的簡稱，它與銀行危機可以沒有關系，但從國外立法與實踐看，有相當多的銀行并購是與銀行危機有關。對危機銀行的接管與并購制度是拯救危機銀行的一項不可或缺的法律制度。銀行業的穩定直接關系到一國經濟的繁榮與發展，從立法上確立對危機銀行的接管制度，對已經發生或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人利益的銀行，由金融監管部門對其實行接管，進行業務重整，就可能避免發生或扭轉已經發生的信用危機，恢復銀行的正常經營，從而減少或避免因銀行的倒閉而引起的社會震蕩。通過并購，危機銀行的債權債務由并購方承擔，既能保全銀行機構的運營基礎，保持金融服務的

12、連續性，又可以保護存款人的利益，避免金融恐慌，維持金融秩序的穩定，從而大大降低處理危機的社會成本。 我國對危機銀行的接管與并購制度主要是由商業銀行法確立的。該法第64條規定，商業銀行已經或可能發生信用危機，嚴重影響存款人的利益時，國務院銀行業監督管理機構可以對該銀行實行接管；第65至第68條對接管決定的發布、接管組織實施、接管期限、接管終止作了規定。銀行業監督管理法第38條也規定，銀行業金融機構已經或者可能發生信用危機，嚴重影響存款人和其他客戶合法權益的，國務院銀行業監督管理機構可依法對該銀行業金融機構實行接管。商業銀行法第25條規定，商業銀行的分立、合并，適用公司法的規定，因此，我國有關商業

13、銀行的并購主要是依公司法進行的。 考察我國對危機銀行的接管與并購制度，有諸多不足需要完善： 一是關于接管標準。商業銀行法和銀行業監督管理法都規定，當銀行業金融機構“已經或可能發生信用危機”，“嚴重影響存款人的利益”時，國務院銀行業監督管理機構可以對其實行接管。此處“已經或可能發生信用危機”的衡量標準，“嚴重影響存款人的利益”的判定標準，都缺乏一個相對明晰的界定。接管標準的模糊將會影響危機處理部門迅速做出判斷，進而及時、快速地介入危機機構解決危機。建議我國參照國外有關立法，確立一個基本的接管標準。 二是關于重整措施。接管組織在接管陷入危機的銀行后，應采取一系列的重整措施，挽救危機，幫助銀行恢復正

14、常的經營能力。重整措施是挽救銀行危機的關鍵，立法應予明確，但我國商業銀行法、銀行業監督管理法對此均未作任何規定。筆者認為，重整措施應包括：對被接管的銀行進行整頓和改組；人民銀行發放臨時貸款，給予資金援助；清理財產，催收債權等。 三是關于對接管組織行為的必要限制。我國現行立法缺乏對接管組織行為的限制，使接管組織對危機銀行有較大的自由處置權。為防止權力的濫用，保證被接管銀行的合法權益，實現接管目的，有必要對接管組織的行為做出必要的限制。如規定接管組織的一切行為應以挽救金融機構、保護存款人利益、維護金融秩序穩定為標準，接管組織及其人員不得有損害金融機構利益和其他人利益之行為；接管組織在接管金融機構期

15、間行使權力不力，使金融機構或存款人遭受不必要損失的，應承擔相應的法律責任等。 四是關于并購立法。在并購制度方面，我國目前既沒有銀行并購的專門立法，其他有關銀行并購的法律規定也比較欠缺。如前所述，商業銀行的分立、合并，適用公司法的規定，而商業銀行的并購與一般公司企業的并購是不同的。商業銀行并購后一個最核心的要求是能挽救銀行、承擔銀行債務、保護存款人利益和維持銀行秩序的穩定與發展，它涉及面廣、綜合性強、政策靈敏度高，因此對并購方的資格必須有嚴格的限定。我國有必要制定專門的金融機構并購法，對并購主體的資格、權利與義務，并購的標準及方式、對并購方的資金援助等問題做出明確規定，通過立法確立完善的銀行并購

16、制度。 三、存款保險制度的建立 存款保險制度是指由經營存款業務的金融機構按規定費率向法定的專門存款保險機構繳納保險金，在投保金融機構出現支付危機或面臨破產時，由存款保險機構向其提供資金援助或直接向其存款者支付部分或全部存款的特殊的保險制度。它通常與最后貸款人制度一起構成各國拯救危機銀行的核心法律制度。存款保險制度通過保險費支付、資金援助等手段使危機金融機構走出困境；最后貸款人制度則通過流動性援助，使陷入困境的金融機構走出困境，兩種制度共同組成一國保護性監管體系，構成一國金融體系的最后一道安全防線。 就存款保險制度的歷史演進看，現代存款保險制度是直接應對銀行危機的產物。根據世界銀行的統計，截止到

17、2000年，全球已有72個國家建立了存款保險制度。（注：陳國進：日本存款保險制度的演變及其借鑒意義，載國際金融研究2002年第5期。）在我國，盡管早在1993年國務院關于金融體制改革的決定中就指出要建立存款保險基金，1997年全國金融工作會議又提出要建立適合國情的存款保險制度，但這一制度至今尚未建立。由于存款保險制度缺位，致使在危機救助中對危機金融機構的流動性支持多由中國人民銀行承擔，使中國人民銀行的任務過于繁重。更大的問題是，最后貸款人制度的過度使用會導致基礎貨幣供應量的增加，帶來通貨膨脹，由此也導致了中國人民銀行維護幣值穩定職責與最后貸款人職責的沖突。一方面，中國人民銀行為穩定幣值必須嚴肅

18、執行貨幣政策，不得以貨幣發行人的便利條件而增投基礎貨幣處置金融危機；另一方面，中國人民銀行為化解金融危機，確保金融體系的安全與穩定，在救助措施單一的情況下，又不得不履行最后貸款人職責，動用基礎貨幣。在存款人的保護方面，從近年我國處理危機金融機構的實踐看，我國自始至終對存款人的利益是予以保護的，等于為存款人提供了一個隱含的存款保險制度，其實質上是國家的信用擔保。而隱含的存款保險制度由于缺乏一個有形的保險基金和明確的“游戲規則”，帶有隨意性和模糊性，因此當某個金融機構出現問題時，公眾便有猜疑甚至參與擠兌的強烈動機，我國一些地方發生的大面積擠兌的事實說明了這點。因此，我國迫切需要建立明確的存款保險制

19、度，由存款保險機構分擔一定的救助職責，消除公眾恐慌心理，防止出現存款擠兌。 在存款保險制度的構建上，筆者認為，我國應制定存款保險法，對存款保險機構的設置及其職能、投保方式、投保機構范圍、保險標的、保險基金的籌集及保險費率核定、存款保險限額、保險金給付等內容進行設計與規范，以立法形式構架存款保險制度?，F僅就幾個主要問題提出一些建議。 （1）關于存款保險體制的確立。國外存款保險基本上存在兩種體制，一種是集中體制，即全國只設單一的、高度集中的、面向所有金融機構的存款保險機構，目前大多數國家采取這種體制；一種是分散體制，即針對金融機構的不同類型，提供不同的保險安排。筆者認為，我國應采取集中體制，即建立

20、全國統一的存款保險機構，使存款保險權集中于中央，范圍覆蓋全國，在全國范圍內統一制度、統一組織、統一運作。集中體制有利于保險力量的集中，使保險機構保持強大的實力去應對銀行危機，穩固社會對銀行的信心。 （2）關于存款保險制度組織形式的選擇。根據出資方式的不同，各國存款保險制度的組織形式可分為三種類型：一是由政府出資設立公營的存款保險機構，稱官方模式；二是由政府和銀行機構共同出資設立公私合營的混合型存款保險機構，屬于官銀模式；三是由銀行同業出資設立行業性的民營存款保險機構，即非官方模式。就國際經驗看，政府介入程度與存款保險制度的救助能力直接相關，因為政府的介入提供了國家信用，一旦發生銀行危機，除了存款保險基金，政府會以國家財政為擔保向存款保險基金提供支持，所以多數國家的存款保險機構為官方模式。就我國而言，如果完全由銀行同業出資設立民營存款保險機構，由于缺乏強制性，會影響對危機的迅速及時處理；另外，我國財政資金緊張，完全由政府獨立出資建立也有困難。因此，較好的選擇是由政府和銀行機構共同出資組建一個全國性的存款保險機構。該機構應實行一級法人制度，定性為非營利性的、專門的政策性保險機構。 （3）關于投保機構范圍與參保方式的設定。在投保機構方面，我國立法應把投保機構的范圍確定為所有在我國境內吸收存款的金融機構，包括四大國有商業銀行